安徽省從今年起在全省免征農(nóng)業(yè)稅，如何抓住這次免稅契機，放大政策效應，創(chuàng)新農(nóng)村基層工作機制，改善農(nóng)村黨群、干群關系？最近安徽省有關部門帶著這個問題深入基層調(diào)查，廣泛聽取了干部群眾的意見。免征農(nóng)業(yè)稅后，創(chuàng)新農(nóng)村工作是契機與挑戰(zhàn)并存，各方面的意見也是共識與分歧同在。
一、免稅迎來定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能新契機，提高對新職能的認識和克服不作為思想是當前加快職能轉(zhuǎn)變的首要任務
長期以來，向農(nóng)民收錢是農(nóng)村基層組織和干部從事的一項大事務，從某種意義上講，免征農(nóng)業(yè)稅也是為干部“減負”。在各地調(diào)查中，基層干部都認同免稅后農(nóng)村工作機制應有一次大的創(chuàng)新，贊同對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作新職能新機制重新定位，大家認為現(xiàn)在是正確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能最好機遇期。1、經(jīng)過二十多年的改革探索，農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會體制改革的基本目標、前進方向和主要方針已經(jīng)比較成熟；2、過去鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部面向農(nóng)民收稅收費，處在黨群、干群矛盾的尖端，給群眾的印象不好，免稅消除了引起干群摩擦的一個重要因子，使基層組織能夠在比過去和諧的群眾基礎上，按照新的執(zhí)政理念履行新的工作職能；3、在農(nóng)村基層開展以實踐“三個代表”為主要內(nèi)容的先進性教育活動，又為深化改革提供了新的動力，現(xiàn)在的確是轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能千載難逢的好時機。
汽車零件玩出來的花樣行政侵奪科學的災難美女博客決賽進行北京手機資費下調(diào)但是具體到新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作職能是什么，鄉(xiāng)村干部應該干什么，大家認識并不統(tǒng)一。大家普遍認同應當強化社會管理和公共服務職能，但對過去長期占主導地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟職能如何定位，意見分歧比較大。有的同志認為，安徽農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入水平與發(fā)達地區(qū)有較大差距，免稅后仍存在財政缺口，今后鄉(xiāng)村工作職能仍要以發(fā)展經(jīng)濟、招商引資為主。比較多的同志認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟職能應適應新形勢新任務的要求，轉(zhuǎn)到以培育市場主體和營造經(jīng)營環(huán)境上來，今后鄉(xiāng)村組織不應直接出資出人辦經(jīng)濟實體，鄉(xiāng)村干部不應再把主要精力用于干預微觀經(jīng)濟活動、代替企業(yè)招商引資等具體經(jīng)濟事務。也有部分同志主張，純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以大大弱化經(jīng)濟職能，轉(zhuǎn)而以社會管理和公共服務為主。
對履行新職能，目前基層普遍存在著思想準備不足，轉(zhuǎn)變措施力度不夠和人才資金等條件缺乏的問題。例如對于如何開展公共服務，現(xiàn)在各方面模糊認識很多，許多工作條件不具備，工作措施到位率、落實率不高。五河縣一位同志說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位大多都條條了，管理部門管得著、看不見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看得見、管不著，工作很難保障，農(nóng)民迫切需要的服務沒有多大起色�！边�有同志反映，近年事業(yè)單位進人口子扎死，人才流動機制沒建立，大中專畢業(yè)生分不下來，社會管理和公共服務人才匱乏，很多工作沒有條件開展起來。比如開展公共衛(wèi)生服務就很困難，安徽阜陽市全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院本科生只有1人。與此同時，農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)村服務工作也不滿意，大多數(shù)農(nóng)戶沒有得到足夠的技術、信息、信貸、勞務輸出等服務。我們在調(diào)研中走訪了一些農(nóng)戶，農(nóng)戶反映：“現(xiàn)在政府和我們‘兩不找’，他們不找我們事，我們也不找他們事�！�
很多同志提醒，處在職能轉(zhuǎn)換時期，一些干部存在不作為的思想傾向。免稅客觀上減少了干部與群眾之間的聯(lián)系，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)從過去“收錢亂辦事”轉(zhuǎn)為“不收錢也不辦事”的苗頭。一些受訪者強調(diào)，現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部為農(nóng)民服務缺少必要的動力機制，干部愿不愿意干成了大問題。特別是村干部，由于收錢路被堵死，又幾乎沒有轉(zhuǎn)干、升遷的可能，不作為或少作為的傾向會明顯增加。最近村級換屆，參加競選者比過去踴躍，原因之一是大家感到現(xiàn)在村干部報酬憑卡由國家發(fā)，基本收入有了保障，反而辦事的擔子比過去減輕了。
二、免稅迎來改善縣鄉(xiāng)行政關系新契機，合理分配縣鄉(xiāng)責權是改革能否成功的關鍵所在
免征農(nóng)業(yè)稅是一場大變局，影響所及不僅僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，縣級如何開展工作，直接左右著農(nóng)村基層工作的前進軌跡。如何在縣鄉(xiāng)之間分配責權，一直是多年來農(nóng)村綜合改革需要解決的一大難題，免稅為重新拷量這一難題，提供了一次非常難得的契機。調(diào)研組現(xiàn)場觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位，工作擔子確實比過去輕松許多�；鶎油鞠Ｍ±镒プ∵@次契機，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任大、權利小、手段弱，縣鄉(xiāng)財權與事權不對稱的老問題解決好。
至于如何改善縣鄉(xiāng)行政關系，意見分歧主要體現(xiàn)在如何看待這些年發(fā)生的強縣弱鄉(xiāng)新走勢。一部分干部認為，免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受的壓力不會減小多少，隨著國家支農(nóng)政策的加強，諸如基礎設施、衛(wèi)生防疫、教育、抗御自然災害等事務大大增多，特別是目前農(nóng)村全面建設小康社會、構(gòu)建和諧社會任務十分艱巨，應當進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這部分同志對這些年將很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作單位劃歸上面管理不以為然，認為這樣上收權力，事實上是架空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
另有一些同志認為，對農(nóng)村工作，縣一級應該承擔起比過去更大的責任來。1、縣直部門把大量工作推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干，事實上降低了縣級工作責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志很有意見。有的基層同志說，多年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際做的工作很多不是“份內(nèi)之事”，說白了就是“給部門打工”：代表稅務機關收稅，代表交通部門修路，協(xié)助教育部門辦教育，協(xié)助計生部門抓計劃生育，等等。2、現(xiàn)在通訊、交通條件大大改善，信息搜集成本大大降低，縣城作為政治經(jīng)濟中心的影響半徑明顯擴大，縣級部門電腦網(wǎng)絡已經(jīng)可以掌握住縣域范圍內(nèi)納稅農(nóng)戶田畝人口、貧困農(nóng)戶和民政工作對象等到村到戶 的基本情況。從技術上講，原來有些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的工作環(huán)節(jié)，已完全有條件改由縣級政府部門直接行政。3、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)幾乎凡是有權的，具有吸納能力的所站，諸如工商、稅務、公安、法庭、司法、交通、土地、電力等機構(gòu)，已經(jīng)由上級政府部門直接管理或設置為派出機構(gòu)。分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權萎縮，鄉(xiāng)財縣管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是只有支的功能而沒有收的權力了。既使是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身機構(gòu)的干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只有分配工作的權利，沒有調(diào)配干部出入的權利。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關形式上是政府組織，事實上已經(jīng)是派出機構(gòu)了。在這種情況下，不如順勢而做，加大縣級工作責權，把一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權上交縣級，一部分事權交給經(jīng)濟社會組織。
也有少數(shù)同志希望調(diào)整幅度更大一些，前進得更快一些。有同志建議，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，設立縣政府派出的管理服務區(qū)，管理區(qū)有五六個行政干部從事綜合協(xié)調(diào)工作即可，在管理服務區(qū)下面由縣派出二至三名行政干部從事行政村工作，同時設立類似日本農(nóng)協(xié)那樣的綜合服務組織。還有同志主張，在保留部分經(jīng)濟重鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的同時，干脆撤掉大部分農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機構(gòu)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安置到村級從事工作。
三、免稅迎來改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)新契機，安置好富余干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革必須解決的主要難題
免征農(nóng)業(yè)稅既“減稅”也“減事”，使“減機構(gòu)”條件更加成熟。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革陷入“精簡――膨脹――再精簡――再膨脹”的循環(huán)，原因之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不恰當?shù)爻袚鹆恕罢鞫悪C關”的責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不恰當?shù)馗善稹皡f(xié)稅員”的工作，工作任務繁重且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入利益相關，機構(gòu)沒有不膨脹的理由。正如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記所形容的，“過去70%以上的精力用來向群眾收錢，只是為了養(yǎng)活干部自己的嘴”�，F(xiàn)在，免稅使“征稅機關”、“協(xié)稅員”失去維系下去的理由，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從收錢中徹底解脫出來，一下子使時間與人員都富余起來，這就為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供了一次難得的契機，這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)再精簡不下來實在說不過去。
實踐中再次精簡機構(gòu)有多少勝算？征求基層干部意見，大多數(shù)同志充分肯定其必要性而擔憂其可行性。即使是精簡分流壓力比較大的地方，也有同志支持進一步精簡機構(gòu)，一位北方人口大縣的鎮(zhèn)黨委書記堅定相信：“徹底精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，解決‘僧還多，粥銳減’的問題，鎮(zhèn)干部61人，還可以再減少20人”。更多同志支持繼續(xù)開展撤并鄉(xiāng)村工作，繼續(xù)壓縮財政供養(yǎng)規(guī)模。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多地方前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整步子邁得太小，沒有動真格的，小鄉(xiāng)小村仍有不少。也有同志支持繼續(xù)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不贊成再繼續(xù)撤并行政村，主要理由是村級債務造成各村經(jīng)濟利益差別很大，硬行“捏”在一起會帶來不良后果。但現(xiàn)在橫亙在精簡機構(gòu)面前的一座大山是富余干部出路不好解決，由此使許多同志對精簡機構(gòu)的自信心打了折扣。我們現(xiàn)場考察了壽縣一個大鎮(zhèn)，去年該鎮(zhèn)合并進來另外半個鄉(xiāng)，鎮(zhèn)領導班子人數(shù)膨脹到19人，另有非領導職務干部8人，一般行政干部26人，在編事業(yè)單位人員49人，超編在崗人員31人，退休人員56人，每月需支付工資達11.8萬元。調(diào)查所到之處，凡是分流人員壓力較大的市縣，對再行撤并鄉(xiāng)村普遍不持積極態(tài)度，強調(diào)保持穩(wěn)定，不宜再動。
四、免稅迎來改革農(nóng)村財政體制新契機，財政缺口和鄉(xiāng)村債務是能否擴大政府公共服務的最大挑戰(zhàn)
免征農(nóng)業(yè)稅標志著“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的終結(jié)，對農(nóng)村工作最直接的影響是極大地改變了基層組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的來源，基層組織運轉(zhuǎn)從此失去了農(nóng)業(yè)稅收入這一財源，這就為新階段在縣以下建立公共產(chǎn)品供給新機制，創(chuàng)立公共財政新體制提供了極好契機。
但長期對農(nóng)業(yè)稅收入比較依賴的地方，相當擔心今后財政轉(zhuǎn)移支付能否保證基層組織正常運轉(zhuǎn)。有同志指出，免征農(nóng)業(yè)稅是一把“雙刃劍”，搞好了可以推進農(nóng)村工作，搞不好也可能擴大財政缺口，加劇縣鄉(xiāng)財政困難，對農(nóng)村工作反而帶來一定負面影響。各地反映，近年來雖然國家加大了財政轉(zhuǎn)移支付力度，但常有“杯水車薪”之感，縣鄉(xiāng)財政“吃飯財政”的困難局面沒有發(fā)生根本變化。有基層同志說，免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將只夠“最低層干部執(zhí)行最低工資”。同時，免稅可能加大對縣鄉(xiāng)財政支出的約束，有同志說，有限政府尚未建立，有限財政已露端倪，目前情況下，基層財力已不可能再擠出更多財力支持縣鄉(xiāng)開展社會管理和公共服務。利辛縣平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年只有2萬元的運轉(zhuǎn)經(jīng)費，只能維持最低水平運轉(zhuǎn)。阜南縣朱寨鎮(zhèn)每月只有2000多元辦公經(jīng)費，只夠付電話費、電費等日常開支。
鄉(xiāng)村債務問題懸而未解，是目前農(nóng)村基層領導干部最頭痛的事情，免稅降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村還款能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部倍感壓力。鳳陽縣有個鎮(zhèn)負債2400多萬元，鎮(zhèn)辦公樓因欠債被法院查封，公用車不敢入公家戶頭，一入就被法院查封。利辛縣紀王場鄉(xiāng)政府因欠債收到法院72張傳票，鄉(xiāng)辦公大樓已經(jīng)被法院判給債主。阜南縣一些村干部因債務被法院傳訊、扣押，有的村委會主任當選后，因怕吃債務官司，不愿公開擔任村長，只愿掛名“臨時代理”。類似情況不勝枚舉，債務問題雖然不是稅費改革直接產(chǎn)物，但在部分地方已開始對公共財政體制的建立，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的有效使用構(gòu)成威脅，被債主逼急了，財政扶持資金完全有可能被挪用還債�；鶎油緩娏乙笫±飬⒄绽щy國企有關辦法，制定有力措施支持縣鄉(xiāng)解決好鄉(xiāng)村債務問題。
五、免稅迎來改進農(nóng)村工作方式新契機，引入民本方式、法治方式可以借重保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動
定位新職能是解決“干什么”的問題，同時還要解決“怎么干”的問題。過去農(nóng)村基層組織和干部在“壓力型”體制內(nèi)從事工作，工作方式是純管理型的，工作方法是命令式的，這種方式方法明顯不能適應實踐“三個代表”、執(zhí)政為民和構(gòu)建和諧社會的新要求，在這幾年農(nóng)村稅費改革所打下的良好基礎之上，免稅進一步給基層組織和干部“減事”，為他們乘勢改進、完善工作方式和工作方法提供了一次極好契機。
在新形勢新任務的更高要求下，目前農(nóng)村工作方式和工作方法存在三個問題：其一，許多干部仍習慣老辦法。這些年鄉(xiāng)村干部逐步失去一些在催耕催種、征稅收費過程中形成的硬朗手段，免稅又使基層少了使用減免農(nóng)業(yè)稅進行調(diào)控的手段，加上群眾集體認同感也在下降，不少鄉(xiāng)村干部都在講手段弱化了，“老辦法不行，新辦法不會，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”是最普遍的提法，話語中體現(xiàn)出一絲對過去老辦法的留戀。其二，干部素質(zhì)跟不上時代步伐。五河縣大新鎮(zhèn)一位干部說：“現(xiàn)在一方面是部分干部閑置浪費，另一方面又有大量新工作沒人做，原因是干部能力、素質(zhì)和知識結(jié)構(gòu)跟不上變化�！贝甯刹恳泊嬖谀挲g老化、文化水平偏低的問題。鳳陽縣對全縣70個黨建工作比較落后的村進行調(diào)查，黨員平均年齡55歲，其中60歲以上的占黨員總數(shù)的50%，高中以上文化程度的僅占0.5%.其三，民主的辦法、法治的辦法實行起來困難重重，民主管理面臨農(nóng)村青壯年大多外出的難題，依法治村面臨政法力量不足的困難，民主與法治難以成為基層干部得心應手的熟練“工具”。
許多同志建議，改進農(nóng)村工作方式方法，需要做大量長期耐心細致的思想政治工作，需要加強干部培訓工作，需要像加強基礎設施建設那樣加強法治機關法治隊伍建設。目前正在進行的保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動提供了一個很好的平臺。第二、三階段“先教”活動應把改進農(nóng)村工作方式方法，列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村黨員主題實踐活動的重要內(nèi)容，以此提高農(nóng)村基層組織的執(zhí)政能力，提高基層干部一心為公、一心為民的意識，進一步完善民主管理制度，切實落實依法治國基本方略。
目前正在進行的縣級機關“先教”活動，應當把改進縣對鄉(xiāng)的工作方式、管理方式作為重要內(nèi)容�；鶎庸ぷ鞣绞椒椒ù蠖鄟碓从谏厦�。有上行下效的因素，也有上面“加壓”的因素。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，現(xiàn)在計劃生育、綜合治理、黨建等各種考核評比越來越繁多。尤其應付計劃生育一項檢查，鄉(xiāng)村干部平均一年就要花去4到6個月時間。部分縣市仍在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施打分考核辦法，考核事項越分越細，考核表越來越多，沖淡了對重點工作的考評。五河縣一位鎮(zhèn)黨委書記說：“很多檢查、考核要求購置車輛、制度上墻、有軟件資料、經(jīng)常開會部署等，哪一點做不到就要扣分，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為只差零點零幾分而被一票否決，基層戲稱為‘數(shù)字化管理’。每項檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)都得有財力作保證，加重了鄉(xiāng)村負擔�！� 基層很多同志呼吁縣以上機關要帶頭改進工作方式和方法，為基層“松梆”、“減壓”。
