地方預(yù)算管理是國家預(yù)算管理的重要組成部分，是地方財政管理的中心環(huán)節(jié)。盡管近幾年各地按照建立公共財政基本框架的要求，進(jìn)行了預(yù)算管理改革的償試，收到了明顯的成效，但仍不夠完善。本文側(cè)重圍繞進(jìn)一步細(xì)化地方預(yù)算管理的相關(guān)問題，提出一些看法和建議。

　　一、細(xì)化地方預(yù)算管理的必要性

　　1、細(xì)化地方預(yù)算管理是當(dāng)前地方財政支出改革面臨的一項緊迫任務(wù)。1994年以來我國建立了分稅制財政體制，加之收稅、收費、罰沒、基金等收入方面的改革，使財政收入管理逐步適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟運行的要求。但是，受主客觀條件的限制，財政支出管理明顯滯后，尤其是現(xiàn)行財政支出預(yù)算管理的方式，與建立社會主義市場經(jīng)濟體制和構(gòu)筑公共財政運行機制的要求越來越不適應(yīng)，各方面要求預(yù)算管理改革的呼聲越來越高。目前地方財政面臨著公教人員保吃飯、下崗再就業(yè)保穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增投入、各項事業(yè)加快發(fā)展需要資金支持等壓力；面臨著償還世行、亞行貸款等外債及消化財政赤字和糧食虧損掛賬等突出問題，面臨著清理農(nóng)村基金會、增加糧食風(fēng)險基金等對財政平衡帶來的較大沖擊。同時，傳統(tǒng)的財政支出體制的慣性給現(xiàn)有的財政支出帶來巨大的壓力。表現(xiàn)為財政支出范圍的“越位”，超出了社會公共需要的范疇，如從事市場盈利活動的人員仍由財政供養(yǎng)，一些競爭性行業(yè)和企業(yè)虧損補貼仍由財政承擔(dān)等；地方政府職能和政府間事權(quán)劃分不清，包攬過多，導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、人員冗雜，使財政的供養(yǎng)負(fù)責(zé)過重；地方預(yù)算還不同程度地存在各類掛賬或應(yīng)付未付等隱性赤字。這些都構(gòu)成巨大的財政壓力，存在較大的財政風(fēng)險。正是由于地方支出管理特別是預(yù)算管理改革嚴(yán)重滯后，產(chǎn)生了地方財政收支的嚴(yán)重不適應(yīng)，要切實改變這一狀況，出路就在于加快地方預(yù)算管理的改革。

　　2、細(xì)化預(yù)算管理是克服傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端，切實提高預(yù)算管理水平的重要途徑。傳統(tǒng)預(yù)算管理是根據(jù)計劃經(jīng)濟的要求確定的，在建立市場經(jīng)濟體制過程中其弊端日益顯現(xiàn)出來：一是預(yù)算編制方法陳舊，造成有限財務(wù)資源的不合理分布。傳統(tǒng)預(yù)算編制大多采用“基數(shù)加增長”的方法，這種方法的最大問題是基數(shù)是否合理，多年運用下來，使本年度預(yù)算核定的支出指標(biāo)與實際情況大相徑庭，結(jié)果不僅加劇了資源的供求矛盾，也固化了財政資金在部門、地區(qū)之間的分配格局，制約了財政對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會事業(yè)發(fā)展布局的調(diào)整。二是預(yù)算編制時間短。以往我國的各級政府預(yù)算，其編制時間都是在每年11月前后著手編制的，編制時間不到兩個月，由于預(yù)算項目和指標(biāo)論證不充分，缺乏民主程序，造成預(yù)算安排的先天不足，或執(zhí)行中問題不斷出現(xiàn)，或追加頻繁，沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。三是預(yù)算內(nèi)外資金“兩張皮”，內(nèi)容不完善。傳統(tǒng)的預(yù)算是預(yù)算內(nèi)外分離的“雙預(yù)算”體制，近幾年雖然各地都在試編綜合預(yù)算，但實際操作中預(yù)算內(nèi)外支預(yù)算與預(yù)算外收支計劃的結(jié)合層次仍很淺，預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度較低，部門之間的經(jīng)費水平因此而產(chǎn)生苦樂不均的問題，也破壞了預(yù)算的完整性。四是預(yù)算執(zhí)行管理薄弱，資金使用效益不高。要從根本上解決上述問題，提高預(yù)算管理科學(xué)性、規(guī)范性，必須按照市場經(jīng)濟的要求改革預(yù)算管理制度。

　　3、細(xì)化地方預(yù)管理是社會主義市場經(jīng)濟條件下構(gòu)建公共財政基本框架的客觀要求。公共財政理論是以市場經(jīng)濟為前提，“公共產(chǎn)品”理論為依據(jù)，彌補“市場缺陷”和實現(xiàn)政府職能為目的的財政理論。細(xì)化地方預(yù)算管理是由一整套彼此關(guān)聯(lián)、相互制約的管理制度所組成的非市場資源配置機制，是對地方財政收支活動進(jìn)行管理的過程。與公共財政的關(guān)系：一是以地方政府為主體的非市場資源配置機制；二是以“公共產(chǎn)品”彌補市場缺陷和實現(xiàn)政府職能為目的收入分配機制；三是借助政治制度、管理知識影響和制導(dǎo)公共資源的配置過程，以財政政策為手段，減緩經(jīng)濟周期波動，只有深化地方預(yù)算管理改革，逐步建立公平、透明、穩(wěn)固、平衡、規(guī)范、高效的預(yù)算管理機制，細(xì)化地主預(yù)算管理，才能有效解決聚財有限性與用財無限性的矛盾；只有按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，構(gòu)建公共財政基本框架，構(gòu)建新的預(yù)算管理模式，才能實現(xiàn)財政運行的良性循環(huán)。

　　4、細(xì)化地方預(yù)算管理是優(yōu)化財政資源配置，推進(jìn)依法理財?shù)钠惹幸蟆５胤截斦堑胤秸畬崿F(xiàn)其職能的財務(wù)保證。地方經(jīng)濟運行的狀況，很大程度上取決于政府實施宏觀調(diào)控的力度，必須解決好地方財力的合理配置問題。通過細(xì)化地方預(yù)算管理優(yōu)化資源配置，可緩解日益緊張的收支矛盾，保證重點支出需要。細(xì)化地方預(yù)算管理，最直接的動因是推進(jìn)依法理財、規(guī)范理財、科學(xué)理財，人根本上改革遭受的確良預(yù)算管理模式，規(guī)范財政管理，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政運行機制，力爭做到按規(guī)矩辦事，克服隨意性，規(guī)范政府、財政和部門的行為，使財政資金的分配和使用做到公正、公平、透明。優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益。著眼于國際慣例接軌，建立市場經(jīng)濟體制下全新的預(yù)算管理機制，這是預(yù)算管理改革的根本目的，是建立公共財政基本框架的重要步驟。因此，研究細(xì)化地方預(yù)算管理，具有特別重要的現(xiàn)實意見和緊迫性。

　　二、當(dāng)前地方預(yù)管理改革的探索與特點

　　為逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的地方預(yù)算管理體制，改進(jìn)預(yù)算編制方法，強化預(yù)算管理職能，一些省市借鑒國際經(jīng)驗，在加強預(yù)算管理、細(xì)化預(yù)算編制方面進(jìn)行了多種形式的探索。

　　1、河北?。阂灶A(yù)算編制改革為重點的一攬子預(yù)算管理改革。

　　河北省是我國地方財政中最先推行以編制部門為預(yù)算為重點的預(yù)算管理改革。其要點是將各類不同性質(zhì)的財政性資金，包括單位自有收入、預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算外資金、各項基金撥款等，統(tǒng)一按具體部門編制完整的預(yù)算。同時省財政部門通過調(diào)整內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，建立起適應(yīng)部門預(yù)算新要求的機制，強化預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的相互制衡。主要內(nèi)容包括：（1）編制部門預(yù)算。將各類不同性質(zhì)資金統(tǒng)一編到部門預(yù)算中，取消中間環(huán)節(jié)，將一級預(yù)算會計單位均作為預(yù)算管理的直接對象，而且部門預(yù)算從基層單位編起，主管部門匯總、審核。（2）實行綜合預(yù)算。綜合財政預(yù)算收入包括預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財政專戶管理的預(yù)算外收入和其他收入；綜合財政預(yù)算支出由財政按部門資金需求及財力情況，按個人、公用、事業(yè)發(fā)展的順序和省定標(biāo)準(zhǔn)、定額核定。（3）按零基預(yù)算原

　　則細(xì)編。各類支出取消“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。（4）硬化預(yù)算約束。預(yù)算確定經(jīng)人大批準(zhǔn)后，嚴(yán)禁隨意調(diào)整和零星追加。（5）明確預(yù)算運作程序。實行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制（上年3月至12月），預(yù)算執(zhí)行（當(dāng)年1月至12月），財政決算（次年1月至6月）三個階段構(gòu)成。（6）實行財政資金的集中管理。實行部門銀行賬戶由財政審批、登記制度；部門各項資金歸口到內(nèi)部財政機構(gòu)管理；財政廳內(nèi)部所有資金賬戶集中到總預(yù)算執(zhí)行處；不同性質(zhì)的資金采用不同方式管理。（7）調(diào)整財政機構(gòu)設(shè)置，加強權(quán)利制衡。集中預(yù)算編制職能，將原各處室編制預(yù)算職能集中到預(yù)算處；成立預(yù)算審核服務(wù)中心，加強預(yù)算審核和編制；成立總預(yù)算執(zhí)行處，統(tǒng)一全廳財政賬戶管理，加強預(yù)算內(nèi)外資金的核算和決算；加強對財政預(yù)算的監(jiān)督。這樣使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離。

　　2、四川?。侯A(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行適度分離的預(yù)算管理改革

　　（1）預(yù)算編制從功能預(yù)算向部門預(yù)算轉(zhuǎn)變。根據(jù)部門職能的需要，編制反映部門所有收入和支出的綜合財政預(yù)算。在預(yù)算編制形式上，改按資金性質(zhì)分散編制預(yù)算為按部門編制預(yù)算；在預(yù)算編制內(nèi)容上，統(tǒng)籌部門預(yù)算內(nèi)外資金，實行綜合財政預(yù)算；在預(yù)算編制方法上，按零基預(yù)算加項目預(yù)算進(jìn)行編制；在預(yù)算編制程序上，建立標(biāo)準(zhǔn)周期編制制度，從年度預(yù)算執(zhí)行時就開始編制下一年度預(yù)算。

　?。?）建立國庫集中收付制度。穩(wěn)步推進(jìn)國庫集中收付制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫管理制度，加強對財政資金收付全過程的管理與監(jiān)督。在保持預(yù)算單位財政管理權(quán)基本不變的基礎(chǔ)上，取消預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)外賬戶；認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算外資金單位開票，銀行代收，財政統(tǒng)管的規(guī)定，加大預(yù)算外資金收支兩條線和納入財政專戶管理力度。財政性資金都要納入政府綜合財政預(yù)算管理；所有財政收入都要逐步納入國庫或財政指定的單一賬戶；確定統(tǒng)一的政府集中采購目錄，逐步擴大政府采購范圍，所有財政支出逐步實現(xiàn)從單一賬戶直接支付到用款單位或商品及勞務(wù)供應(yīng)商。

　　（3）建立較為規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體系。通過實施部門預(yù)算和建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步淡化對財政專項資金的分配，減少一般性專項支出補助；確需保留的部分專項資金，也要通過建立支出項目庫等改革，進(jìn)行規(guī)范化的分配和管理，以減少和杜絕省級財政專項資金分配的隨意性和不規(guī)范行為。完善對困難縣和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付因素，建立省級財政的專項轉(zhuǎn)移支付制度，加大省級財政對財政困難地方和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高財政困難縣特別是少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高財政困難縣特別是少數(shù)民族地區(qū)的財力水平和財政供給能力。

　?。?）改革財政監(jiān)督管理方式。財政監(jiān)督要從集中性檢查向日常監(jiān)督過渡，監(jiān)督范圍要從企業(yè)財政收支和財政收入征繳情況的監(jiān)督檢查拓展到財政管理的全過程。要建立健全財政內(nèi)部監(jiān)督檢查機制，完善和強化財政內(nèi)部的監(jiān)督管理，要圍繞財政改革和管理中的重點問題及關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展有針對性的專項檢查。建立財政內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，行政監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督和重點檢查相結(jié)合，多層次、全方位的財政監(jiān)督檢查機制。

　　3、陜西?。阂詴嬑杉泻怂銥榛A(chǔ)、以國庫集中支付制度為核心的預(yù)算管理改革

　　陜西省預(yù)算管理改革，其特征是建立以會計委派集中核算為基礎(chǔ)的國庫集中支付制度。從2000年7月1日起，陜西省率先在省級政府部門及直屬機構(gòu)推行會計統(tǒng)一委派集中核算辦法，在財務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)不變的前提下，一律取消部門、交易會會計崗位，注銷銀行賬戶，由省級機關(guān)會計核算中心（會計中心的組織系統(tǒng)分為總會計和柜臺會計）集中辦理會計核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，實行“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”的辦法。集中核算的資金范圍包括財政撥款、中央部委專項撥款、預(yù)算外資金、其他收入。會計中心核算的內(nèi)容：電腦聯(lián)網(wǎng)結(jié)算和管理將各種資金統(tǒng)一納入中心統(tǒng)一開戶行、資金使用按單位分期用款計劃和單位審批后由中心統(tǒng)一劃撥和支付、對單位的財產(chǎn)物資進(jìn)行統(tǒng)一核算管理。明確試點單位和會計中心的職責(zé)，做好會計核算的銜接工作，使國庫集中支付制度建立在會計統(tǒng)一委派集中核算的基礎(chǔ)上。

　　與此同時，陜西省政府推出與國庫集中支付制度相配套的其他幾項措施：一是從1999年1月起，對省級行政機關(guān)、金額撥款事業(yè)單位干部職工工資實行“編辦核實人員、人事核準(zhǔn)工資、財政核撥經(jīng)費、銀行統(tǒng)一發(fā)放”的管理辦法。二是對全省重要會議和省級各部門召開的工作會議及經(jīng)費，實行“總額控制、嚴(yán)格審批、定點開會、財政結(jié)算”的管理辦法。三是對行政事業(yè)單位設(shè)備購置、工程維修、車輛保險實行政府統(tǒng)一采購。四是對預(yù)算外資金、行政事業(yè)單位收費實行收支統(tǒng)一管理。五是對財政投資非經(jīng)營性基建項目資金實行“直通車”管理，即建設(shè)資金直接撥付到最終用款單位。通過上述措施，使國庫集中支付最終落實到每一道用款環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對財政收支和部門收支全過程財政監(jiān)控。

　　目前各地預(yù)算管理改革的思路、重點、力度不盡相同，但都代表了地方預(yù)算管理改革的方向。預(yù)算管理改革是內(nèi)容龐雜、難度較大的系統(tǒng)工程，它包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等相互關(guān)聯(lián)、相互制約的過程。目前各地改革遇到的問題、困難很多，任務(wù)繁重，很多方面需要在繼續(xù)探索的基礎(chǔ)上，借鑒國外的經(jīng)驗，進(jìn)一步完善和補充。

　　三、國外預(yù)算管理的經(jīng)驗及其借鑒

　　西方市場經(jīng)濟國家推行政府預(yù)算管理已有近二百年的歷史，它們已摸索出一套適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的預(yù)算管理方法和體系，對我國正在進(jìn)行的預(yù)算管理改革具有重要的借鑒作用。

　　1、預(yù)算管理機構(gòu)的設(shè)置：西方國家政府預(yù)算管理從草案編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督諸環(huán)節(jié)均有嚴(yán)密的組織體系，確保預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的把關(guān)和管理目標(biāo)的實現(xiàn)。（1）預(yù)算草案編制機制。一般分兩種形式。一種是特設(shè)專門預(yù)算編制機構(gòu)。如美國設(shè)立總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，獨立于財政部之外，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是編制支出預(yù)算。財政部只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算，整個預(yù)算的編制工作則交給特設(shè)預(yù)算機構(gòu)。這樣做的目的是為了保證支出預(yù)算和收入預(yù)算的客觀性，以避免財政部門統(tǒng)編整個預(yù)算時可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門專職預(yù)算編制機構(gòu)。由于財政部門主持預(yù)算草案編制，負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府各部門編制支出預(yù)算草案并審核和協(xié)調(diào)這些草案，同時根據(jù)各種經(jīng)濟統(tǒng)計資料和預(yù)測，編制收入預(yù)算草案，最后對收入和支出兩種分加以綜合平均，形成預(yù)算草案。（2）預(yù)算草案審批機構(gòu)。審批政府預(yù)算草案的機構(gòu)是議會，但是議會制分為一院制和兩院制。實行一院制的國家，可以直接批準(zhǔn)政府預(yù)算。實行兩院制的國家，下議院（或從議院）在審批預(yù)算上擁有比上議院（或參議院）更大的權(quán)力，擁有預(yù)算先議權(quán)和最后批準(zhǔn)權(quán)。在預(yù)算構(gòu)成上，實行單一政體的國家，國家最高權(quán)力機關(guān)審批中央預(yù)算和地方預(yù)算；實行聯(lián)邦制政體的國家，政府預(yù)算分為聯(lián)邦、州、地方預(yù)算，各級權(quán)力機關(guān)只負(fù)責(zé)審批本級政府預(yù)算，不審批下級預(yù)算。（3）預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)。包括預(yù)算收入、支出和出納機構(gòu)。收入執(zhí)行機構(gòu)是稅收征管機關(guān)，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行收入預(yù)算；支出預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)是財政部門指導(dǎo)下的政府各預(yù)算單位；出納機構(gòu)是國庫，國庫的設(shè)置分為獨立國庫制和委托國庫制。（4）預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。預(yù)算監(jiān)督一般由三個機構(gòu)負(fù)責(zé)：一是議會直接監(jiān)督；二是審計部門監(jiān)督，受立法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，獨立于行政機關(guān)之外；三是財政部門監(jiān)督，是政府職能部門中的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)，與預(yù)算執(zhí)行同時進(jìn)行。

　　2、預(yù)算編制：由編制期限、收支科目、編制形式、方法和結(jié)構(gòu)等不同的環(huán)節(jié)組成，目的是使預(yù)算編制更加科學(xué)合理。（1）預(yù)算編制期限。充足的編制時間中保證編制質(zhì)量的重要條件。國外預(yù)算編制時間較長，一般每個預(yù)算年度就開始編制下一預(yù)算年度的預(yù)算，到議會批準(zhǔn)通過，有近一年的時間編制和講座預(yù)算。（2）預(yù)算收支科目。預(yù)算收支科目的細(xì)化是預(yù)算管理和提高預(yù)算透明度的重要基礎(chǔ)工作，科目越細(xì)，越便于監(jiān)督。美國預(yù)算支出科目有1300多個，法國預(yù)算類級科目1100多個，款級和項級科目更多。（3）預(yù)算編制形式。國外通常接部門編制預(yù)算，一個部門的工資支出、資本支出、其他支出都反映在一本預(yù)算上，有利于財政部門掌握和監(jiān)督各部門的預(yù)算資金情況。（4）采用零基預(yù)算測算預(yù)算收支指標(biāo)。要求對每一計劃項目作系統(tǒng)的評估和審查，并以其成果績效及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出分配的優(yōu)先順序，并以其成果績效及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出分配的優(yōu)先順序。（5）采用復(fù)式預(yù)算作為預(yù)算形式結(jié)構(gòu)。就是將預(yù)算年度內(nèi)全部財政收入和支出按經(jīng)濟性質(zhì)進(jìn)行劃分，分別匯集編制成兩個或兩個以上的預(yù)算。它不僅適應(yīng)資金分配格局的變化，而且可以對每一項目進(jìn)行成本-效益分析和控制，可以反映預(yù)算平衡狀況和出現(xiàn)赤字的原因。此外，許多國家除了編制傳統(tǒng)的年度預(yù)算外，還編制多年度的流動預(yù)算。

　　3、預(yù)算執(zhí)行：預(yù)算調(diào)整和預(yù)算支出付制度構(gòu)成執(zhí)行的兩大重點。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，關(guān)系到編制的預(yù)算能否變成現(xiàn)實。一般來說，各國年度預(yù)算經(jīng)立法機關(guān)批準(zhǔn)即具法律效力，各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行。但是在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算總支出超過總收入，或者原批準(zhǔn)的舉債數(shù)額發(fā)生變更，必須經(jīng)過與審批預(yù)算相同的程序。同時，國外管理預(yù)算資金普遍采用國庫單一賬戶制度。庫款集中管理，支票集中簽發(fā)，資金集中支付。政府預(yù)算審批通過后，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算安排購買商品和勞務(wù)時，由預(yù)算單位或財政部門開出支付憑證，經(jīng)國庫部門審核無誤后，通過銀行清算系統(tǒng)從國庫單一賬戶劃撥資金。

　　4、預(yù)算監(jiān)督：健全的法律體系、嚴(yán)格的監(jiān)督檢查程序和科學(xué)的檢查方法，是確保預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量的關(guān)鍵。國外通常從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督每一環(huán)節(jié)都有明確的法律規(guī)定。如法國規(guī)范預(yù)算的法律有《憲法》、《財政法》，每年國會還要通過年度《預(yù)算法案》，以法律形式對各項收支作出明確規(guī)定，使各部門的每項預(yù)算收支受到法律約束。同時，建立專門的監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行。比如法國建立財政監(jiān)察專員制度和財政公共會計制度進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督檢查，前者負(fù)責(zé)對預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督檢查，后者主要負(fù)責(zé)執(zhí)行支付，看撥款的公式是否正確。檢查的方法通常采用成本效益分析法。如瑞典預(yù)算監(jiān)督重點轉(zhuǎn)向?qū)ν度腩A(yù)算資金各部委的具體工作成效。

　　四、細(xì)化地方預(yù)算管理的總體思路及對策建議

　　地方財政作為國家經(jīng)濟政策的載體和政府分配、調(diào)控的重要工具，必須根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟目標(biāo)，完整地反映政府職能，按照建立公共財政要求統(tǒng)攬政府收支，地方預(yù)算管理改革的整體框架和操作程序上要與市場經(jīng)濟體制基本相適應(yīng)，逐步推進(jìn)整個財政管理體制走上法制、科學(xué)、規(guī)范的軌道。

　　（一）建立統(tǒng)一的地方預(yù)算管理改革目標(biāo)模式

　　地方預(yù)算管理改革是一項內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于改革起步時間不長，需要在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的基本國情和社會主義市場經(jīng)濟的要求，逐步推進(jìn)和完善。當(dāng)前及今后一個時期應(yīng)重點放在以下幾方面：

　　1、提高預(yù)算的完整性。政府預(yù)算的完整性原則是規(guī)范政府行為的內(nèi)在要求，各級政府分別編制統(tǒng)一的全面的財政預(yù)算，充分反映以政府為主體的資金收支活動全貌，既可以為實現(xiàn)政府決策科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料，有利于政府調(diào)控各類財政性資金流向和流量，完善政府的理財活動，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟浪費和腐敗現(xiàn)象。實行綜合財政預(yù)算，是規(guī)范和細(xì)化預(yù)算管理的重要內(nèi)容，將政府掌握的各種資金統(tǒng)籌安排使用，是預(yù)算管理改革的必然方向。

　　2、實行復(fù)式預(yù)算。改革預(yù)算管理制度，將單式預(yù)算改為復(fù)式預(yù)算是轉(zhuǎn)變財政職能、建立公共財政的客觀要求。有利于強化預(yù)算的約束機制，提高預(yù)算管理水平。建議盡快推行復(fù)式預(yù)算編制形式，國家預(yù)算要分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、專項支出預(yù)算和其他預(yù)算。實行復(fù)式預(yù)算，并非只是將預(yù)算收支科目進(jìn)行簡單劃分，需要進(jìn)行一系列改革，是一項系統(tǒng)工程。

　　3、細(xì)化部門預(yù)算管理。部門預(yù)算是財政預(yù)算管理的基本組織形式。部門預(yù)算的核心內(nèi)容是一個部門只編制一本預(yù)算，由財政部門具體管理。在對上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績效評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度的預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)下一年國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，測算下年度預(yù)算收支規(guī)模，編制下年度本級預(yù)算草案和部門預(yù)算。在編制部門預(yù)算時，不僅要全面反映部門年度財政需求，而且要全面反映全部收入狀況。收入方面要按照收入類別逐項核定各項收入，且在具體到單位和項目；支出方面按照規(guī)定分人員經(jīng)費和公用經(jīng)費測定各單位項目的預(yù)算，根據(jù)輕重緩急排出各類支出需求；對專項支出要制定出滾動項目計劃，以便財政部門審查和核定部門預(yù)算。

　　4、推行零基預(yù)算編制法。推行徹底的零基預(yù)算，就是將各類支出取消基數(shù)加增長的編制方法，按照預(yù)算年度甩的因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。

　?。ǘ崿F(xiàn)細(xì)化預(yù)管理改革目標(biāo)的對策

　　1、細(xì)化預(yù)算管理要統(tǒng)籌考慮。預(yù)算編制是預(yù)算管理的一個環(huán)節(jié)，其改革取向和目標(biāo)定位應(yīng)該納入整個預(yù)算管理改革體系一并考慮研究。在預(yù)算管理程序上，預(yù)算編制改革要注意與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接，要有利于執(zhí)行的可操作性和規(guī)范化；在財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責(zé)界定上要有利于機構(gòu)間的相互制約和促進(jìn)；在機構(gòu)調(diào)整要上有利于實現(xiàn)精簡效能目標(biāo)。

　　2、細(xì)化地方預(yù)算管理程序。細(xì)化地方預(yù)算管理工作程序，即實行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理。一個標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、財政決算三個階段構(gòu)成。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期起始于3月，終止于次年6月，共28個月。預(yù)算編制階段從3月至12月，在上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析和績效評價基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，測算下年預(yù)算收支規(guī)模和增速，同時準(zhǔn)備編制預(yù)算的基礎(chǔ)資料，建立部門經(jīng)費支出信息庫。預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段從當(dāng)年1月至12月，組織執(zhí)行經(jīng)法律程序批準(zhǔn)的預(yù)算，具體包括征收機關(guān)及時足額組織收入入庫、預(yù)算執(zhí)行部門按部門預(yù)算核撥資金、組織政府采購、分析預(yù)算執(zhí)行情況，執(zhí)行中依法辦理預(yù)算調(diào)整變更手續(xù)。各部門要嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算法案執(zhí)行，非經(jīng)法定程序不得隨意追加和調(diào)整預(yù)算。財政決算階段從次年1月至6月，組織編制本級決算草案，匯總下一級決算，形成本地區(qū)總決算草案，并按規(guī)定報批。

　　3、完善和細(xì)化預(yù)算科目。為提高預(yù)算真實性，增強預(yù)算權(quán)威性，要改進(jìn)預(yù)算科目，使預(yù)算科目更加完善，在編制預(yù)算時將各項財政收支落實到最末一級科目，并分解到預(yù)算單位、項目和人頭。一是重新修訂預(yù)算科目。二是建立預(yù)算單位基礎(chǔ)信息體系。三是預(yù)算編制要嚴(yán)格遵循國家預(yù)算科目。預(yù)算科目細(xì)化以后，每年編制收支預(yù)算必須實事求實到相應(yīng)科目，每個科目收支要輔之以相應(yīng)基礎(chǔ)資料，一并提交人代會審查。

　　4、健全專職預(yù)算編審機構(gòu)。統(tǒng)一、健全、高效的預(yù)算編制組織機構(gòu)是編好預(yù)算的基礎(chǔ)，借鑒國外做法并考慮我國實際，應(yīng)該在三個環(huán)節(jié)相應(yīng)建立專門的預(yù)算編審機構(gòu)。一是在各級人大成立預(yù)算委員會。作為預(yù)算最終審批的辦事機構(gòu)，專職負(fù)責(zé)對政府預(yù)算管理的指導(dǎo)，審核、平衡和初步確定政府預(yù)算草案。二是各級政府成立預(yù)算顧問委員會。該委員會由政府各部門主要官員和財經(jīng)專家組成，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展計劃，對財政部門上報的政府預(yù)算建議計劃研究提出意見和建議，供政府領(lǐng)導(dǎo)決策參考。三是財政內(nèi)部成立專職預(yù)算機構(gòu)。

　　5、建立國庫集中收付制度。國庫單一賬戶制度是與部門預(yù)算制度相配套財政管理措施，是將政府所有的財政資金集中于一家銀行賬戶，所有的財政收支都通過這一賬戶管理。在收入方面，所有的財政收入直接繳入國庫，征收機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)設(shè)置的各種過渡賬戶不復(fù)存在。在支出方面，財政資金實際使用時將從國庫賬戶中直接劃入商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者賬戶上，各預(yù)算單位銀行賬戶隨之取消。各項財政收支活動直接通過國庫賬戶操作。財政可以全面掌握當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況，有利于加強預(yù)算監(jiān)督。

　　6、改革國庫管理體制。國庫管理是政府公共管理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，承擔(dān)著公共收入和公共支出繳納和撥付的重任。為適應(yīng)預(yù)算管理改革，必須修訂原有的金庫條例及實施細(xì)則，建立國庫單一賬戶體系。實行國庫集中收付制度，應(yīng)將國庫從現(xiàn)行銀行體系分離出來，交還財政管理，建立一種新型的、符合國際慣例的國庫管理模式，國庫賬戶設(shè)在銀行，通過銀行進(jìn)行有關(guān)收支活動和往來結(jié)算。

　　7、組建預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。細(xì)化預(yù)算管理，財政監(jiān)督的方式和重點將發(fā)生很大變化，一是由過去分頭監(jiān)督轉(zhuǎn)向統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)督，財政監(jiān)督與審計、人大的監(jiān)督構(gòu)成一個有機體系，更有利于提高監(jiān)督效率。二是由過去側(cè)重宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)向具體微觀監(jiān)督，對具體部門和開支項目進(jìn)行監(jiān)督。三是由過去事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前和事中監(jiān)督。地方財政部門要組建專門的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)對預(yù)算編制、收支預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過程的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

　　8、重新界定財政支出范圍。要使財政資金使用效益達(dá)到最大化，必須重新界定財政支出范圍：一是保證規(guī)范適度的國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。二是搞好對國民經(jīng)濟發(fā)展全局和改善企業(yè)對外部投資環(huán)境有著重大影響的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是政府有責(zé)任發(fā)展投資大、見效慢社會公益事業(yè)。四是扶持事關(guān)經(jīng)濟大局和社會穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)。五是建立社會保障體系。

　　9、規(guī)范政府采購制度。政府采購是政府以購買者的身份，為了公共支出的需要，以法定的形式、方法、程序在市場上的采購行為。規(guī)范的政府采購制度將一定范圍內(nèi)的采購權(quán)力統(tǒng)一，可以節(jié)約財政資金，簡化預(yù)算編制程序。建立政府采購制度，一是制定政府采購法律和規(guī)章制度。二是要明確各部門的支出預(yù)算，編制和公開預(yù)算項目的政府采購清單，進(jìn)行公開采購。三是按建立的財政國庫單一賬戶，進(jìn)行支付審批，管住政府采購資金。

　　10、建立計算機支持系統(tǒng)。細(xì)化地方預(yù)算管理機制，必須依靠強有力的現(xiàn)代技術(shù)手段，建立覆蓋預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的計算機管理信息系統(tǒng)。應(yīng)由六個有機結(jié)合的子系統(tǒng)構(gòu)成。一是基礎(chǔ)信息管理子系統(tǒng)。此系統(tǒng)統(tǒng)一管理本級行政事業(yè)單位與預(yù)算管理相關(guān)的各種數(shù)據(jù)，具備資料報送、錄入、更新、查詢等項功能。二是預(yù)算編制子系統(tǒng)。該系統(tǒng)利用現(xiàn)有基礎(chǔ)資料，按照公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、定額和預(yù)算編制原則，匯總測算部門年度預(yù)算，匯總綜合財政預(yù)算。三是預(yù)算指標(biāo)管理子系統(tǒng)。該系統(tǒng)與預(yù)算編審系統(tǒng)相銜接，自動接收經(jīng)審定的部門年初預(yù)算數(shù)據(jù)，完成預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算指標(biāo)撥付、追加、追減、結(jié)轉(zhuǎn)等事項的統(tǒng)一管理。四是總預(yù)算會計財務(wù)處理系統(tǒng)。主要完成總會計日常核算的所有任務(wù)和年終決算，管理預(yù)算內(nèi)外資金賬戶。五是預(yù)算運行監(jiān)測分析子系統(tǒng)。負(fù)責(zé)對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行全過程監(jiān)測，通過將財政收支數(shù)據(jù)與相關(guān)國民經(jīng)濟指標(biāo)比較，對預(yù)算運行態(tài)勢進(jìn)行行分析，為正確決策提供依據(jù)。六是工資發(fā)放管理子系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要實現(xiàn)財政、編辦、人事、部門、銀行等單位的聯(lián)網(wǎng)，動態(tài)管理人員及人員工資變化情況，構(gòu)造電子工資冊，通過通訊網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接，由銀行代發(fā)工資。

　?。ㄈ┘?xì)化地方預(yù)算管理的幾項配套措施

　　1、建議修改《預(yù)算法》及相關(guān)法律。為適應(yīng)部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算等規(guī)范管理的要求，保證政府職能的實現(xiàn)和社會事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)預(yù)算資金使用效率的提高，建議修改《預(yù)算法》及相關(guān)法律。應(yīng)增添新的法律規(guī)定。如規(guī)定預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督程序；規(guī)定各級政府預(yù)算編制的時間起始點及編制中的審議程序；規(guī)定國庫集中收付制度；規(guī)定財政專項資金實行項目庫制度；規(guī)定預(yù)算追加支出額占全部預(yù)算支出總額的比例；規(guī)定預(yù)算安排對預(yù)算執(zhí)行單位公開程度；規(guī)定對各類預(yù)算資金支出進(jìn)行績效評價。

　　2、修訂與預(yù)算管理有關(guān)的法律。我國的《預(yù)算法》雖已出臺多年，但法與法之間不銜接，甚至相到?jīng)_突，“以法壓法”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，預(yù)算管理受多個法律制約，實施中受到很大沖擊。如農(nóng)業(yè)、教育、科技、社保及衛(wèi)生、環(huán)保等支出項目都以相關(guān)法律法規(guī)提出了不低于經(jīng)常性收入或支出增長幅度的要求，或是規(guī)定某項支出必須達(dá)到總支出、總財力的某個比重。這些“法定支出”增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了可用財力安排的可能，地方財政部門在預(yù)算編制中十分被動。建議全國人大對這些法定支出進(jìn)行修訂，規(guī)定凡是與預(yù)算收支有關(guān)的法律規(guī)定，應(yīng)以《預(yù)算法》為準(zhǔn)，避免法與法之間的矛盾。要借鑒國外經(jīng)驗，著手制定我國的年度《預(yù)算法案》。

　　3、關(guān)于《審計法》的修訂建議。（1）與《預(yù)算法》的修訂內(nèi)容相配套，補充新的規(guī)定。如規(guī)定把財政部門專項資金項目評價程度作為審計內(nèi)容，規(guī)定對政府采購操作程序合理性的審計要點，規(guī)定中要體現(xiàn)審計部門的獨立性和權(quán)威性。（2）明晰審計部門責(zé)任，提高審計質(zhì)量。對審計部門工作疏漏和審計失職行為規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。（3）規(guī)定跨年度審計和離任審計。（4）依靠社會審計力量，實現(xiàn)細(xì)化審計。