當(dāng)前，繼部門預(yù)算和政府采購制度實行之后，國庫集中支付制度亦將推行。由此國家對教育投入的財政性資金撥付方式開始發(fā)生根本性變革，也引發(fā)了教育系統(tǒng)財務(wù)管理的重大變化。

　　溫家寶總理在2005年2月16日國務(wù)院召開的第三次廉政會議上特別強(qiáng)調(diào)：要全面推行國庫集中收付制度。中央部門要全面納入國庫集中收付改革范圍，地方要全面推行國庫集中收付制度改革。面對新的形勢和環(huán)境，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計如何適應(yīng)、向何處發(fā)展，這是每一名教育審計工作者必須思考和回答的問題。對此，筆者提出如下一些粗淺認(rèn)識。

　　一、實行國庫集中支付制度的意義

　　實行國庫集中支付制度，就是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，在預(yù)算單位動用財政性資金購買商品、勞務(wù)和支付款項時，由其提出申請，經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人（即商品、勞務(wù)供應(yīng)者和用款單位，下同）。

　　目前，國庫集中支付制度還在不斷完善之中，納入國庫集中支付的資金也僅僅是財政撥款部分；同時，在運(yùn)行過程中，也還存在一些困難和問題。但是，必須看到實行國庫集中支付制度，是我國財政管理制度的又一項重大改革，有著十分重要的意義。原有財政性資金支付方式存在著固有的弊端，如：財政性資金層層劃撥、在預(yù)算單位滯留時間長，降低了使用效率并難以有效集中財力；財政信息反饋遲緩，難以為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供及時準(zhǔn)確的依據(jù)；財政性資金使用缺乏事前和事中監(jiān)督，截留、擠占、挪用等違紀(jì)違規(guī)情況時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。實行國庫集中支付制度后，按照規(guī)范的程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)作，從而在體制和機(jī)制上保證了財政性資金在支付過程中不再有中間停滯狀態(tài)，直接從國庫支付到收款人。這樣有利于消除上述弊端，規(guī)范財政支付行為，加強(qiáng)財政支出管理與監(jiān)督，提高財政性資金的使用效率，從制度上防止腐敗。因此，盡管目前國庫集中支付制度在教育系統(tǒng)尚未全面實施，但全面推行此項制度已成不可逆轉(zhuǎn)之勢。

　　二、國庫集中支付對教育系統(tǒng)財務(wù)管理的影響

　　實行財政國庫集中支付后，教育系統(tǒng)內(nèi)部財務(wù)管理將隨之發(fā)生變化。

　?。ㄒ唬┤粘Ｘ攧?wù)支付方式的改變

　　過去教育系統(tǒng)在使用財政性資金時，都是由財政部門或上級主管部門將財政性資金先撥入各預(yù)算單位銀行存款賬戶，然后在支出發(fā)生時通過銀行轉(zhuǎn)賬或支付現(xiàn)金的方式將款項支付給收款人。實行國庫集中支付后，各預(yù)算單位主要是通過“國庫集中支付系統(tǒng)”和“銀行間的實時清算系統(tǒng)”，辦理財政性資金支付。平時財政性資金存放在國庫單一賬戶和預(yù)算外資金財政賬戶之中，預(yù)算單位零余額賬戶存放的只是用款額度而不是資金存款。只有當(dāng)預(yù)算單位實際支出發(fā)生時，才通過國庫單一賬戶體系將資金支付給收款人，而無需經(jīng)過預(yù)算單位。

　　可見，實行國庫集中支付前教育系統(tǒng)各預(yù)算單位辦理支付時是實實在在的資金劃轉(zhuǎn)，而實行國庫集中支付后，除少量的現(xiàn)金支出外，各單位辦理支付不再是真正意義上的貨幣資金支出，而是經(jīng)過“國庫集中支付系統(tǒng)”和“銀行間的實時清算系統(tǒng)”，采取“財政直接支付”或“財政授權(quán)支付”的方式，減少用款計劃和用款額度，由國庫將財政性資金直接支付給收款人。因此，它從根本上改變了教育系統(tǒng)各預(yù)算單位原有的財務(wù)支付方式。

　?。ǘ┴攧?wù)管理重心的轉(zhuǎn)移

　　實行國庫集中支付前，只有銀行賬戶有足夠的資金存款，才能保證教育系統(tǒng)各項財務(wù)支付和工作計劃的順利實現(xiàn)。各預(yù)算單位不論是主管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，還是財務(wù)部門、內(nèi)部用款單位負(fù)責(zé)人，都要投入相當(dāng)?shù)木蜁r間，到財政部門和主管部門“跑資金、爭撥款”，千方百計地爭取可能多的資金撥款；而教育主管部門卻是年初忙于分配資金，年中忙于調(diào)撥資金（撥款），年末忙于結(jié)算資金，許多工作都是圍繞資金管理來展開。這個時期教育系統(tǒng)的財務(wù)管理重心是保障經(jīng)費(fèi)資金的供給。實行國庫集中支付后，主管部門已不再負(fù)責(zé)財政性資金的撥付，日常財務(wù)管理已基本不再涉及資金管理；而預(yù)算單位的財務(wù)支出實現(xiàn)與否，也不再取決單位銀行賬戶有無資金存款，而取決于年度預(yù)算和用款計劃。只有符合年度預(yù)算的用款計劃，財政部門才能審批；只有在用款計劃的范圍內(nèi)，才能辦理財政直接支付和財政授權(quán)支付。這就從管理機(jī)制上強(qiáng)化了部門預(yù)算的約束力。主管部門和基層單位都必須把財務(wù)管理重心由重視資金管理轉(zhuǎn)向重視預(yù)算管理，這將是教育系統(tǒng)實行國庫集中支付制度后財務(wù)管理的顯著特點。

　?。ㄈ┴攧?wù)管理目標(biāo)的調(diào)整

　　實行國庫集中支付前，作為教育經(jīng)費(fèi)主要來源的財政性資金分散在教育系統(tǒng)各個部門和單位，財政部門對這些資金使用缺乏事前和事中監(jiān)管，加之市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響和單位相對利益的驅(qū)動，挪用甚至貪污教育資金的問題時有發(fā)生。因此，無論是教育主管部門還是基層預(yù)算單位，財務(wù)管理的主要目標(biāo)之一，就是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對經(jīng)費(fèi)使用合法性監(jiān)督，防止各種貪污挪用等經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)行為的發(fā)生，確保教育資金的安全和合法使用。實行國庫集中支付后，國家投入教育的財政性資金在未發(fā)生實際支付前，都存放在國庫單一賬戶體系中；在實際發(fā)生支出時，財政部門對每項資金支出都實施全過程實時監(jiān)控，財政監(jiān)管 “關(guān)口”前移。這就從制度和機(jī)制上有效地防范各種違法違規(guī)問題，保證了教育系統(tǒng)財政性資金的安全和支出的合法性。

　　實行國庫集中支付制度后，教育系統(tǒng)內(nèi)部財務(wù)管理從偏重于經(jīng)費(fèi)使用的合法性轉(zhuǎn)向經(jīng)費(fèi)使用的效益性。提高包括財政性資金在內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)使用效益，將成為今后教育系統(tǒng)內(nèi)部財務(wù)管理的主要目標(biāo)。

　　三、教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的發(fā)展趨勢

　　實行國庫集中支付制度后，對規(guī)范教育系統(tǒng)財務(wù)管理形成了較為有力的外部制約機(jī)制，同時也改變了教育系統(tǒng)的內(nèi)部財務(wù)管理方式、內(nèi)容和目標(biāo)，從而使整個教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，為教育系統(tǒng)內(nèi)部審計加快走向現(xiàn)代內(nèi)部審計，帶來了新的機(jī)遇和條件。展望未來，可以從以下幾個方面認(rèn)識和把握教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的發(fā)展趨勢：

　?。ㄒ唬徲嫻ぷ鲗⒊尸F(xiàn)出新特點

　　隨著國庫集中支付制度在教育系統(tǒng)的全面推行，適應(yīng)教育系統(tǒng)內(nèi)部財務(wù)管理新的要求，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計將呈現(xiàn)新的特點：

　　一是事前、事中和事后審計并重。實行國庫集中支付制度，必然要求加強(qiáng)預(yù)算管理，而加強(qiáng)預(yù)算管理就必然是一個從編制、執(zhí)行到結(jié)果全過程的監(jiān)督和評價。這就要求教育系統(tǒng)內(nèi)部審計既不能只重視事前和事中審計監(jiān)督、忽視事后審計評價，也不能只重視事后審計評價而忽視事前和事中審計監(jiān)督。要促進(jìn)和改善預(yù)算管理，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計就要堅持事前、事中和事后審計并重，對預(yù)算管理實行全過程的審計監(jiān)督與評價。

　　二是審計評價將呈上升趨勢，審計監(jiān)督將更加突出重點。實行國庫集中支付，從外部加大了對教育系統(tǒng)內(nèi)部財務(wù)行為的監(jiān)督力度，相對減輕了內(nèi)部審計監(jiān)督的工作壓力，而對促進(jìn)提高經(jīng)費(fèi)使用效益的內(nèi)部管理要求顯得更為迫切。在此條件下，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的職能并不僅僅表現(xiàn)在審計監(jiān)督上，而更多的是要加強(qiáng)審計評價。因此，在實行國庫集中支付制度的背景下，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的一個重要特點將是不斷增強(qiáng)評價職能，審計評價工作量將隨之不斷加大；審計監(jiān)督工作面會相對縮小，但更加突出重點、注重實效。

　　三是非傳統(tǒng)財務(wù)領(lǐng)域的審計活動將逐步增加。實行國庫集中支付后，由于規(guī)范教育系統(tǒng)內(nèi)部財務(wù)管理外部制約機(jī)制的形成與完善，而內(nèi)部審計在傳統(tǒng)財務(wù)領(lǐng)域的工作將相對減少，由此能騰出相當(dāng)一部分審計資源用于非財務(wù)領(lǐng)域，使非財務(wù)領(lǐng)域的審計活動日益增加，這也是現(xiàn)代內(nèi)部審計發(fā)展的內(nèi)在要求。

　　四是對審計人員的素質(zhì)要求將越來越高。在實行國庫集中支付制度的條件下，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計要全面履行監(jiān)督與評價職能，必然要求審計人員要有較高的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能和良好的人際關(guān)系協(xié)調(diào)能力，否則將難以勝任。

　　（二）審計內(nèi)容將不斷接近現(xiàn)代內(nèi)部審計的要求

　　隨著國庫集中支付制度的全面實施，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計將日漸顯現(xiàn)它“促進(jìn)管理、提高效益”的本質(zhì)特征，審計的內(nèi)容將越來越接近現(xiàn)代內(nèi)部審計的要求：

　　首先，要加強(qiáng)內(nèi)部控制審計，積極探索管理審計。健全有效的內(nèi)部控制和規(guī)范有序的內(nèi)部管理是實行國庫集中支付制度的基本前提。因此，要通過對單位內(nèi)部為保護(hù)資產(chǎn)完整、保證遵循國家法律法規(guī)、提高內(nèi)部運(yùn)行和辦學(xué)效率與效果而建立的各種政策和程序進(jìn)行檢查，并且不僅僅局限于對有關(guān)財務(wù)信息的控制措施的檢查，而是對涉及單位活動的各個方面的內(nèi)部管理制度和運(yùn)行程序?qū)嵤徲?，及時地提出改進(jìn)內(nèi)部控制、促進(jìn)內(nèi)部管理的建設(shè)性意見和建議，以保障國庫集中支付制度的嚴(yán)格執(zhí)行，同時促進(jìn)內(nèi)部整體管理水平的提高。

　　第二，要更加重視預(yù)算執(zhí)行與經(jīng)費(fèi)使用的效益審計。過去在以資金使用合法性為財務(wù)管理目標(biāo)的環(huán)境中，內(nèi)部審計相應(yīng)地是以合規(guī)、合法性檢查為重點。在實行國庫集中支付的條件下，財政監(jiān)督力度大大增強(qiáng)，教育系統(tǒng)內(nèi)部財務(wù)管理中的違規(guī)違法問題將得到有效遏制，財務(wù)管理的目標(biāo)將是如何提高預(yù)算編制質(zhì)量、保證預(yù)算的有效執(zhí)行，使有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮更好的效益。因此，內(nèi)部審計的重點和主要內(nèi)容之一就是要加強(qiáng)對單位內(nèi)部預(yù)算編制和執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，對經(jīng)費(fèi)的使用效益進(jìn)行評價。

　　第三，要積極探索經(jīng)營管理風(fēng)險審計。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，教育系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)營管理難度增加，各種經(jīng)營風(fēng)險加大。如：一些高校在辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、硬件設(shè)施不配套的情況下，通過銀行貸款籌措資金，進(jìn)行基本建設(shè)；有的學(xué)校把暫時沉積的資金，用于資本市場運(yùn)作，進(jìn)行投資活動；還有的學(xué)校為了多籌措經(jīng)費(fèi)，甚至不顧國家收費(fèi)政策的規(guī)定，超標(biāo)準(zhǔn)超范圍或自立項目亂收費(fèi)。在這些經(jīng)營活動中，都包含著給學(xué)校造成經(jīng)濟(jì)損失或影響辦學(xué)正常運(yùn)行的風(fēng)險因素。教育系統(tǒng)內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注這些領(lǐng)域，積極探索經(jīng)營管理風(fēng)險審計的有效途徑和方式，努力為防范教育系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險服務(wù)。

　　第四，要加強(qiáng)和完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。實行國庫集中支付制度的實質(zhì)就是要保證國家預(yù)算在基層嚴(yán)格地得到執(zhí)行，并取得良好的效益或效果。身處教育系統(tǒng)內(nèi)部管理第一線的領(lǐng)導(dǎo)干部，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的情況決定著國庫集中支付制度的效果。因此，實行國庫集中支付制度后，雖然強(qiáng)化了教育系統(tǒng)外部的財政監(jiān)督，但外部監(jiān)督替代不了內(nèi)部管理，這并不能減輕教育系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。要保障國庫集中支付制度取得預(yù)期的效果，還需要不斷加強(qiáng)和完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，以促進(jìn)教育系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識，遵紀(jì)守法、廉潔自律，自覺履行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使有限的教育資金取得更大辦學(xué)效益和效果。

　　（三）審計方式將不斷創(chuàng)新和變化

　　實行財政國庫集中支付制度后，隨著審計環(huán)境的變化，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計呈現(xiàn)新的特點：

　　1、廣泛應(yīng)用電子信息技術(shù)，將是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的主要手段。實行國庫集中支付制度后，教育系統(tǒng)的預(yù)算管理已應(yīng)用遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，進(jìn)入“國庫集中支付系統(tǒng)”平臺，在財政部門、主管部門和預(yù)算單位之間實現(xiàn)實時控制與信息溝通；同時也推動了預(yù)算單位財務(wù)會計電算化在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范，校園網(wǎng)在內(nèi)部管理中的應(yīng)用日益增強(qiáng)、覆蓋面不斷擴(kuò)大。這就要求教育系統(tǒng)內(nèi)部審計也必然要應(yīng)用計算機(jī)技術(shù)，進(jìn)而依托網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)實施審計。因此，廣泛應(yīng)用電子信息技術(shù)，將是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的主要手段。

　　2、查賬與非查賬方式相結(jié)合，將是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的基本模式。一方面實行國庫集中支付后，財務(wù)管理變化很大，但會計核算基本沒變，實施預(yù)算執(zhí)行情況和經(jīng)費(fèi)使用效益審計時，還必須在查賬的基礎(chǔ)上，對有關(guān)事項進(jìn)行實地調(diào)查和跟蹤檢查。另一方面，由于內(nèi)部審計領(lǐng)域不斷拓寬，除了開展預(yù)算執(zhí)行審計及其他財務(wù)審計仍然需要查賬外，許多非財務(wù)領(lǐng)域的審計，需要大量地應(yīng)用非查賬方式獲取有關(guān)信息和審計證據(jù)。

　　3、形式靈活多樣、程序更加規(guī)范，將是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的必然趨勢。實行國庫集中支付制度后，隨著審計領(lǐng)域的不斷拓寬，內(nèi)部審計的實施形式將更具靈活性和多樣性，審計程序要更加規(guī)范。如：近年開展基建項目跟蹤審計、物資采購審計、收費(fèi)專項審計等實施的形式各不相同，但同時要求必須有相應(yīng)的規(guī)范程序，以保證審計質(zhì)量，實現(xiàn)審計目標(biāo)。今后要大力開展的內(nèi)部控制審計、效益審計、管理風(fēng)險審計等，都應(yīng)選擇合適的審計方式，建立規(guī)范的審計程序。