[摘要]政府審計與政府責(zé)任聯(lián)系非常密切。政府審計是強(qiáng)化政府責(zé)任的一個重要工具和手段。強(qiáng)化政府責(zé)任，首要的就是建立一個有效的政府責(zé)任機(jī)制。作為政府責(zé)任監(jiān)督體系的重要組成部分，政府審計在政府責(zé)任機(jī)制中發(fā)揮著重要作用。

　　[關(guān)鍵詞]政府審計；政府責(zé)任；機(jī)制；作用

　　強(qiáng)化政府責(zé)任，建立和健全政府責(zé)任機(jī)制是當(dāng)前我國政治體制改革的一個重要問題。政府審計與政府責(zé)任聯(lián)系非常密切，本文從政府審計是強(qiáng)化政府責(zé)任的一個重要工具和手段這一角度出發(fā)，對政府審計在政府責(zé)任機(jī)制中的地位和作用問題進(jìn)行初步的探討，希望引起對這個問題的深入研究和討論，從而促使我們多角度地認(rèn)識政府審計的本質(zhì)和定位。

　　一、政府責(zé)任、政府責(zé)任機(jī)制和政府責(zé)任監(jiān)督體系

　?。ㄒ唬┱?zé)任和政府責(zé)任機(jī)制

　　本文所說的政府責(zé)任是指廣義的政府責(zé)任，是政府及其工作人員作為公共管理者應(yīng)盡的義務(wù)，既包括主動履行職責(zé)的積極責(zé)任，也包括未履行或未正確履行職責(zé)所要承擔(dān)的責(zé)任即消極責(zé)任。政府責(zé)任主體包括各級行政機(jī)關(guān)、行政首長和廣大公務(wù)員。黨的十六大根據(jù)我國目前的國情，將我國政府的責(zé)任定位在“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個方面。

　　目前我國正處于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期，強(qiáng)化政府責(zé)任具有重要的意義。首先，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立健全需要強(qiáng)化政府責(zé)任。由于市場經(jīng)濟(jì)體制的建立健全、經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，政府進(jìn)行公共管理的理念有了很大轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)市場化的進(jìn)程加快。這場變革，一方面，適應(yīng)了社會日益增長的公共服務(wù)需求，改進(jìn)了公共服務(wù)的供給方式和效率，降低了政府公共服務(wù)的成本；另一方面，也使得國有資產(chǎn)流失、公共利益被忽視、腐敗、政府管理危機(jī)等問題日益凸顯，而這些問題的核心就是政府責(zé)任的缺失。其次，強(qiáng)化政府責(zé)任是推進(jìn)依法行政和依法治國的關(guān)鍵。責(zé)任是政府依法行政的核心，沒有政府責(zé)任，行政權(quán)的運行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進(jìn)，依法治國和建設(shè)法治社會、法治政府就無法實現(xiàn)。

　　強(qiáng)化政府責(zé)任、建設(shè)責(zé)任政府是一個系統(tǒng)工程，涉及到政府管理體制全方位的改革與創(chuàng)新。其中非常重要的是建立一個有效的政府責(zé)任機(jī)制。

　　政府責(zé)任機(jī)制主要由明確和健全責(zé)任、責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督、追究責(zé)任四個環(huán)節(jié)構(gòu)成。首先，必須明確責(zé)任。

　　責(zé)任不明確，就談不上責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督，責(zé)任追究就更無從談起。因此，必須按照政府責(zé)任的主體，分別明確政府、政府部門或單位、行政領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員個人的責(zé)任范圍和內(nèi)容，包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道義責(zé)任等，并以法律或規(guī)章的形式加以明確。其次是政府責(zé)任主體按照各自的職責(zé)范圍履行責(zé)任。第三個環(huán)節(jié)是由專門機(jī)構(gòu)或人員對政府責(zé)任主體的責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評價，并將監(jiān)督檢查和評價的結(jié)果傳遞給有關(guān)方面，包括被監(jiān)督、檢查和評價的政府責(zé)任主體。最后，由有關(guān)方面根據(jù)監(jiān)督檢查和評價的情況，針對政府責(zé)任履行過程中存在的問題進(jìn)行責(zé)任追究，進(jìn)而進(jìn)一步明確和健全政府責(zé)任，推動政府更好地履行責(zé)任。政府責(zé)任機(jī)制的這四個環(huán)節(jié)之間相互促進(jìn)和影響，構(gòu)成了不可分割的政府責(zé)任機(jī)制循環(huán)系統(tǒng)。例如，不進(jìn)行責(zé)任監(jiān)督，就無法實現(xiàn)責(zé)任追究；不進(jìn)行責(zé)任監(jiān)督和責(zé)任追究，就沒有明確責(zé)任的必要等等。也就是說，政府責(zé)任機(jī)制的完善和真正發(fā)揮作用，這四個環(huán)節(jié)都是至關(guān)重要、缺一不可的，即：政府責(zé)任必須明確，責(zé)任履行必須到位，責(zé)任的履行必須要有監(jiān)督與評價，責(zé)任缺失要受到追究。

　?。ǘ┱?zé)任監(jiān)督體系

　　政府責(zé)任監(jiān)督是政府責(zé)任機(jī)制的組成部分。我國的政府責(zé)任監(jiān)督主體種類很多，各類監(jiān)督主體的性質(zhì)不同，并且不同監(jiān)督主體之間的法律關(guān)系復(fù)雜，這些監(jiān)督互相配合，共同構(gòu)成我國的政府責(zé)任監(jiān)督體系。總體上來說，我國的政府責(zé)任監(jiān)督體系包括政府外部監(jiān)督和政府內(nèi)部監(jiān)督兩個方面。

　　來自政府外部的監(jiān)督主要包括：（1）權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，是指各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對政府責(zé)任主體的監(jiān)督；（2）司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是指檢察和審判機(jī)關(guān)對政府責(zé)任主體的監(jiān)督；（3）政黨監(jiān)督，主要是指中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，也包括各民主黨派與政協(xié)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；（4）社會組織監(jiān)督，包括工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會團(tuán)體和群眾性組織的監(jiān)督；（5）群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督等等。

　　來自政府內(nèi)部的監(jiān)督主要包括三種：（1）上級對下級的監(jiān)督，包括上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)，上級領(lǐng)導(dǎo)對下級的監(jiān)督。（2）業(yè)務(wù)監(jiān)督，是指業(yè)務(wù)主管部門對本級和下級部門以及有相關(guān)業(yè)務(wù)的部門和單位開展的業(yè)務(wù)方面的監(jiān)督，例如統(tǒng)計監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅收監(jiān)督等。（3）專門監(jiān)督，是指政府設(shè)立的專門監(jiān)督部門開展的監(jiān)督，包括行政監(jiān)察和政府審計。

　　可見，政府審計是政府責(zé)任監(jiān)督體系當(dāng)中不可或缺的重要組成部分，政府審計機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部設(shè)立的專門的責(zé)任監(jiān)督部門。認(rèn)識到政府審計的這一定位，正確估價政府審計在我國政府責(zé)任監(jiān)督體系當(dāng)中的地位和作用，對于我們政府審計機(jī)關(guān)正確地履行職責(zé)，更好地發(fā)揮政府審計在政治經(jīng)濟(jì)生活中的作用非常重要。

　　二、政府審計在我國政府責(zé)任監(jiān)督體系中的重要地位

　　我國政府審計制度是按照憲法的明確規(guī)定建立和完善起來的，具有法定性和權(quán)威性。作為我國政府內(nèi)部設(shè)立的專門的政府責(zé)任監(jiān)督部門，審計機(jī)關(guān)在我國政府責(zé)任監(jiān)督體系中具有重要的地位。

　　與我國政府責(zé)任監(jiān)督體系當(dāng)中的其他內(nèi)、外部監(jiān)督相比，除了憲法規(guī)定的法定性、獨立性和權(quán)威性之外，我國政府審計的獨特地位體現(xiàn)在以下三個方面：

　?。ㄒ唬┱畠?nèi)部的行政監(jiān)督

　　我們知道，我國政府審計機(jī)關(guān)是政府的組成部門，政府審計的職責(zé)是政府行政責(zé)任的一部分，因此我國的政府審計具有明顯的行政工作的特點。此外，由于政府審計是政府內(nèi)部的行政監(jiān)督，在開展監(jiān)督工作方面，具有直接、及時、靈活、迅速的優(yōu)勢和主動性、全面性、經(jīng)常性的特點。審計機(jī)關(guān)作為政府的組成部門，因為熟悉情況，聯(lián)系密切，容易發(fā)現(xiàn)問題，可以及時處理，講求行政效率，有利于加強(qiáng)政府的責(zé)任意識，強(qiáng)化政府的責(zé)任。

　?。ǘ呢斦?、財務(wù)收支角度出發(fā)開展的專門的監(jiān)督

　　審計機(jī)關(guān)是行政監(jiān)督部門，但是，這種監(jiān)督是通過對財政、財務(wù)收支的審計得以實現(xiàn)的。況且，政府責(zé)任的確立和履行以及政府責(zé)任履行的結(jié)果都會反映在其財政財務(wù)收支上。比如一本政府預(yù)算，就是一份政府責(zé)任的詳細(xì)計劃，一份政府財務(wù)收支的賬冊和決算報表（或稱財務(wù)報表），就是一本政府責(zé)任履行過程和結(jié)果的詳細(xì)記錄。

　　如前所述，我國政府責(zé)任監(jiān)督的主體很多，每一種監(jiān)督的角度都是不同的。政府審計區(qū)別于其他監(jiān)督的特點之一就是，政府審計是從財政財務(wù)收支的角度出發(fā)開展的專門的監(jiān)督。我國憲法第91條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督”。多年來，無論是傳統(tǒng)的財務(wù)和合規(guī)性審計，還是正在興起的效益審計，以及領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，都是從財政財務(wù)收支的角度進(jìn)行監(jiān)督和評價的。審計機(jī)關(guān)也正是借助這一專業(yè)優(yōu)勢，多年來，在揭示財政資金管理中存在的問題，規(guī)范財政財務(wù)收支，促進(jìn)政府責(zé)任履行，提高行政效率，實現(xiàn)行政目標(biāo)以及推動政府廉政、勤政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。

　　（三）政府審計是有行政處理處罰權(quán)的監(jiān)督

　　我國審計法等有關(guān)法律明確規(guī)定了我國政府審計機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)權(quán)限。最近國務(wù)院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》進(jìn)一步規(guī)定，政府審計機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)有權(quán)依法對財政違法行為作出處理處罰的決定。根據(jù)法律規(guī)定，我國政府審計可以對部門或單位進(jìn)行處理處罰，審計機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)該對負(fù)責(zé)任的人員進(jìn)行處理處罰的，還可以提出建議，由被審計單位或者其上級機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行個人責(zé)任追究。

　　三、政府審計在促進(jìn)完善政府責(zé)任機(jī)制方面發(fā)揮作用的途徑

　　綜觀世界各國政府審計的情況，不難發(fā)現(xiàn)，不論政府審計的體制如何，政府審計都是強(qiáng)化政府責(zé)任的一個重要工具和手段，在政府責(zé)任機(jī)制中發(fā)揮著重要的作用，只是所處的位置不同，發(fā)揮作用的層面不同而已。我國的審計機(jī)關(guān)設(shè)在政府內(nèi)部，是在政府自身的系統(tǒng)層面上，通過開展的各項工作在促進(jìn)完善政府責(zé)任機(jī)制方面發(fā)揮著重要作用。

　　概括地說，我國政府審計在促進(jìn)完善政府責(zé)任機(jī)制方面發(fā)揮作用的途徑主要有以下三個方面。

　?。ㄒ唬┲苯舆M(jìn)行政府責(zé)任監(jiān)督。我國的政府審計處于政府責(zé)任機(jī)制的監(jiān)督環(huán)節(jié)，是政府責(zé)任監(jiān)督體系的重要組成部分。審計機(jī)關(guān)按照法律的授權(quán)，通過開展各項審計、調(diào)查等工作，監(jiān)督政府責(zé)任主體的責(zé)任履行情況，并把檢查監(jiān)督的結(jié)果以《審計結(jié)果公告》向全社會公開，在社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等的共同作用下，最大限度地發(fā)揮了審計機(jī)關(guān)促進(jìn)和完善政府責(zé)任機(jī)制的重要作用。

　　筆者認(rèn)為，審計機(jī)關(guān)開展的工作除了審計這一主要業(yè)務(wù)工作以外，還包括一些調(diào)查和獨立的分析研究工作，其中審計、調(diào)查是審計機(jī)關(guān)直接對政府責(zé)任履行情況開展監(jiān)督的主要方式。這里，審計和調(diào)查是兩種不同的業(yè)務(wù)，二者的主要區(qū)別在于，（1）在審計過程中，審計人員要對分析和評價所運用的數(shù)據(jù)的真實性進(jìn)行驗證，而在開展調(diào)查過程中，對于分析所用數(shù)據(jù)的真實性要求并沒有那么嚴(yán)格，調(diào)查過程中所取得的數(shù)據(jù)的真實性更多地取決于提供數(shù)據(jù)一方對于數(shù)據(jù)真實性的保證；（2）審計之后一定要提出評價意見，而調(diào)查卻不一定要有總體結(jié)論；（3）審計機(jī)關(guān)開展的審計是法律規(guī)定強(qiáng)制進(jìn)行的，審計結(jié)果也比調(diào)查結(jié)果在效力方面強(qiáng)一些。

　　不管審計機(jī)關(guān)開展的審計和調(diào)查兩種工作存在什么樣的差別，審計機(jī)關(guān)無論是開展審計，還是進(jìn)行調(diào)查，都是對政府責(zé)任主體履行政府責(zé)任情況的一種監(jiān)督。通過這種監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)政府部門和單位、政府工作人員政府責(zé)任履行不合規(guī)、不到位的情況，督促他（她）們改進(jìn)管理，強(qiáng)化政府責(zé)任意識，從而更好地履行政府責(zé)任。例如，近年來，審計機(jī)關(guān)通過開展預(yù)算執(zhí)行審計，發(fā)現(xiàn)和反映了政府預(yù)算管理方面存在的預(yù)算不細(xì)化、支付不規(guī)范等問題，促進(jìn)了政府和財政部門改進(jìn)預(yù)算管理，提高了預(yù)算資金的使用效率，改善了政府的信譽(yù)和形象。同時，由于審計機(jī)關(guān)加大了向社會公布審計和審計調(diào)查結(jié)果的力度，逐步將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，形成了合力，大大促進(jìn)了政府管理的不斷完善，推動了責(zé)任政府的建立。

　　這里需要說明的是，由于審計機(jī)關(guān)本身就是政府的組成部門，政府審計責(zé)任履行的好壞是整個政府責(zé)任履行情況的一部分，審計機(jī)關(guān)在政府責(zé)任監(jiān)督體系中作用的發(fā)揮情況直接反映了審計機(jī)關(guān)責(zé)任的履行情況。因此，政府審計機(jī)關(guān)作為政府內(nèi)部設(shè)立的專門的責(zé)任監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必須不斷根據(jù)客觀環(huán)境的需要，研究政府責(zé)任機(jī)制中存在的不健全、不完善的問題，在法律框架下，尋求審計監(jiān)督作用的領(lǐng)域和角度，創(chuàng)新政府責(zé)任監(jiān)督的工作類型及手段和方式，以便更好地履行其政府責(zé)任監(jiān)督的責(zé)任。

　　（二）促進(jìn)明確責(zé)任，完善政府責(zé)任機(jī)制。除了直接開展政府責(zé)任監(jiān)督以外，政府審計工作對于促進(jìn)明確責(zé)任方面也能夠發(fā)揮重要作用。主要有下列幾種方式：

　　提出審計建議。審計機(jī)關(guān)在對政府責(zé)任主體的責(zé)任履行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督過程中，可以針對發(fā)現(xiàn)的責(zé)任不明確等問題，向被審計單位提出改進(jìn)和加強(qiáng)管理的建議，或者針對審計和審計調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，向被審計單位的上級主管部門提出加強(qiáng)管理、明確責(zé)任等制度性的建議，從而改進(jìn)對被審計單位的管理方式，進(jìn)一步明確被審計單位“應(yīng)該怎樣、不應(yīng)該怎樣”，促進(jìn)責(zé)任的明確和履行。

　　協(xié)助立法和制定政府規(guī)章。立法和制定政府規(guī)章可以從更大范圍內(nèi)明確政府責(zé)任、規(guī)范政府的管理行為。

　　審計機(jī)關(guān)可以憑借在審計過程中了解的情況和信息，在立法和制定政府規(guī)章時，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，提出完善立法和政府規(guī)章方面的建議和意見，從而達(dá)到促進(jìn)明確政府責(zé)任、健全政府責(zé)任機(jī)制的作用。這是審計機(jī)關(guān)在更廣泛的層次上促進(jìn)明確政府責(zé)任。

　　推廣一些好的經(jīng)驗和做法。審計機(jī)關(guān)可以把在審計工作了解和掌握的一些先進(jìn)的管理經(jīng)驗和做法進(jìn)行總結(jié)和推廣，供政府部門和單位改進(jìn)管理時參考。這些經(jīng)驗和做法會從正面給政府責(zé)任主體改進(jìn)管理，更好地明確和履行責(zé)任帶來積極的影響。

　　開展分析和研究，提出完善政府責(zé)任機(jī)制的對策。

　　審計機(jī)關(guān)可以根據(jù)審計了解的情況，開展專門的深入分析和研究，解剖問題的原因，提出改進(jìn)政府管理，完善政府責(zé)任機(jī)制的對策。審計機(jī)關(guān)具有了解事實情況深入而全面、收集的信息和數(shù)據(jù)真實而且客觀的優(yōu)勢，因此審計機(jī)關(guān)針對政府管理和政府責(zé)任履行情況開展的專門分析和研究，提出的對策和建議相對比較可靠，能夠為政府完善責(zé)任機(jī)制提供可行的、有價值的參考，發(fā)揮參謀的作用。

　?。ㄈ┰谪?zé)任追究中發(fā)揮作用。審計機(jī)關(guān)作為有處理處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以針對其在審計和調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的違反國家法律、法規(guī)的問題，通過審計決定書對部門和單位直接進(jìn)行責(zé)任追究。對于責(zé)任人，雖然審計機(jī)關(guān)無法進(jìn)行直接的責(zé)任追究，但可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，通過移送處理，建議有關(guān)方面，包括被審計單位、被審計單位的上級主管部門、甚至司法機(jī)關(guān)追究相關(guān)責(zé)任，起到促進(jìn)責(zé)任追究的目的。

　　除上述提到的以外，隨著我國政府審計的深入發(fā)展以及審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域和范圍的不斷開拓創(chuàng)新，政府審計會在促進(jìn)完善政府責(zé)任機(jī)制方面發(fā)揮更加重要的作用。例如，我們可以設(shè)想，審計機(jī)關(guān)在開展審計和調(diào)查之外，將來是否可以通過規(guī)范的工作方式參與對政府部門履行職責(zé)的情況進(jìn)行綜合評價，是否還可以對政府為加強(qiáng)公共管理而出臺的政策進(jìn)行評估，甚至將這種工作作為自己的一項重要工作。如果可行，我們政府審計在促進(jìn)完善政府責(zé)任機(jī)制方面發(fā)揮作用的途徑必將大大拓展。

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