[摘要]效益審計(jì)已成為世界各國政府審計(jì)的中心工作，也是我國政府審計(jì)發(fā)展的方向。本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、審計(jì)事業(yè)發(fā)展、克服官僚主義等六方面論述了我國實(shí)行政府效益審計(jì)的必要性，并提出了開展政府效益審計(jì)的七大對(duì)策。

　　[關(guān)鍵詞]政府效益審計(jì)；效益審計(jì)的必要性；效益審計(jì)對(duì)策

　　20世紀(jì)90年代，一些發(fā)達(dá)國家的審計(jì)行業(yè)完成了從傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)為中心向績效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變?？冃徲?jì)是對(duì)政府事業(yè)、項(xiàng)目、組織是否經(jīng)濟(jì)、高效率、有成果運(yùn)作的情況進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)和檢查，目的是為公共措施的執(zhí)行和后果提供相關(guān)信息。長期以來，我國的政府審計(jì)主要以真實(shí)和合法性審計(jì)為重點(diǎn)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界審計(jì)的發(fā)展。面對(duì)這種情況，審計(jì)署已經(jīng)做出實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性審計(jì)與效益審計(jì)并重，并逐年加大效益審計(jì)分量的戰(zhàn)略決策。我們國家的效益審計(jì)，相當(dāng)于西方國家的績效審計(jì)，但又不完全等同于西方的績效審計(jì)。由于條件所限，我國的效益審計(jì)主要是審核國家財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，不搞全面的效益評(píng)估。為了推進(jìn)我國的效益審計(jì)，必須跳出就審計(jì)論審計(jì)的思維模式，從更加廣闊的領(lǐng)域深刻認(rèn)識(shí)我國開展政府效益審計(jì)的必要性，并探索出我國開展政府效益審計(jì)的對(duì)策。

　　一、深層次理解開展政府效益審計(jì)的必要性

　?。ㄒ唬╅_展效益審計(jì)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

　　我國國家審計(jì)恢復(fù)至今，國家的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和文化環(huán)境都在不斷地發(fā)生著變化。特別是近幾年政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，政府的職能逐步轉(zhuǎn)變。同時(shí)，公眾對(duì)政府行為也提出了公開、公正、公平的要求。

　　因此，審計(jì)機(jī)關(guān)不但要在規(guī)范財(cái)經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、創(chuàng)建高效率的市場環(huán)境、健全宏觀管理體制方面發(fā)揮作用，也要在確保社會(huì)公平、建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)管、保證公眾權(quán)力的正確使用等方面有所作為。這就要求我們根據(jù)變化了的審計(jì)環(huán)境，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的原則，研究我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的新情況、新問題，按照審計(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，積極開展效益審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督重心和審計(jì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。深入開展效益審計(jì)正好適應(yīng)了這種要求。

　?。ǘ╅_展效益審計(jì)是克服官僚主義的需要

　　根據(jù)公共選擇理論，政府官員更容易犯官僚主義的錯(cuò)誤，其原因在于：

　　1.政府官員頭腦中已沒有利潤的概念，再加上所受約束比私人企業(yè)所受約束要小得多，因而在追求個(gè)人利益時(shí)，其自由度要大得多。這種條件使得政府官員在許多活動(dòng)中不計(jì)成本，使其為社會(huì)服務(wù)的費(fèi)用超過社會(huì)本應(yīng)付出的限度。

　　2.由于政府官員有著強(qiáng)烈的追求個(gè)人威信和政績的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，因而使得政府部門具有提供過多公共服務(wù)的傾向，造成公共資源的浪費(fèi)。

　　3.由于對(duì)政府部門和官員的工作業(yè)績進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員所需的信息通常是由被監(jiān)督者提供的，因而很容易使真實(shí)情況被掩蓋起來，從而使監(jiān)督者的監(jiān)督行為常常無效。同時(shí)，由于監(jiān)督者不一定是被監(jiān)督者所提供公共服務(wù)的消費(fèi)者，因而監(jiān)督者對(duì)于監(jiān)督政府工作質(zhì)量缺乏熱情。

　　4.政府行為的一個(gè)重要特點(diǎn)是愛做表面文章，其決策的著眼點(diǎn)往往不是去增進(jìn)公眾的實(shí)際利益，而是去擴(kuò)大自身的影響。

　　官僚主義的實(shí)質(zhì)是濫用權(quán)力，其結(jié)果是資源利用效率的低下，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。因此，常規(guī)的真實(shí)、合法、合規(guī)性審計(jì)已不能滿足對(duì)官僚主義實(shí)施有效監(jiān)督的要求，需實(shí)行效益性審計(jì)，從根本上挖掘官僚主義的弊端并提出切實(shí)可行的整改建議。

　?。ㄈ╅_展效益審計(jì)是建立高效廉潔政府的需要

　　從民主的發(fā)展進(jìn)程看，人們對(duì)民主的要求是不斷提高的。在民主啟蒙時(shí)期，人民只要求取之于民的資產(chǎn)能有一定的限度，過此限度，人民有權(quán)拒絕。至于取之于民的資產(chǎn)如何花費(fèi)、使用，人民并不過問；隨著社會(huì)的發(fā)展，民主意識(shí)的增長，人民逐漸要求取之于民，用之于民，如果官員不按人民意志來使用公眾資產(chǎn)，人民就要求他們負(fù)政治責(zé)任；隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，民主權(quán)利的進(jìn)一步增長，人民進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民。因此，當(dāng)社會(huì)的進(jìn)步和民主的發(fā)展到達(dá)一個(gè)更高境界的時(shí)候，人們不僅要求政府自身要廉潔，而且工作要高效。如前所述，政府官員有產(chǎn)生官僚主義的傾向，民眾對(duì)政府的高標(biāo)準(zhǔn)要求僅僅依靠政府本身很難實(shí)現(xiàn)，必須有一定的機(jī)構(gòu)對(duì)之實(shí)施科學(xué)、合理、專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)就可以較好地實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督目標(biāo)。如果能對(duì)政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，那么官僚主義和腐敗現(xiàn)象就會(huì)少一些，經(jīng)濟(jì)決策就會(huì)更科學(xué)、更合理，國家的經(jīng)濟(jì)損失就會(huì)減少，社會(huì)效益也會(huì)大大提高，為建立高效廉潔的政府奠定堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　?。ㄋ模╅_展效益審計(jì)是有效利用自然資源和財(cái)力的需要

　　我國人口眾多，人均所占有的自然資源較低，資源短缺嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；經(jīng)過20多年的改革開放，我國的財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，但科技與教育的投入、西部開發(fā)、東北振興、建立和完善社會(huì)保障體系、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需要大量的資金，現(xiàn)有的財(cái)力很難滿足需要。要解決上述問題，最佳方式就是提高資源利用效率。開展效益審計(jì)，有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟(jì)收入，解決我國自然資源和財(cái)力不足的矛盾。

　　二、開展政府效益審計(jì)的對(duì)策

　　從我國目前的審計(jì)環(huán)境看，審計(jì)主體和審計(jì)客體都還沒有完全樹立效益審計(jì)的觀念，政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制尚不完善，相關(guān)法規(guī)還很不健全，效益審計(jì)方面的理論研究還很不深入，這諸多原因都影響到效益審計(jì)的順利進(jìn)行。當(dāng)前，要逐步推廣和切實(shí)開展效益審計(jì)，必須做好以下幾方面的工作。

　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)對(duì)效益審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)，為效益審計(jì)的進(jìn)行掃清障礙

　　人們的觀念指導(dǎo)著人們的行為，要使效益審計(jì)在我國順利開展，必須大力宣傳實(shí)施效益審計(jì)的意義，提高全社會(huì)尤其是審計(jì)和被審計(jì)單位對(duì)效益審計(jì)重要性、必要性的認(rèn)識(shí)。為此，必須做好以下工作：一是審計(jì)機(jī)關(guān)必須發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極采取措施，開展對(duì)效益審計(jì)重要性的宣傳。既要教育審計(jì)人員，也要向被審計(jì)單位做宣傳，使他們認(rèn)識(shí)到效益審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。二是審計(jì)部門要運(yùn)用所取得的效益審計(jì)成果，積極爭取各級(jí)黨委、政府對(duì)效益審計(jì)的重視。三是通過宣傳教育，使全國審計(jì)系統(tǒng)的工作人員進(jìn)一步明確效益審計(jì)中所要承擔(dān)的職責(zé)，增強(qiáng)審計(jì)人員開展效益審計(jì)的自覺性和責(zé)任感。

　?。ǘ┳裱龡l原則，勇于探索

　　在開展效益審計(jì)時(shí)，主要應(yīng)遵循如下原則：

　　1.重要性原則。由于我國政府審計(jì)的人力資源有限，開展效益審計(jì)必須切合我國實(shí)際，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)部門進(jìn)行，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，這樣可收到事半功倍的效果。如果不分輕重緩急，全面鋪開都進(jìn)行效益審計(jì)，可能在表面上很熱鬧，轟轟烈烈，但易流于形式，走過場。

　　2.實(shí)效性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)的法定權(quán)限和審計(jì)手段是有限的，效益審計(jì)的任務(wù)十分繁重，而審計(jì)力量與繁重的審計(jì)任務(wù)相比較顯得很薄弱。因此，必須把與當(dāng)前中心工作緊密相關(guān)的熱點(diǎn)項(xiàng)目作為效益審計(jì)的重中之重，將有限的審計(jì)資源用到關(guān)鍵項(xiàng)目上，以切實(shí)提高效益審計(jì)的質(zhì)量，對(duì)其他項(xiàng)目起到一種示范作用。

　　3.可行性原則。從理論上講，效益審計(jì)應(yīng)對(duì)被審計(jì)對(duì)象的效益進(jìn)行全面而準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，提出可行的審計(jì)建議。但就目前我國的國情看，要達(dá)到這一目標(biāo)有一定難度。因此，應(yīng)該側(cè)重選擇一些相對(duì)比較容易操作，又具有重大借鑒價(jià)值的項(xiàng)目。對(duì)于一些重要的而目前審計(jì)難度大的項(xiàng)目，則要通過理論研究和積累經(jīng)驗(yàn)后逐步加以解決。

　　只制定原則不勇于實(shí)踐，這些原則只能束之高閣。

　　只有在實(shí)踐中政府效益審計(jì)才能不斷深入和完善。2002年，我國首次在深圳實(shí)行政府效益審計(jì)，并取得一定成效。2003年又對(duì)一些政府投資的重點(diǎn)工程進(jìn)行效益審計(jì)，公開效益審計(jì)工作報(bào)告，并提出了審計(jì)意見和工作建議，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，引起社會(huì)強(qiáng)烈反響?，F(xiàn)審計(jì)署已將效益審計(jì)作為今后審計(jì)工作的重點(diǎn)。因此，各地審計(jì)部門應(yīng)勇于開展這項(xiàng)工作，在工作中探索和積累經(jīng)驗(yàn)。

　?。ㄈ﹥?yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)人員素質(zhì)

　　與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比，效益審計(jì)要求更高，需要審計(jì)人員掌握管理學(xué)、計(jì)算機(jī)、工程學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的知識(shí)，而現(xiàn)在許多審計(jì)人員缺乏這方面的知識(shí)。因此，需要在以下兩方面改變現(xiàn)狀。

　　1.優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，效益審計(jì)的比例越來越大，分量越來越重，這就需要多學(xué)科的人才，甚至需要一些工程技術(shù)人員。從現(xiàn)在起就應(yīng)注意充實(shí)一些相關(guān)方面的專業(yè)人才，以改變目前的審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與效益審計(jì)不相適應(yīng)的狀況。

　　2.提高現(xiàn)有審計(jì)人員的素質(zhì)。作為一名合格的效益審計(jì)人員，不僅要有科學(xué)的思維方式、較強(qiáng)的宏觀意識(shí)，而且要有豐富的專業(yè)知識(shí)，是知識(shí)全面的復(fù)合型人才。

　　這就要求加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，以提高其素質(zhì)。

　?。ㄋ模┩晟坪椭贫ㄅc政府效益審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)

　　我們要避免先自由發(fā)展、然后再去規(guī)范的老路，適時(shí)做好效益審計(jì)的有關(guān)立法工作，明確效益審計(jì)的法律地位，使效益審計(jì)有必要的法律保障。另外，要抓緊制定效益審計(jì)的有關(guān)規(guī)范，以明確效益審計(jì)準(zhǔn)則、效益審計(jì)質(zhì)量控制辦法、效益審計(jì)結(jié)果公告辦法，從而保證效益審計(jì)規(guī)范有序進(jìn)行。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)對(duì)效益審計(jì)技術(shù)方法的研究和開發(fā)力度

　　要在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際開發(fā)出一套實(shí)用的效益審計(jì)技術(shù)方法，加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)審計(jì)技術(shù)和方法的應(yīng)用。目前，要加強(qiáng)“金審”工程即審計(jì)信息化系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用方面的投入，利用先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行效益審計(jì)。

　?。┲朴喛茖W(xué)的政府效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有多層次性、多樣性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，不同部門和單位，效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系差別很大。

　　各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在積極探索的基礎(chǔ)上，按項(xiàng)目分屬的不同行業(yè)和財(cái)政資金的不同用途，采取以相似性進(jìn)行歸類的辦法，逐步探索和完善效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，為效益審計(jì)的順利進(jìn)行提供科學(xué)依據(jù)。

　　根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和我國的現(xiàn)狀，在建立指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)遵循如下原則：

　　1.定性與定量相結(jié)合的原則

　　定性標(biāo)準(zhǔn)包括國家法律法規(guī)、黨和政府的各項(xiàng)方針政策，主管部門有關(guān)規(guī)定。定量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括政府預(yù)算、計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。

　　2.效益與公平相結(jié)合的原則

　　不同利益主體對(duì)效益和公平各有偏好，因此，在評(píng)價(jià)政府效益時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立性原則，不能偏于一方，力圖找到一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。

　　3.長期效益與短期效益相結(jié)合的原則

　　長期效益往往有利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但難以在短期內(nèi)見到政府工作政績，而短期效益政績明顯，但多要通過一些急功近利的形象工程體現(xiàn)。制訂效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系時(shí)要在兼顧考慮兩者的同時(shí)盡量使短期效益服從長期效益，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　4.經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合的原則

　　制訂效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系時(shí)不僅要關(guān)注投資本身所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，而且要關(guān)注投資對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、環(huán)保等各方面的影響，更關(guān)注投資的社會(huì)效益。

　　（七）不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)效益審計(jì)的理論研究

　　政府效益審計(jì)的理論研究在我國仍很薄弱，已成為制約我國效益審計(jì)的實(shí)踐的一個(gè)突出問題。沒有科學(xué)的效益審計(jì)理論，也就沒有科學(xué)的效益審計(jì)實(shí)踐。為了更好地開展效益審計(jì)，必須加強(qiáng)對(duì)政府效益審計(jì)的理論研究。目前，要加強(qiáng)對(duì)如下問題的探討：效益審計(jì)的手段、開展效益審計(jì)的制約因素、實(shí)施效益審計(jì)的程序與方法、審計(jì)環(huán)境對(duì)效益審計(jì)的影響、效益審計(jì)的規(guī)范化建設(shè)、效益審計(jì)的對(duì)象、職能、范圍等。

　　（八）深化我國政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制的改革，從深層次上解決效益審計(jì)存在的問題

　　要想從深層次上解決我國效益審計(jì)面臨的難題，推動(dòng)效益審計(jì)的開展，跟上國際審計(jì)界績效審計(jì)發(fā)展的步伐，必須從我國的政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制等多方面進(jìn)行徹底改革，這方面難度很大，但不做就無法從根本上解決問題。

　　1.深化我國政府體制改革

　　深化我國政府體制改革，從根本上解決我國政府部門人浮于事、投資大卻效率低下的狀況，以利于建設(shè)我國社會(huì)主義法制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)政府審計(jì)由純粹的監(jiān)督機(jī)制向完善的公開財(cái)產(chǎn)激勵(lì)約束機(jī)制轉(zhuǎn)變。從而全面解決制約我國政府效益審計(jì)的深層次問題。

　　2.構(gòu)建和完善公共財(cái)政框架，鞏固和完善各項(xiàng)財(cái)政改革成果

　　公共財(cái)政框架的建立，要求政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品，創(chuàng)造公平、公正、透明、統(tǒng)一、開放的市場環(huán)境，促進(jìn)公開與效率；這就要求進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政管理，進(jìn)一步完善政府采購、國庫集中收付和部門預(yù)算管理制度，為效益審計(jì)的順利進(jìn)行提供良好的審計(jì)環(huán)境。

　　3.加快政府審計(jì)體制的改革

　　我國現(xiàn)行行政型審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，雖然它取得了很多成績，但也在很大程度上限制了國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，為此應(yīng)改革現(xiàn)行審計(jì)體制，創(chuàng)造條件，逐步向立法型過渡。

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