摘　要：近年來，隨著財(cái)政改革進(jìn)一步深化，各地政府加強(qiáng)了對非稅收入的管理力度，許多省份陸續(xù)推行政府非稅收入改革，這給高等學(xué)校帶來了較大的沖擊力。本文分析了政府非稅收入改革給高校帶來的影響，并提出了高校如何適應(yīng)這一改革的對策。

　　關(guān)鍵詞：非稅收入；高校；影響；對策

　　為了適應(yīng)新形勢下政府的財(cái)政管理工作，滿足建立公共財(cái)政的要求，2004年財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]53號），明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵。接著，各地政府財(cái)政部門逐步開始推行，高等學(xué)校也納入了這一改革的范圍。

　　一、政府非稅收入的內(nèi)涵和改革的主要內(nèi)容

　　1. 政府非稅收入的內(nèi)涵

　　政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財(cái)政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

　　政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。

　　2. 政府非稅收入改革的主要內(nèi)容及意義

　?。?）取消單位的收入過渡戶，應(yīng)繳非稅收入直接繳入相應(yīng)的政府非稅收入財(cái)政專戶。財(cái)政部門通過非稅收入財(cái)政專戶收繳資金，對執(zhí)收單位的收繳業(yè)務(wù)實(shí)施管理和監(jiān)督，從而改變現(xiàn)行由學(xué)校等執(zhí)收單位自己開票、自己收款、自己存儲(chǔ)的方法。

　?。?）征收程序和管理方式發(fā)生變化，收繳分離，實(shí)行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目，開具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財(cái)政指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)去繳費(fèi)，資金由銀行直接繳入同級財(cái)政非稅收入專戶。

　　政府非稅收入改革從某種程度上來說實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)與現(xiàn)金的徹底分離，是進(jìn)一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實(shí)行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門的沉淀，有助于財(cái)政資金的及時(shí)入庫，杜絕單位不及時(shí)入庫、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。另一方面，規(guī)范了收費(fèi)管理，有利于加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)督，增強(qiáng)了非稅收入收繳的透明度，對從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

　　二、實(shí)行政府非稅收入改革對高等學(xué)校的影響

　　在實(shí)行政府非稅收入改革前，各地高等學(xué)校陸續(xù)實(shí)行了部門預(yù)算、預(yù)算外收支兩條線、國庫集中支付等項(xiàng)改革，這些改革政策的實(shí)行對高校的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了較大的影響，同時(shí)也為進(jìn)一步實(shí)施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來的影響和變化主要有以下幾個(gè)方面：

　　1. 上繳的范圍擴(kuò)大，學(xué)校資金進(jìn)一步向財(cái)政高度集中

　　目前，高等學(xué)校的資金來源主要有“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等九個(gè)方面，其中“費(fèi)”即學(xué)校按照規(guī)定收取的各類學(xué)費(fèi)等，這部分收入占學(xué)校收入的一半以上，對學(xué)校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國家撥款明顯不足的情況下。近年來高校逐步實(shí)行預(yù)算外收入上繳，實(shí)行收支兩條線管理，并逐步實(shí)行國庫集中收付，政府推行的非稅收入改革應(yīng)該是收支兩條線管理的進(jìn)一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預(yù)算外收入更廣，高校的大多數(shù)收費(fèi)行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學(xué)校能調(diào)控的資金量將繼續(xù)減少，學(xué)校資金運(yùn)行的成本將繼續(xù)加大，從某種意義上說，削弱了高校資金的管理權(quán)和自主權(quán)。過去，學(xué)校為了節(jié)約資金成本，合理調(diào)度資金，占用了一些代管、往來資金，而政府非稅收入的改革、部門預(yù)算的執(zhí)行不利于學(xué)校對往來資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。

　　2. 收費(fèi)方式的改變

　　高等學(xué)校經(jīng)過連續(xù)幾年的大規(guī)模擴(kuò)招，各高校的學(xué)生人數(shù)連續(xù)翻番，各類學(xué)生種類繁多、收費(fèi)工作量大，學(xué)校的收費(fèi)方式已經(jīng)從原來的單純手工開票收費(fèi)轉(zhuǎn)向電腦開票、計(jì)算機(jī)管理、信用卡繳費(fèi)等。在實(shí)行預(yù)算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費(fèi)還是依托銀行和學(xué)校共同收取，在每年開學(xué)初，收費(fèi)量集中時(shí)，由銀行批量代扣，事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放，收取的費(fèi)用并沒有直接進(jìn)入財(cái)政專戶。但實(shí)行非稅收入改革后，將改變原有的收費(fèi)方式，即由單位開票、銀行代收、直接進(jìn)入財(cái)政非稅收入專戶。

　　3. 核算方式和管理內(nèi)容模式的改變

　　目前高校收費(fèi)核算和管理僅限于學(xué)校內(nèi)部，即學(xué)校各相關(guān)職能部門之間。而在實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校的管理范圍將更為擴(kuò)大，擴(kuò)展到財(cái)政、銀行等相關(guān)部門，管理的內(nèi)容將更為詳細(xì)。

　　三、政府實(shí)行非稅改革后高校應(yīng)采取的對策

　　政府非稅收入改革是國家財(cái)政改革的一項(xiàng)重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領(lǐng)導(dǎo)對于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，甚至認(rèn)為非稅收入不是正規(guī)的財(cái)政資金，尤其是對于具有獨(dú)立的法人資格高校來說，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)是積極適應(yīng)財(cái)政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定：“預(yù)算外資金是國家財(cái)政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財(cái)政管理。”非稅收入是政府性資金，其所有權(quán)屬于國家，調(diào)控權(quán)在政府，管理權(quán)在財(cái)政。要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理，是深化財(cái)政改革的需要，是我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府的關(guān)系，健全公共財(cái)政職能的客觀要求。這與國家積極支持各項(xiàng)行政事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)并無矛盾。改革不是要束縛各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的手腳。因此，高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)非稅收入改革，處理好以下幾方面的關(guān)系：

　　1. 正確理解非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系

　　政府非稅收入與預(yù)算外資金相比較，無論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系，正確理解非稅收入的準(zhǔn)確含義，是適應(yīng)政府非稅收入改革的前提和關(guān)鍵。

　　區(qū)別：（1）從概念上來說，兩者分類的方式和強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是通過不同于稅收形式所取得的財(cái)政收入；預(yù)算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是沒有納入政府預(yù)算管理的這部分資金。（2）從外延上來說，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內(nèi)容，范圍大于預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金對于學(xué)校來說通常是指收費(fèi)資金。

　　聯(lián)系：預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分，但卻是規(guī)范政府非稅收入，強(qiáng)化非稅收入管理的核心內(nèi)容。與預(yù)算外資金比較，非稅收入對資金的定性更為準(zhǔn)確、合理，更符合公共財(cái)政改革的要求。隨著公共財(cái)政觀念的強(qiáng)化，國家財(cái)政預(yù)算管理制度改革和政府收入機(jī)制的規(guī)范，預(yù)算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

　　新的政府非稅收入除了收費(fèi)資金以外，還包括了國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入等?！皣屹Y源”、“國有財(cái)產(chǎn)”是非常廣泛的概念，如何理解？對于高校來說，學(xué)校的資源都應(yīng)是國有，這些行為在學(xué)校都存在，如何界定，是否全部都應(yīng)納入管理的范圍？這些問題都有待探討。

　　2. 正確處理政府非稅收入管理與會(huì)計(jì)核算工作的關(guān)系

　　政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來，財(cái)政改革不斷推行，但相應(yīng)的配套管理措施均沒有出臺(tái)。目前1998年頒布的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》已不能適應(yīng)改革的需求，而事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度又不能完全適應(yīng)學(xué)校的實(shí)際情況，高校只能根據(jù)實(shí)際情況來進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問題，從政府部門來說，應(yīng)結(jié)合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)活動(dòng)的法規(guī)制度。另一方面，根據(jù)目前各地執(zhí)行的情況，完善現(xiàn)行規(guī)章，包括內(nèi)涵的界定，增強(qiáng)可操作性。

　　從學(xué)校來說，實(shí)行政府非稅收入改革后，高校的會(huì)計(jì)核算科目應(yīng)及時(shí)調(diào)整，根據(jù)非稅收入核算的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)增加或減少。比如建議取消負(fù)債類“應(yīng)繳財(cái)政專戶”科目，增加“應(yīng)繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應(yīng)繳和實(shí)際繳入的非稅收入款項(xiàng)。同時(shí)考慮到高校非稅收入包含的具體項(xiàng)目較多而且繁雜，一些收入涉及學(xué)校分配政策，為便于管理，建議設(shè)置收入分類明細(xì)科目或利用財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行項(xiàng)目明細(xì)核算。

　　3. 正確處理財(cái)務(wù)收費(fèi)管理系統(tǒng)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)的關(guān)系

　　高校不同于一般的行政事業(yè)單位，收費(fèi)行為有著特殊性，存在收費(fèi)項(xiàng)目多、人數(shù)多、金額大、收費(fèi)時(shí)間集中等特點(diǎn)。目前學(xué)校學(xué)生學(xué)費(fèi)等在經(jīng)過了多年的磨合后采用電腦收費(fèi)程序已基本完善，數(shù)據(jù)中學(xué)生的基礎(chǔ)資料也較為齊全。同時(shí)學(xué)校基本上采用了校園網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生收費(fèi)情況的實(shí)時(shí)查詢，便于收費(fèi)管理。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校從開票到學(xué)生繳費(fèi)、收入實(shí)現(xiàn)將存在著一個(gè)時(shí)間差，因此學(xué)校應(yīng)與財(cái)政積極溝通，在現(xiàn)有的收費(fèi)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)進(jìn)行對接，建立信息共享平臺(tái)。同時(shí)學(xué)校、銀行、財(cái)政三方還要完善收費(fèi)的方式，保證每年開學(xué)學(xué)生繳費(fèi)、注冊、選課，學(xué)校正常教學(xué)活動(dòng)的開展。

　　4. 正確處理政府非稅收入管理與學(xué)校內(nèi)部控制的關(guān)系

　?。?）內(nèi)部崗位設(shè)置體現(xiàn)不相容原則

　　政府非稅收入改革給會(huì)計(jì)核算帶來了新的變化，會(huì)計(jì)人員崗位分工也帶來了變化。學(xué)校要根據(jù)實(shí)際情況，按照內(nèi)部控制不相容職務(wù)相分離的原則重新進(jìn)行崗位的設(shè)置或調(diào)整，明確職責(zé)權(quán)限，以保證政府非稅收入的管理，包括應(yīng)收賬款、已收情況、財(cái)政、銀行、學(xué)校之間的對賬等環(huán)節(jié)。

　　（2）加強(qiáng)票據(jù)管理

　　票據(jù)是高校收入的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，同時(shí)也是財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)部門進(jìn)行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。票據(jù)管理是收入管理的源頭，因此加強(qiáng)票據(jù)管理，有利于規(guī)范單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據(jù)種類有行政事業(yè)單位收費(fèi)收據(jù)、內(nèi)部結(jié)算憑證、捐贈(zèng)票據(jù)以及經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)的電腦收費(fèi)收據(jù)。由于學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目繁多，各種違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如使用不規(guī)范、票據(jù)混用等現(xiàn)象。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)票據(jù)管理，做好票據(jù)的“申購、領(lǐng)用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，實(shí)行專人管理，建立完善的票據(jù)領(lǐng)購、核銷手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的票據(jù)管理規(guī)定。

　　（3）進(jìn)一步加強(qiáng)收費(fèi)行為的管理

　　清理收費(fèi)項(xiàng)目。首先要按照國家的規(guī)定，嚴(yán)格收費(fèi)的報(bào)批制度，同時(shí)積極響應(yīng)國家的有關(guān)政策，實(shí)行收費(fèi)公示制度，亮證收費(fèi)，讓全校乃至全社會(huì)都來進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象。進(jìn)一步做好學(xué)生的學(xué)費(fèi)收繳工作管理，是實(shí)現(xiàn)非稅收入的重要保證。學(xué)生欠費(fèi)一直是困擾學(xué)校的老大難問題，為了降低學(xué)生欠費(fèi)率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)減免、提供勤工助學(xué)崗位、將催繳欠費(fèi)與院系經(jīng)費(fèi)酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費(fèi)的各個(gè)管理環(huán)節(jié)方面可能會(huì)帶來一些漏洞，如學(xué)校開票、學(xué)生到銀行的實(shí)際交款情況，相互銜接如果不到位將會(huì)導(dǎo)致學(xué)費(fèi)不能及時(shí)催繳，征收收入下降。加強(qiáng)其它收費(fèi)行為的管理。在學(xué)校除了學(xué)歷教育之外，還存在很多非學(xué)歷的教育如各種培訓(xùn)班、聯(lián)合辦學(xué)等，這些也是學(xué)校收入的一項(xiàng)重要來源。因此，學(xué)校在規(guī)范收入行為的同時(shí)，也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學(xué)校應(yīng)適應(yīng)改革需要，及時(shí)調(diào)整相關(guān)校內(nèi)政策，通過制定合理科學(xué)的收入收繳、支付結(jié)算流程保障學(xué)校、院系增加收入的積極性。

　　（4）強(qiáng)化預(yù)算管理控制，提高資金使用效益

　　部門預(yù)算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象。國庫集中支付、非稅收入的改革等財(cái)政政策的執(zhí)行，對高校的預(yù)算管理提出了越來越高的要求，因此，高校要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，對預(yù)算編制合理性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、分析的科學(xué)性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，建立科學(xué)的預(yù)算控制體系，及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行差異，使得預(yù)算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學(xué)合理，真正達(dá)到財(cái)政改革的目的。

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