一、政府績效審計的研究背景及意義

　　1、績效審計已成為當今世界審計的主流。目前國際績效審計方興未艾，無論在理論上還是在實踐上都達到了一個新高度。就美國、英國、加拿大等一些有代表性的國家而言，績效審計已經(jīng)成為政府審計的主要內(nèi)容，有的甚至占其總工作量的90%以上。如美國的績效審計、加拿大的綜合審計、德國的經(jīng)濟性審計中橫向審計方法的運用等，都是這些國家社會經(jīng)濟結構和經(jīng)濟水平發(fā)展到一定階段，在審計理論和實踐上的新發(fā)展。毋庸置疑，績效審計已經(jīng)成為當今政府審計的一個發(fā)展方向。

　　2、績效審計是政府審計高層次發(fā)展方向。審計不僅要實行真實性合法性審計，更應當實行績效審計，以便為政府宏觀決策服務。可以說，審計本來就應該包括財務審計和績效審計兩個方面，績效審計之所以出現(xiàn)很晚，只是由于生產(chǎn)力水平、社會和科學的進步程度以及審計技術手段的發(fā)展受到當時歷史條件的限制而已。正如審計署李金華審計長在2003年全國審計工作會議上的報告中指出的：效益審計是更高層次的審計目標，是審計工作的發(fā)展方向。

　　3、我國正在積極開展績效審計試點。在80年代中后期和90年代初，我國審計界對經(jīng)濟效益審計進行了一些探索，沒有深入開展。2002年，李金華審計長在全國審計工作會議上也強調指出：“‘績效審計’是世界發(fā)達國家審計機關的重要任務，我們要抓住機遇，積極在效益審計方面進行探索”。我國審計署 2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃明確提出要開展效益審計，并且要逐年加大效益審計份量，爭取到20（17年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。

　　4、績效審計興起將推動我國政府審計發(fā)展。開展績效審計，不僅延伸了審計的范圍，拓寬了審計領域，而且在財務審計合法性和合規(guī)性的基礎上，進而審查其合理性和有效性，還保證了審計內(nèi)容的連續(xù)性和完整性。并且，隨著績效審計的廣泛實踐，在審計制度建設上，績效審計將由隨意性向強制性發(fā)展，由零散的、粗略的、彈性較大的審計實踐向統(tǒng)一組織、具有一定規(guī)模和影響的審計活動發(fā)展。并通過立法修規(guī)建立健全有關審計制度，規(guī)范審計主體和審計客體的行為，從制度上保證這項工作的開展，從而實現(xiàn)績效審計的法制化、制度化和規(guī)范化。同時，績效審計的不斷發(fā)展將大力推動審計理論的研究，從而豐富我國審計理論的寶庫，提高我國審計理論研究的水平。同時，科學規(guī)范的審計理論反過來又將指導我國的績效審計實踐，促進提高我國的審計實踐水平。

　　總之，開展績效審計，是在科學審計觀指導下的一種科學審計理念，是在新形勢下提高審計能力、強化審計監(jiān)督的一個必然選擇，有著極重要的意義。我國的政府審計經(jīng)過20年的工作取得了輝煌成績，但仍然處于初級階段，尚未形成適合中國國情的績效審計制度。因此，研究探索政府績效審計具有重要的歷史和現(xiàn)實意義。

　　二、當前績效審計研究的重點

　　目前，我國審計界已經(jīng)普遍認識到了開展績效審計的重要性，掀起了績效審計研究的熱潮。在我國，績效審計尚處于探索階段，有許多理論問題和實踐問題需要研究，當前績效審計研究的重點不是探討是否開展績效審計，也不是簡單地介紹國外績效審計的做法，而是要著眼于指導我國審計機關開展績效審計的實踐，解決操作層面的問題，一方面，研究我國開展績效審計的規(guī)范化程序和方法，另一方面，把一些實踐中開展績效審計的好辦法、好經(jīng)驗進行系統(tǒng)總結和概括，推動我國績效審計實踐的發(fā)展。

　　當前，績效審計研究中需要重點解決的問題有，績效審計項目選擇的原則和程序；績效審計審前調查的步驟、方法；績效審計目標的確定和標準的選擇；績效審計證據(jù)的收集和評價；績效審計的報告框架、結果溝通與后續(xù)跟蹤等。

　　針對研究重點，當前績效審計研究的方法應該是與實踐緊密結合，規(guī)范研究與經(jīng)驗研究相結合，注意解決實踐中存在的問題，防止從理論到理論，或者堆砌國外績效審計的資料，從而脫離實際，難以對實踐起到指導作用。

　　如何借鑒國外績效審計的經(jīng)驗，從理論上對績效審計進行探討，從實踐上對績效審計“如何去做”的問題進行研究是當前績效審計研究的重點。本課題研究正是以解決實踐問題為出發(fā)點，立足于我國的實際情況，全面了解我國審計機關開展效益審計的現(xiàn)狀，找出存在的困難和問題，在借鑒國外審計的一些有益做法的基礎上，準確理解和把握我國效益審計的定位，探討如何構建具有中國特色的績效審計體系。

　　三、政府績效審計的理論架構

　　任何一門學科在從萌芽走向成熟的發(fā)展過程中，都應在總結實踐的基礎上形成一套完整的、相互關聯(lián)的、合乎邏輯的理論框架，理論上的提煉又轉而成為指導實踐的工具，并在實踐中不斷進行修正和提高。績效審計的發(fā)展歷史并不長，對其理論的研究探討也就顯得越發(fā)重要和緊迫，特別是適合中國國情、具有中國特色的理論研究和實踐。

　　1、受托經(jīng)濟責任學說是績效審計產(chǎn)生的理論前提。受托經(jīng)濟責任理論一直是傳統(tǒng)審計的一個重要理論依據(jù)。審計是在這個受托責任的發(fā)展過程中，不斷擴展起來的。對效益責任履行情況的監(jiān)督與檢查是審計的一項重要內(nèi)容，績效審計由此而生?？梢哉J為，效益責任的形成及其考核是開展績效審計的理論前提。

　　2、凱恩斯革命和公共支出規(guī)模的擴展是績效審計產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎。凱恩斯主義有效地醫(yī)治了“真正的經(jīng)濟病癥”。政府審計以獨立的第三者的身份向公共資源的所有者或其他利害關系人提供客觀公證的信息，績效審計應運而生。政府機構的規(guī)模不斷擴大，管理和控制活動不斷增強，政府機構的開支也與日俱增。因此，凱恩斯革命和政府公共支出規(guī)模的擴展為績效審計產(chǎn)生提供了經(jīng)濟基礎。

　　3、新公共管理運動是績效審計發(fā)展的政治動力。審計時實現(xiàn)公共管理目標的重要手段和工具，公共管理為審計提供了政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境。新公共管理運動創(chuàng)造的政治環(huán)境，推動了績效審計的發(fā)展。

　　4、政府績效審計的目標。筆者認為政府績效審計的基本目標定位是：對被審計單位是否經(jīng)濟、高效或有效地執(zhí)行有關政策進行獨立審計檢查；對被審計單位和審計對象實現(xiàn)既定目標的程度和所造成的各種影響進行報告，為決策機構提供相關的評價意見；發(fā)現(xiàn)并分析審計對象在經(jīng)濟性、效率性、效果性方面存在問題的跡象或績效不佳的領域，提出審計建議，以幫助被審計單位進行整改。

　　5、政府績效審計的范圍。政府績效審計的范圍主要包括：行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出，行政單位涉及各級政府部門、人大、政協(xié)、以及由國家財政提供工作經(jīng)費黨派機關和部分社會團體；事業(yè)單位包括文化教育、科研衛(wèi)生、社會福利及其它社會公共事業(yè)部門；國家投資建設項目。主要是指由財政性資金（財政撥款或財政融資）投資的各種建設項目。有些項目并不全部是由國有資金投入的，但只要是屬于政府審計管轄范圍內(nèi)的投資項目都可以進行績效審計；其他各種專項公共資金的使用。專項資金是指財政預算安排的或有關部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財政性資金。比如行政事業(yè)專項資金、社會保障基金、農(nóng)業(yè)專項資金、環(huán)境保護專項資金等；國際金融組織和外國政府援助、貸款項目。

　　6、績效審計的職能作用?？冃徲嫷闹饕毮苡腥罕O(jiān)督、評價、鑒證。其他政府審計也具有這三種職能，但其側重點有所不同，績效審計強調評價職能。一方面，從公共資源所有者的角度來說，它是一種重要的防護機制；另一方面，對于公共資源的使用和管理者來說，績效審計更多地發(fā)揮建設性作用。