簡介：政府外債在我國經(jīng)濟(jì)、社會和體制上發(fā)揮了重要作用，但是政府外債審計(jì)發(fā)現(xiàn)目前我國政府外債管理中仍有不少問題，本文試圖對這些問題進(jìn)行探討并提出幾點(diǎn)思考。

　　關(guān)鍵詞：政府外債 外資審計(jì)

　　一、政府外債的作用

　　政府外債是指由各級人民政府統(tǒng)一對外舉借的、或者合法擔(dān)保的、或者在特定情況下由各級政府來償還的各類國外貸款。按照國務(wù)院、財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，政府外債是國家的主權(quán)外債，政府外債的借入必須以國家財(cái)政和地方各級財(cái)政的信譽(yù)為基礎(chǔ)。從我國利用政府外債二十多年的實(shí)踐看，政府外債作用明顯。政府外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加大了各項(xiàng)事業(yè)的投入力度，彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展；推動了體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和思想觀念的創(chuàng)新，對調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　但是我們在政府外債審計(jì)中也發(fā)現(xiàn)一些問題，如項(xiàng)目管理混亂，效益低下，甚至項(xiàng)目失敗，違背利用政府外債的初衷，從而出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)政府外債危機(jī)，影響政府信用和政府職能的順利實(shí)現(xiàn)。根據(jù)審計(jì)署的規(guī)劃，今后將逐漸加大效益審計(jì)的力度，外資審計(jì)部門更是政府外債的主要監(jiān)督服務(wù)部門。毋庸置疑，外資審計(jì)在政府外債管理中需要發(fā)揮更大的作用。

　　二、外資審計(jì)發(fā)現(xiàn)的政府外債管理典型問題

　　通過筆者參加的政府外債項(xiàng)目，筆者發(fā)現(xiàn)政府外債管理在制度上和思路上存在一些典型問題。

　　1、制度上的問題

　　（1）有些外債項(xiàng)目無審批和儲備機(jī)制。

　　目前，各級政府借用政府外債的積極性很高，但由于缺乏科學(xué)、正確、合理利用政府外債的項(xiàng)目審批、儲備機(jī)制，造成部分項(xiàng)目帶有明顯地隨意性和盲目性，不利于經(jīng)濟(jì)社會和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。比如：一些地區(qū)和部門求資心切，面對國外投資來者不拒。但究竟借用外資來解決哪些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌安排；還有一些地區(qū)盲目跟風(fēng)，聽說某個地區(qū)申請到貸款項(xiàng)目了，我這個地區(qū)也一定要申請到，結(jié)果造成舉借政府外債的規(guī)模過大，超出自身財(cái)力可以負(fù)擔(dān)的水平；有些地、縣實(shí)施的同類項(xiàng)目過于集中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家規(guī)定的設(shè)備與人群配置比例等。這些問題的產(chǎn)生，反映出一些地方政府還沒有從保持經(jīng)濟(jì)社會和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展的角度，從經(jīng)濟(jì)和社會效益、環(huán)境效益、財(cái)務(wù)管理、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)發(fā)展等諸多角度，對貸款項(xiàng)目進(jìn)行全面科學(xué)的論證和規(guī)劃，這種情況下借用政府貸款搞項(xiàng)目，就有可能把借用政府外債搞發(fā)展的積極性變成政府的負(fù)擔(dān)和困難。

　　（2）有些項(xiàng)目無還貸準(zhǔn)備機(jī)制。

　　政府外債的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制基本沒有建立起來，一是有些地方只有省級財(cái)政建立了還貸準(zhǔn)備金制度，部分地、市財(cái)政都還沒有在預(yù)算中安排還貸準(zhǔn)備金，也都沒有專項(xiàng)列支必要的還貸支出資金。二是不少使用政府外債貸款的項(xiàng)目單位，沒有在項(xiàng)目的申報(bào)階段考慮籌措和安排還貸準(zhǔn)備金，更沒有相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度加以約束，使得各級財(cái)政、各項(xiàng)目主管部門和各級債務(wù)人所承擔(dān)的償債責(zé)任得不到必要的保障，這就有可能在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到來的時候，把本來就比較脆弱的財(cái)政拖跨。另外，近一個時期匯率、利率風(fēng)險(xiǎn)給財(cái)政帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐年加大。

　　（3）有些無項(xiàng)目適時監(jiān)督機(jī)制。

　　有些項(xiàng)目政府作為事實(shí)上的債務(wù)承擔(dān)者，但是在項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)并撥款后，政府的監(jiān)督作用沒有很好的發(fā)揮出來，尤其在政府作為外債的擔(dān)保者的項(xiàng)目中更加明顯。缺乏適時監(jiān)督機(jī)制使政府外債的不可控因素加大，增加了外債管理的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

　　（4）政府外債與國內(nèi)資金（包括預(yù)算內(nèi)資金和銀行貸款）缺乏有效的整合機(jī)制

　　一是利用政府外債與合理盤活現(xiàn)有預(yù)算內(nèi)資金不到位，未能有效整合、統(tǒng)籌使用、發(fā)揮合力，存在兩張皮現(xiàn)象。這對做大經(jīng)濟(jì)財(cái)政蛋糕，緩解財(cái)政困難和壓力的作用不大。如：社會發(fā)展領(lǐng)域的教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保項(xiàng)目和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的一些貸款項(xiàng)目，靠自身的效益根本就承受不了借用政府外債的財(cái)務(wù)成本，甚至是用無息貸款投入都無力承擔(dān)貸款本金的債務(wù)，在這些領(lǐng)域借用政府外債搞建設(shè)，沒有優(yōu)惠的同類財(cái)政資金作支持是搞不好的。二是政府外債與民間資金、銀行貸款的有效整合不夠，還沒有發(fā)揮政府外債帶動和吸引民間資金、銀行貸款共同搞建設(shè)的作用，沒有實(shí)現(xiàn)政外債投資規(guī)模和效益的擴(kuò)大化。三是政府外債管理未與完善財(cái)政對下轉(zhuǎn)移支付制度有效結(jié)合起來，沒有在完善對下轉(zhuǎn)移支付制度中建立起對政府外債進(jìn)行管理的激勵和制約機(jī)制，無形中助長了各地、縣舉借政府外債盲目攀比，不考慮償債風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)氣。

　　2、思路上的問題

　?。?）有些為減輕外債風(fēng)險(xiǎn)而強(qiáng)制扣款

　　我們發(fā)現(xiàn)，一些地方為了減輕外債風(fēng)險(xiǎn)，采取層層強(qiáng)制扣款的辦法來試圖予以徹底化解。但是，層層強(qiáng)制扣款帶來的結(jié)果往往是下級財(cái)政的更加緊張，影響地方財(cái)政的各項(xiàng)安排，甚至影響到地方的安定團(tuán)結(jié)，由此帶來的循環(huán)負(fù)面效應(yīng)可能得不償失。對財(cái)力本身就薄弱的財(cái)政強(qiáng)制扣款更是不可取。

　?。?）項(xiàng)目按經(jīng)濟(jì)實(shí)力分配

　　在工作中，我們發(fā)現(xiàn)部分省市對外債項(xiàng)目采取按照市縣經(jīng)濟(jì)力量分配，盡管出于防范和化解外債風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府包袱等目的，不能說這種方法就是錯的，但是還有商榷的地方。外債項(xiàng)目中有不少是和內(nèi)資共同發(fā)揮作用的，這就不可避免的使一些項(xiàng)目有財(cái)政轉(zhuǎn)移的烙印，尤其在科教文衛(wèi)等方面。對一些有發(fā)展?jié)摿捅容^落后的地區(qū)，少分項(xiàng)目或者不分項(xiàng)目將加大這些地區(qū)的相對貧窮程度，造成更大的不平衡，這與我們建設(shè)和諧社會的宗旨也有差距。所以單純按經(jīng)濟(jì)實(shí)力分配外債項(xiàng)目的做法有待改善。

　　三、新形勢下外資審計(jì)如何服務(wù)政府外債工作

　　目前我們正在大力進(jìn)行和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，外資審計(jì)也要服從、服務(wù)于這一大方向，在更廣闊的領(lǐng)域中探索規(guī)律，發(fā)揮作用；加之現(xiàn)在外債貸款債權(quán)方越加重視項(xiàng)目的效益和效益審計(jì)，可以說外資審計(jì)大有可為。

　　外資審計(jì)不僅僅要在外債審計(jì)中發(fā)現(xiàn)、揭露問題和風(fēng)險(xiǎn)，更要站在政治高度，對政府外債管理中體制和制度上的普遍性和典型的問題提出合理的針對性建議，為建立政府外債管理的長效機(jī)制服務(wù)。

　　結(jié)合審計(jì)署的遠(yuǎn)期規(guī)劃，同時考慮政府外債管理工作的特點(diǎn)，我們有以下幾點(diǎn)思考：

　　1、外資審計(jì)要站在制度和體制高度看問題，找對策。目前我們國家正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過渡時期，體制和制度上的不完善、缺陷對市場經(jīng)濟(jì)和國家調(diào)控的作用產(chǎn)生扭曲。 就外資審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，我們認(rèn)為在外債管理的體制和思路上應(yīng)有所突破和創(chuàng)新，抓緊研究、建立外債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、項(xiàng)目儲備評審機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和整合機(jī)制，并對現(xiàn)有的管理思路進(jìn)行合理調(diào)整，更好地發(fā)揮政府外債的作用。

　　2、今后的外資審計(jì)逐步轉(zhuǎn)向以效益審計(jì)為重點(diǎn)。可以以查處損失浪費(fèi)為突破口，在項(xiàng)目執(zhí)行逐步規(guī)范化的基礎(chǔ)上，深入探索項(xiàng)目效益審計(jì)的評價方法，尤其在公共領(lǐng)域和新農(nóng)村建設(shè)中，外資審計(jì)要把資金的利用和項(xiàng)目的效益放在更加突出的高度上予以關(guān)注。

　　3、轉(zhuǎn)變思想，將外資審計(jì)的審計(jì)職能和服務(wù)作用緊密結(jié)合。外資審計(jì)的審計(jì)只是手段，目的還是發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用，更好地為政府外債管理等各方面服務(wù)。外資審計(jì)要善于發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，在監(jiān)督外債管理的同時服務(wù)外債管理。一句話，樹立“監(jiān)督也是服務(wù)”的思想。