印度政府審計機關的全稱為印度審計會計部（Indian Audit and Accounts Department，簡稱IA&AD），完全獨立于政府之外，代表議會對政府公共開支進行審核，監(jiān)督政府運作，向議會報告工作。印度國家審計機構嚴格的審計工作不僅為納稅人節(jié)省了大量資金，而且是印度打擊腐敗的重要手段之一。

　　一　機構設置

　　印度審計產(chǎn)生于十九世紀中葉，1860年，英國殖民政府按照英國模式在印度設立了審計長一職，負責政府審計和會計工作。1919年為制約腐敗，避免納稅人的錢浪費，第一次以立法的形式，規(guī)定了總審計署的職能，確立了印度審計長獨立于政府的法律地位。1935年，印度政府法頒布實施，該法規(guī)定設立審計長，成立印度審計會計部（Indian Audit and Accounts Department），即主計審計長公署。1950年，印度共和國成立，印度審計進入新的發(fā)展階段。

　　印度審計會計部實行垂直領導、分級負責和歸口管理的政府審計管理體制，主要由主計審計長公署、聯(lián)邦審計、地方審計（會計長審計辦公室）、地方會計（26個會計長賬戶與撥款審批辦公室）和培訓機構組成。最高審計機關是主計審計長公署（the Comptroller and Audit Ceneral of India，簡稱CAG），由主計審計長負責，設在德里，共有6萬多員工，在全國各地設有各類專業(yè)機構104個，其中大約有3.5萬員工和68個單位從事審計上作，每年審計工作經(jīng)費大約55億盧比（折合人民幣約9億元）。每年要審計84000多家單位，向管理部門提交77000多份調(diào)查報告并向國會和邦議會提交80份審計報告及300份專題報告。

　　①主計審計長公署（CAG）包括會計和審計兩部分職能，不涉及具體的審計業(yè)務，主要負責制定政策，指導、監(jiān)督和控制各級審計機關的工作，開展國際交流，考核和培訓審計人員。CAG設主計審計長一名，對國會下屬的公共賬目委員會和公共企業(yè)委員會負責。

　　IA&AD組織結構示意圖：

　?、诼?lián)邦審計機構指CAG下設的多個“主任審計局長辦公室”和一個“企業(yè)審計局”。主任審計局長辦公室負責對中央政府部門與機構、海外機構、國防、印度鐵路、印度郵政電信局等聯(lián)邦政府部門的審計。企業(yè)審計局由副審計長領導，專門負責審計中央政府部門下屬公司和企業(yè)。

　?、塾《鹊胤綄徲嬀种浮皶嬮L審計辦公室”，負責審計邦級政府的財政財務收支賬目，審查地方國有企業(yè)和一些自治機構的賬目，根據(jù)主計審計長公署的審計計劃，承擔對聯(lián)邦政府設在行政區(qū)范圍內(nèi)的機構和組織的審計項目。

　?、苡《鹊胤綍嬀种?6個“會計長賬戶與撥款審批辦公室”，主要負責邦（?。┮患壵臅嫼蛽芸顚徟马?，如為大多數(shù)邦級政府編報賬目，發(fā)放工資、津貼和退休金，制定政府會計制度和會計原則等。從1996年3月起，聯(lián)邦政府和一些邦級政府已經(jīng)開始自行負責會計賬目的編制。

　　⑤培訓機構包括CAG培訓局、一個國際培訓中心、國家審計會計學院和九個地區(qū)培訓機構。印度審計人員必須經(jīng)過為期兩年的培訓，通過考核后方能分配具體工作崗位。在各個不同的工作崗位上還要進行專業(yè)化崗位培訓，并隨著工作的進展不斷進行知識更新培訓。

　　二　審計職責和范圍

　　1.審計職責

　　審計的職能是審計本身所固有的內(nèi)在功能，包括經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟鑒證和經(jīng)濟評價。根據(jù)規(guī)定，印度國家審計的職責與權力可概括如下：

　?。?）政府支出審計。

　　對中央和各邦國庫賬的所有支出進行審計并報告，確認各賬戶中支出的貨幣是否獲法律批準，且用于法律批準之用途，確定各類支出是否與批準的要求一致。

　　（2）政府資金流動審計。

　　對中央和各邦的所有資金交易進行審計并報告，包括債務、各種存款、沉淀資金、預支、吊銷賬、匯款賬、工商業(yè)的損益賬等。

　?。?）負責記載中央政府的各種賬目，但與鐵路、國防及各邦有關的賬目除外。

　　（4）準備反映中央和各邦年度收支的各種賬目，并將其交與政府有關部門。

　?。?）準備財務總表，并交給總統(tǒng)。

　　該表反映每年度的各種賬目，如總統(tǒng)要求，還反映各類余額、過期未付債務及其它有關資料。除憲法中規(guī)定的這些職權外，還履行其他一些職權，包括由議會通過的法律所規(guī)定的某些與政府公司賬戶有關的職權。如對政府審計員的任命及重新任命，必須征求審計總監(jiān)的意見。有權對公司賬戶進行補充性或試驗性審計?？筛鶕?jù)與有關政府部門達成的協(xié)議，對某些政府部門或機構的賬戶進行審計。要在財政管理領域內(nèi)捍衛(wèi)憲法和法律，不允許違反憲法和法律的支出，客觀地估價財政領域的執(zhí)行情況。

　　2.審計范圍

　　“審計范圍可以擴大到這樣一些方面，諸如財務方面（會計錯誤、舞弊、財務控制、財務報表的公正性等等），合規(guī)合法性方面（忠實地執(zhí)行管理及法律方面的要求、政策和規(guī)定等等）、以及工作績效方面（經(jīng)營控制、管理信息系統(tǒng)、項目等方面的經(jīng)濟性、效率和效果）（引自《審計方法與實踐——稅收審計》，印度審計署，摘自《最高審計機關國際會議文選》）。具體包括：

　　（1）中央和26個邦政府部門和機構。

　?。?）政府性的商業(yè)機構，如印度鐵路、印度郵政通信公司。

　?。?）由中央和邦政府控制的大約1200個公營企業(yè)。

　　（4）由中央和邦政府擁有或控制的約400個非盈利性自治機構。

　?。?）4400家靠聯(lián)邦和各邦撥款的機構和團體。

　　但印度人壽保險公司、印度國家銀行、印度工業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和其他國有商業(yè)銀行等不屬于主計審計長公署的審計范圍。

　　三　印度國家審計體系的特點

　　1.地位崇高，獨立性強

　　印度國家審計體制采用的是立法型審計模式，最高審計機關CAG隸屬于立法機構，直接對立法機構負責，薪金及其他行政費用由印度統(tǒng)一基金交付，勿需議會表決批準，對政府機構具有很強的獨立性。印度《憲法》（1949年11月26日制憲會議通過，1979年9月25日第四十四次修憲法令最后修改）專門以一章篇幅規(guī)定了印度審計長的職責權限，明確規(guī)定：總審計署在國家經(jīng)濟生活中扮演“雙重角色”，一方面代表議會立法機關，監(jiān)督和確保行政部門收支嚴格按照法律行事，另一方面代表聯(lián)邦政府，確保地方政府開支“有法必依”。作為印度審計署最高負責人，總審計長地位十分特殊，他由總統(tǒng)直接任命，監(jiān)督公共財政，并對總統(tǒng)負責，級別和待遇與印度最高法院院長等同。如果出現(xiàn)行為不當或失職等情況，只有議會兩院以2／3票數(shù)才能罷免總審計長，程序等同于最高法院大法官和總檢察長的罷免。各邦審計長是主計審計長的代表，執(zhí)行主計審計長的命令。1971年印度還制定了《主計審計長法》，賦予審計工作廣泛而獨立的權力。正是總審計署地位獨立特殊，因此在近年來印度腐敗之風屢禁不止的情況下，總審計署加大了對各級政府的審計力度，查起來毫不手軟，取得了顯著成效。

　　2.科學合理的審計準則體系

　　只有保證審計質(zhì)量，審計才具有可信性，審計意見和建議才會受到認真的考慮和執(zhí)行。確保審計質(zhì)量的前提是具有衡量和改進績效的標準。主計審計長公署編制了《主計審計長公署工作守則》

　　（Comptroller and Auditor General′s Manual Standing Orders），確保了審計實務有章可循。其內(nèi)容除審計準則和審計指南外還包括審計規(guī)定和指示、審計原理和邏輯以及審計程序。印度的審計準則體系包括審計標準和審計指南兩個層次，審計標準又分為一般標準、作業(yè)標準和報告標準：（1）一般標準，主要規(guī)定審計人員任職要求和審計機關質(zhì)量保證機制。（2）作業(yè)標準，是審計機關在實施審計和對審計工作進行管理時必須遵循的基本框架。（3）報告標準，對審計報告階段的框架性規(guī)定。《審計指南》是指導審計人員規(guī)范有序地開展審計工作，確保審計準則得到遵守執(zhí)行的規(guī)范性文件。包括：費用支出審計，收入審計，公共部門的附屬商業(yè)機構審計，控制制度審計，人力資源審計，電算化審計，績效審計，中央和邦政府的預算和撥款賬戶的審簽以及鐵路等重要審計領域的單項指南（包括鐵路審計指南、郵政電信部門審計指南、聯(lián)邦政府收入審計指南、公營商業(yè)組織的審計指南等）。

　　3.獨具特色的補充審計制度

　　補充審計，即指政府審計人員運用測試審計的方法對注冊會計師審計過的國有企業(yè)進行的補充審計或追加審計。印度實行混合經(jīng)濟發(fā)展模式，國有企業(yè)生產(chǎn)總值占國民生產(chǎn)總值的20％以上，根據(jù)1971年主計審計長法，主計審計長有權對國家控股51％以上的國有企業(yè)進行審計。印度的公營公司分為司局級企業(yè)、政府公司和法定公司（引自《公營企業(yè)的審計方法和技術》，印度審計署，摘自《最高審計機關國際會議文選》）。其中，會計師事務所或執(zhí)業(yè)會計師公司的注冊會計師根據(jù)主計審計長的指派，可對政府公司進行審計。為了對注會審計結果的正確性負責，CAG建立了獨特的審計委員會審計制度。審計委員會由政府審計師和專家組成，有重點地對注會已審的國企再進行一次補充審計。審計內(nèi)容包括：注冊會計師已審計的企業(yè)財務報表，公司會計制度，注冊會計師的審計報告及其資格等。補充審計完成后，國家審計人員把補充審計結果通知注冊會計師和被審企業(yè)，并給予兩周時間征求對補審結果的意見。CAG最后要把所有企業(yè)補充審計中發(fā)現(xiàn)的問題報送議會。

　　4.卓有成效的績效審計制度

　　印度審計的主要類型有財務審計和績效審計。財務審計是對部門和單位的財務報告進行審計并發(fā)表審計鑒證意見，主要審查有關單位的各項財務收支活動，看其是否合規(guī)、合法，并對其資產(chǎn)負債表、損益表等報表是否公允地反映其財務收支活動、財政狀況以及是否遵守了有關的會計制度等發(fā)表意見?？冃徲嬍且皂椖繛榛A，考察有關項目是否有效地使用資金并取得了預期的經(jīng)濟效益。印度自稱，印度已由過去的財務審計，發(fā)展到測試評價政府活動和公共企業(yè)事業(yè)單位的總體效益，即測試其經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）階段。審計委員會對國企生產(chǎn)經(jīng)營活動進行綜合檢查和評價，除年度財務審計外，每隔五年進行一次績效全面評估。其內(nèi)容包括：投資決策、工程項目實施與管理、生產(chǎn)情況、設備能力利用率、勞動生產(chǎn)率、物資管理、內(nèi)控制度和成本控制制度、價格及財務狀況等。由于印度績效審計往往能披露出政府或公共部門管理中的問題，所以受到了執(zhí)政黨、在野黨的重視，社會公眾也很關注政府和公共部門的服務質(zhì)量，給予了績效審計較高的評價；被審計的單位可以通過績效審計提高和豐富自己，使自己的工作做得更好，所以這項工作也容易得到被審計單位的認同。例如，印度節(jié)油研究協(xié)會（具有印度官方背景）為推動能源節(jié)約，確保石油產(chǎn)品高效合理使用，推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，該協(xié)會把對企業(yè)的“能源審計”作為協(xié)會每年工作計劃中的“重點戰(zhàn)”。2005年底，由印度節(jié)油研究協(xié)會向政府提交的2004年石油節(jié)約項目成績單中，已確認石油節(jié)約總額達到了22.7萬噸，總價值29.7億盧比（摘自2005年8月31日《人民日報》國際版《印度能源審計顯成效》）。

　　5.初具規(guī)模的計算機審計制度

　　當前世界審計辦公自動化工作，主要集中于審計計劃自動化，審計管理工作自動化，審計統(tǒng)計自動化，數(shù)據(jù)傳遞自動化，計算機編制審計表格和審計報告等方面。印度是世界第一大軟件生產(chǎn)國，越來越多的政府部門和公共企業(yè)廣泛使用電子信息處理系統(tǒng)，印度審計部門已開始對被審計單位計算機系統(tǒng)進行審計。一是電算系統(tǒng)開發(fā)審計，包括對開發(fā)計算機應用系統(tǒng)的規(guī)范和標準的審查、對計算機應用系統(tǒng)開發(fā)管理的審查、對計算機應用系統(tǒng)開發(fā)成果的審查等；二是電算系統(tǒng)內(nèi)部控制制度審計，即內(nèi)部控制制度是否健全、是否有效，審計人員就必須對被審計單位的內(nèi)部控制制度進行審查；三是對電算系統(tǒng)程序的審查，評價控制功能是否恰當、邏輯流程是否合理、程序設計是否符合用戶的需要；四是對系統(tǒng)數(shù)據(jù)文件的審查，包括紙性數(shù)據(jù)文件和磁性數(shù)據(jù)文件的審查。例如，印度特許會計師協(xié)會（Institute of Chartered Accountants of India，簡稱ICAI）理事會最近在新德里召開的會議上通過了2005版《銀行審計指南注釋草案》（Draft of the Guidance Note on Audit of Banks），就包括電算化審計方面的內(nèi)容。

　　6.比較完善的審計報告制度

　　印度主計審計長公署建立了一套比較完善的審計報告制度。每年，總審計長會就聯(lián)邦政府賬目向總統(tǒng)提交財政審計報告，并由總統(tǒng)轉(zhuǎn)交議會兩院審議，此外還就各邦賬目向邦長提交財政審計報告，并由邦長轉(zhuǎn)交邦議會審議。審計報告的內(nèi)容和形式由主計審計長確定，除了提交聯(lián)邦政府的預算與決算的鑒證報告、法定公司的審計報告外，還按部門行業(yè)提交分類審計報告。分類審計報告也稱專項審計報告或?qū)ｎ}審計報告，是對某個待定的項目和內(nèi)容進行的專題審計所編寫的審計報告，如公共分配系統(tǒng)績效評估審計報告、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃評估審計報告、掃盲績效審計報告、能源審計報告、武器裝備審計報告等。審計報告由立法機關下設的公共賬目委員會和公共企業(yè)委員會審查研究，公共賬目委員會負責審查政府直接管理的企事業(yè)單位的賬目，公共企業(yè)委員會負責獨立經(jīng)營企業(yè)的審計報告。審計報告要指出各種浪費及資金的不恰當適用，并按財政原則進行明確評論。如已發(fā)生或可能發(fā)生重大損失的事項，新的服務支出及與各種程序及先例相背離的事項等。審計人員還將編寫的重要問題備忘錄（問答表形式的）隨時提供給公共賬目委員會和公共企業(yè)委員會，以便政府對審計報告中做出的調(diào)查結果給予具體的回答，并對審計發(fā)現(xiàn)的問題采取補救措施和改正方法。

　　7.近乎苛刻的人事管理制度

　　CAG擁有一大批資深的審計工作人員，他們具備執(zhí)行審計職能的廣泛技能和豐富經(jīng)驗，能夠勝任這一工作。為了保證審計人員的素質(zhì)與能力，審計人員都是通過全國范圍的激烈的競爭考試并從不同的專業(yè)和學科中挑選出來的，如金融管理、會計學、成本計算、法律和工程學等。其附屬機構人員的更新也要通過競爭考試來完成。一方面，實行嚴格的人員招聘制度。印度國家審計人員（輔助人員除外）都是通過招聘錄用后才安排到審計員、審計監(jiān)督員、審計總署官員等崗位。其中，審計員由大學文理工商等科畢業(yè)生通過“政府人才選拔委員會的考試”錄用；審計科長（審計會計監(jiān)督員）由審計員通過“基層審計考試”或社會招聘兩種方式產(chǎn)生；審計長和會計長從審計科長（審計會計監(jiān)督員）中選拔；印度審計會計服務局官員由“聯(lián)邦公共服務委員會的競爭考試”產(chǎn)生。另一方面，實行成熟的人員培訓制度。在印度要想正式成為一名國家審計人員，還必須經(jīng)過為期兩年的崗前培訓，包括四個階段：（1）四個月的行政管理培訓，在國家行政管理學院學習基礎理論課（在印度，所有高級官員都要學習這些基礎理論課程）。（2）十四個月的專業(yè)培訓，在印度審計會計學院進行為期一年的學習。（3）地方專業(yè)審計局、財政局、計劃委員會等單位的實習；（4）年度結業(yè)考試。實踐證明，嚴格的錄用、培訓和晉升制度是非常有效的。它使印度政府審計人員保持著較高的素質(zhì)，確保了審計工作的高效運行。

　　「參考文獻」

　　[1]印度駐華大使館網(wǎng)站

　　[2]Office of the Accountant General，Haryana網(wǎng)站

　　[3]印度駐上?？傤I事館

　　[4]《公營企業(yè)的審計方法和技術》，印度審計署。

　　[5]《審計方法與實踐——稅收審計》，印度審計署。