西部大開發(fā)在全國上下已形成共識,引起社會各界的普遍關(guān)注,如何為西部大開發(fā)服務(wù),已經(jīng)成為許多部門面臨的一項重要課題,同樣,這一課題也擺在了審計部門面前。審計部門同樣應(yīng)樹立為西部大開發(fā)服務(wù)的意識,深入研究、思考審計工作面臨的機遇和挑戰(zhàn),增強改進和加強審計工作的緊迫感,依法覆行審計職責(zé),在西部大開發(fā)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　一、 西部大開發(fā)中政府審計工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)　　

　　審計是社會政治經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展。我國實行改革開放,建立社會主義市場經(jīng)濟體制,為審計事業(yè)的發(fā)展提供了歷史性的機遇。1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定在我國實行審計監(jiān)督制度,確立了審計監(jiān)督制度在我國經(jīng)濟生活中的法律地位。《憲法》第九十一條規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān),對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政財務(wù)收支,對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支,進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下,依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán),不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”從1983年開始,中華人民共和國審計署和地方審計機關(guān)相繼成立。十多年來,各級審計機關(guān)不斷開拓進取,積累了許多寶貴的審計工作經(jīng)驗,建立和發(fā)展了具有中國特色的審計監(jiān)督制度。審計監(jiān)督在維護國家財政經(jīng)濟秩序、促進廉政建設(shè)、保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展、提高財政資金使用效益等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。當前,加快開發(fā)西部地區(qū),是全國經(jīng)濟發(fā)展的一個大戰(zhàn)略、大思路,是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的必然要求,同時也給審計工作提供了新的發(fā)展機遇。審計系統(tǒng)應(yīng)抓住機遇,在西部大開發(fā)中有所作為,適應(yīng)中西部地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求,從貫徹落實“三個代表”的高度出發(fā),著眼于我國現(xiàn)代化建設(shè)的全局,為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù),為改革、發(fā)展、穩(wěn)定服務(wù),努力創(chuàng)造新的業(yè)績,取得更高的成效。

　　在新的歷史條件下,審計面臨的挑戰(zhàn),一是審計隊伍的素質(zhì)要適應(yīng)西部大開發(fā)的發(fā)展要求,二是計算機審計問題。

　　我國實行審計制度以來,培養(yǎng)造就了一支具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的審計隊伍,并不斷發(fā)展壯大,取得了可喜的成績。但審計干部隊伍在政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)等方面,與跨世紀的審計事業(yè)發(fā)展要求相比,還有相當大的差距,尚不能完全適應(yīng)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。尤其是當今世界信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,使計算機技術(shù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用到各行各業(yè)中,信息技術(shù)以其廣泛的影響和強大的生命力向社會生活各個領(lǐng)域擴展和滲透,促使社會生產(chǎn)、生活方式發(fā)生深刻變化,這是審計面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。目前在我國,很多部門、系統(tǒng),以及相當多的行政事業(yè)單位和大中型國有企業(yè)已經(jīng)和正在實行信息化管理。電子商務(wù)、網(wǎng)上結(jié)算、會計信息電子化日趨普遍,財務(wù)管理和會計核算已經(jīng)突破了現(xiàn)實意義上的時空界限。我國啟動的以“金”字系列為代表的國家信息化工程建設(shè),已經(jīng)在財政、金融、稅務(wù)、教育、科技、文化衛(wèi)生等領(lǐng)域發(fā)揮著十分重要的作用,傳統(tǒng)的手工審計方法已經(jīng)不適應(yīng)社會經(jīng)濟快速發(fā)展的要求。如果審計跟不上信息化發(fā)展的步伐,審計監(jiān)督難以順應(yīng)時代潮流,工作無從下手,將失去審計資格。面對新的形勢,審計應(yīng)有緊迫感和超前意識,積極采取對策,迎接挑戰(zhàn)。要從技術(shù)創(chuàng)新的角度思考和解決問題,進一步開發(fā)人力資源,加強對審計人員計算機技能的培訓(xùn),掌握現(xiàn)代審計技術(shù)和方法,配備計算機專家,以解決計算機系統(tǒng)審計中的技術(shù)問題。積極研究運用現(xiàn)代管理方法,對傳統(tǒng)的審計方式和手段進行深刻的變革,廣泛采用計算機作為輔助手段開展審計工作,適應(yīng)外部環(huán)境的變化,實現(xiàn)審計工作信息化,促進審計事業(yè)不斷發(fā)展。

　　二、 用系統(tǒng)論和信息論的觀點思考研究新形勢下的政府審計工作　　

　　政府審計作為我國審計組織體系的主要組成部分,為確保社會經(jīng)濟秩序的正常運行和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展起到了積極的作用。在西部大開發(fā)中,審計機關(guān)應(yīng)樹立服務(wù)西部開發(fā)的思想觀念和大局意識,以積極主動的姿態(tài),投入到西部開發(fā)的戰(zhàn)略行動中去,解放思想,更新觀念,圍繞黨和政府的中心工作,服務(wù)大局,抓住對西部發(fā)展影響較大的重點領(lǐng)域、重點部門、重點單位和重點資金進行審計監(jiān)督。本著有所為,有所不為的原則,在全面審計的基礎(chǔ)上突出重點,抓大案要案線索,查處違法違紀問題,促進廉政建設(shè),規(guī)范政府行政管理行為,促進政府部門依法行政,依法管理。寓服務(wù)于監(jiān)督之中,使西部大開發(fā)戰(zhàn)略得以順利實施。

　　1 改進審計方法,深化預(yù)算執(zhí)行審計

　　預(yù)算執(zhí)行審計是一項系統(tǒng)工程,中央部門和地方各級政府預(yù)算執(zhí)行情況審計是這個系統(tǒng)工程的重要組成部分。西部開發(fā)中國家將增加對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量,加大對民族地區(qū)傾斜的力度,預(yù)算執(zhí)行審計要以規(guī)范預(yù)算管理和財政分配秩序為目標,嚴肅查處預(yù)算管理中的違法違紀問題,加強內(nèi)部管理和控制,不斷提高財政資金使用效益。要適應(yīng)財政預(yù)算體制改革的要求,不斷研究新情況,解決新問題,改進預(yù)算執(zhí)行審計的方式方法,進一步突出重點,提高審計執(zhí)法水平,并在此基礎(chǔ)上逐步建立決算審簽制度,使預(yù)算執(zhí)行審計工作不斷深化。應(yīng)拓寬審計內(nèi)容,強化預(yù)算執(zhí)行中的經(jīng)常性審計監(jiān)督,及時糾正存在的違紀違規(guī)問題,對實行政府采購中的問題、深化政府機構(gòu)改革中的國有資產(chǎn)流失問題、財政支出改革中出現(xiàn)的新的違紀違規(guī)問題,以及行政執(zhí)法中的違紀違規(guī)和腐敗問題等進行重點查處,把本級預(yù)算執(zhí)行審計與延伸審計所屬二、三級單位結(jié)合起來,強化財政部門的預(yù)算收支情況、稅務(wù)部門的依法治稅情況和國債資金的審計,發(fā)現(xiàn)和揭露深層次問題,查處大案要案,向各級政府和人大提交有深度、有新意、高質(zhì)量的審計結(jié)果報告和審計工作報告。

　　審計機關(guān)要圍繞西部開發(fā)這個大局,用新思想、新思路,創(chuàng)造性地搞好預(yù)算執(zhí)行審計,把做好本職工作與為西部大開發(fā)服務(wù)有機結(jié)合起來。應(yīng)該認識到,我們把自己的工作做好了,就是對西部地區(qū)的一種支持。

　　2 抓住重點資金,搞好專項審計

　　隨著實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標的確定和實施,國家將逐步加大對西部地區(qū)的支持,通過政策引導(dǎo),吸引國外資金、技術(shù)、人才等投入西部開發(fā),加大對西部建設(shè)的投資力度。西部各省區(qū)也將按照開發(fā)規(guī)劃實行招商引資,增加投入,積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)機構(gòu)、發(fā)展科技教育和加大改革開放力度,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的步伐。審計機關(guān)應(yīng)適應(yīng)這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移,確保國家重大投資項目和重要專項資金的正確使用,加大對能源、交通、水利等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和退耕還林還草生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目、扶貧、社保資金項目的審計監(jiān)督力度,糾正擠占挪用國家資金的行為,制止鋪張浪費,嚴肅查處違法違紀問題,確保國家和地方投入資金發(fā)揮最大的效益,促進西部地區(qū)國家和地方建設(shè)項目的順利實施。

　　(1) 抓好基礎(chǔ)建設(shè)投資等開發(fā)資金的審計

　　加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是西部開發(fā)的一項重要任務(wù),國家向西部投入的財政資金數(shù)額較大,安排項目比較多,涉及多個部門和單位,抓好基礎(chǔ)建設(shè)投資等開發(fā)資金的審計是審計監(jiān)督的重點之一。應(yīng)加強對開發(fā)資金使用全過程的監(jiān)督,有些項目可提前介入,進行事前和事中審計,防患于未然?？梢钥紤]建立重點資金和重點項目的跟蹤審計監(jiān)督制度,對重點交通基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目從源頭抓起,進行跟蹤審計,審計中發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題及時向各級政府反映,采取應(yīng)對措施,提高資金的使用效率。加強對概算、預(yù)算和竣工決算的審計,重點查處項目建設(shè)過程中資金被轉(zhuǎn)移、截留、擠占、挪用、不按工程法定程序辦事,以及損失浪費等問題,保證各項資金及時足額到位和合理使用,確保建設(shè)項目順利完成,及時發(fā)揮應(yīng)有的效益。

　　(2) 開展環(huán)境審計,維護西部地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展

　　資源豐富是西部地區(qū)的一大優(yōu)勢,開發(fā)和利用西部地區(qū)豐富的自然資源是西部大開發(fā)的重要內(nèi)容。過去我們國家在開發(fā)利用西部地區(qū)資源方面也取得了一些經(jīng)驗,但是應(yīng)當看到,實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為世界各國的共識,我們不能沿用過去那種以犧牲環(huán)境為代價的先污染、后治理的發(fā)展模式。在西部大開發(fā)中,要堅持經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,選擇可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式。西部,特別是西北地區(qū),生態(tài)環(huán)境是非常脆弱的,而且西部地區(qū)的不少資源屬于不可再生的自然資源,在開發(fā)過程中,必須做到合理的開發(fā)和利用。審計部門可以通過開展環(huán)境審計,為西部地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。開展環(huán)境審計,可以考慮從三個方面進行。一是績效審計,評價企業(yè)或政府部門工作績效,如對環(huán)保項目計劃和目標的執(zhí)行情況,有關(guān)部門和單位環(huán)保政策的執(zhí)行情況以及環(huán)保機構(gòu)的工作績效,對環(huán)保投入與環(huán)境效益情況進行審計。二是合規(guī)性審計,評價政府部門、企事業(yè)單位執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)、標準和制度的合規(guī)性,對企業(yè)的經(jīng)濟活動和政府部門的業(yè)務(wù)活動是否符合有關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)、標準和制度等進行審計。三是財務(wù)性審計,評價環(huán)保資金運動情況,對環(huán)保資金的籌集、使用情況及環(huán)保投資等內(nèi)容進行審計。

　　3 加強和改進企業(yè)審計,為政府宏觀決策服務(wù)

　　國有企業(yè)三年脫困,今年是最后一年。目前我國國有企業(yè)數(shù)萬家,全部進行審計,尚很困難,基于審計機關(guān)人力等因素,必須抓重點,把握一定的覆蓋面,對國有獨資大型企業(yè)、國家控股公司、國有中型企業(yè)中盈利和虧損大戶作為重點單位,審計重點仍是企業(yè)資產(chǎn)、負債、損益的真實性、合法性和效益性。企業(yè)審計也應(yīng)改進審計方法,加大對資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的審計監(jiān)督力度,對企事業(yè)單位經(jīng)營成果進行認證,堵塞收入流失漏洞;檢查企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量,確保企業(yè)會計信息真實、可靠,防止國有資產(chǎn)流失,保護作為投資人的國家利益不受侵害;加強內(nèi)部控制制度的測評,找出薄弱環(huán)節(jié),促進加強內(nèi)部管理,提高經(jīng)濟效益;從其經(jīng)濟運行和管理方法中發(fā)現(xiàn)典型,總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),為政府決策提供依據(jù),為深化國有企業(yè)改革,實現(xiàn)三年脫困目標服務(wù)。

　　4 搞好經(jīng)濟責(zé)任審計,提高執(zhí)法水平

　　經(jīng)濟責(zé)任審計是與我國政治、經(jīng)濟體制改革相伴而生的。1986年,審計署制定下發(fā)了《關(guān)于開展廠長離任經(jīng)濟責(zé)任審計工作幾個問題的通知》,各地各部門根據(jù)審計署通知精神,逐步開展了廠長(經(jīng)理)離任審計,已經(jīng)經(jīng)歷了十幾年的發(fā)展過程,積累了很多寶貴的經(jīng)驗。1999年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》,這是新時期加強對領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督的一項重要舉措,也是審計事業(yè)發(fā)展中的一件大事。通過審計,加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督,增強廉潔自律和勤政意識,為建立和完善干部監(jiān)督管理的新機制發(fā)揮了重要作用。

　　企事業(yè)單位廠長(經(jīng)理)離任審計擴展到對縣以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟責(zé)任審計,這是一個大的跨越。今年下半年審計署組織對中國五大銀行原行長和證監(jiān)會原主席進行的離任經(jīng)濟責(zé)任審計,表明經(jīng)濟責(zé)任審計向更高的層次發(fā)展,倍受人們的關(guān)注。當前經(jīng)濟責(zé)任審計中的主要問題是,法規(guī)不配套,制度不完善,操作不規(guī)范,法律責(zé)任不明確。開展對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計,涉及面廣、實效性強,要求高,難度大,風(fēng)險更大。審計機關(guān)一方面要從講政治的高度,認真抓好經(jīng)濟責(zé)任審計,探索經(jīng)濟責(zé)任審計的有效方法和途徑,另一方面要加強法制建設(shè),研究和解決現(xiàn)實中存在的問題。首先要完善審計法規(guī)制度,制定審計辦法和實施細則,建立業(yè)績考核制度和決策失誤責(zé)任追究制度,明確法律責(zé)任。二是加強和組織人事部門之間的協(xié)調(diào)配合,把經(jīng)濟責(zé)任審計納入干部任用的必備程序,審計結(jié)果報告作為選拔干部的重要依據(jù),把審計結(jié)果與干部考核、考察結(jié)合起來,真正成為干部考核獎懲任用的一個重要手段。三是改進審計方法,確保審計質(zhì)量,把經(jīng)濟責(zé)任審計與常規(guī)審計結(jié)合起來,注意利用預(yù)算執(zhí)行審計、財務(wù)收支審計結(jié)果和社會中介組織的審計成果。通過審計,對主要責(zé)任人的經(jīng)濟行為和效果做出客觀公正的評價,對其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出準確的認定,對于在有關(guān)經(jīng)濟活動中負有的主要責(zé)任和直接責(zé)任界定清楚。對群眾反映強烈的重大問題和重要情況進行重點審計,對于嚴重違法違紀問題,要查深查透,依法嚴肅處理。鑒于經(jīng)濟責(zé)任審計的特殊性,在審計體制設(shè)置上必須堅持上審下的原則?；谶@點考慮,政府審計應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的國家審計,審計機關(guān)脫離政府序列,獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。

　　5 開展審計調(diào)查,為西部大開發(fā)提供決策依據(jù)

　　在提供真實的財政、財務(wù)信息方面,審計部門有著其他部門不可比擬的優(yōu)勢。西部大開發(fā)過程中,審計機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮圍繞中心、服務(wù)大局、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的作用,通過審計和審計調(diào)查,對西部各省區(qū)的財政財務(wù)情況及其他經(jīng)濟信息進行了解分析,提供給有關(guān)部門,為制定西部大開發(fā)的政策措施提供決策依據(jù)。對審計和審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的微觀經(jīng)濟單位帶有普遍性、傾向性的問題進行綜合分析和研究,從宏觀角度向各級政府提出規(guī)范管理、完善法制、加強宏觀調(diào)控的意見和建議。對黨和政府關(guān)心的國民經(jīng)濟管理和運行中的熱點、焦點問題進行審計調(diào)查,并及時反饋給有關(guān)經(jīng)濟主管部門,為各級黨委和政府當好參謀和助手。