經濟學界常用“帕累托最優(yōu)”判別市場資源配置的效率。理論分析認為，在一個標準的、無缺陷的完全競爭市場環(huán)境中“帕累托最優(yōu)”才能實現，但這僅僅是推演而不是市場運行的實際結果。實踐證明，市場機制不可避免地存在著一系列固有缺陷，市場失靈由此萌生，表現在自然壟斷、外部性不經濟、競爭不完全、信息失靈、劣質品、宏觀經濟失衡、市場機制的短期性和滯后性等。傳統(tǒng)的公共規(guī)制理論認為，政府規(guī)制是矯正市場失靈的有效手段。政府是市場經濟的強勢， 具有其他主體無法比擬的優(yōu)勢。

　　但是政府規(guī)制能否有效彌合市場的缺陷，實現“帕累托最優(yōu)”，不取決于政府的一廂情愿。由于種種原因，政府規(guī)制也同樣出現失靈，表現在規(guī)制者獨立性的缺失、規(guī)制者創(chuàng)租、尋租和賣租、公共產品供給的低效、過度規(guī)制、政府公共政策的失敗、信息不對稱和政府的官僚化等。

　　我國的經濟仍然處于轉型期和發(fā)展機遇期，改革、穩(wěn)定與發(fā)展三大主題仍然主宰著產業(yè)經濟運行全程；政府產業(yè)規(guī)制改革不是簡單地強化規(guī)制或是放松規(guī)制的抉擇，而是由淺入深，逐步解決許多政府規(guī)制的體制性和機制性的矛盾。目前，我國政府規(guī)制改革的基本目標一是要加強國家經濟市場化建設，二是要構建市場經濟需要的、規(guī)范、有序的產業(yè)規(guī)制體系。在此兩大目標的程序設計中，對規(guī)制者主體的設計和規(guī)制方法的改進具有特殊的理論價值和重要的實際意義，因為我國政府規(guī)制實踐的諸多缺陷大多與規(guī)制者和規(guī)制方式相關，規(guī)制主體由于資質、背景、公信度、素質、職權范圍、運行規(guī)則等方面積弊甚深，因而容易淪為企業(yè)競相 “俘虜”的對象，成為理論界指責的焦點和改革的關鍵點。

　　中外比較研究發(fā)現，在民主化、法治化程度較高的國家里，產業(yè)規(guī)制機構具有高度獨立性，其成員來自社會各個階層，具有廣泛的代表性；因而能夠作為公共利益的代言人，公正地行使規(guī)制權力，規(guī)制的結果具有較高公信力。反觀我國政府規(guī)制主體，大多系原企業(yè)主管部門或政府行業(yè)管理者，由于無獨立的利益中性的規(guī)制機構，行政壟斷、政企不分、政企聯盟、缺乏對規(guī)制者的規(guī)制等政府失靈現象應運而生。因此，規(guī)制者的重新設計是十分重要的改革步驟。

　　勝任的規(guī)制者應具備哪些基本特征呢？筆者認為主要包括：（1）獨立性，與被規(guī)制者保持超然地位，規(guī)制者不能從規(guī)制權力和規(guī)制結果中獲取任何實際利益；（2）代表性，代表社會利益和長遠利益，以社會福利的維護者和消費者的代言人的身份出現；（3）能力性，能夠正常行使規(guī)制權力，實現規(guī)制目標； （4）權威性，具有法律法規(guī)的規(guī)定或授權，規(guī)制行為具有法律依據，受到法律保護；（5）信息性，在一定成本水平下，最大限度地獲取、占有相關信息；（6） 對規(guī)制者的規(guī)制機制，對規(guī)制者有制衡力，不至其權力濫用；（7）官民互動，有利于動員和調動社會力量參與規(guī)制，使規(guī)制行為在公眾的監(jiān)督之下最大限度地體現民意。

　　參照上述標準，構建政府規(guī)制機構不外兩項選擇：一是在現行政府體制架構內，確定某部門，冠以其“規(guī)制者”頭銜，賦予規(guī)制者的職責，配之予規(guī)制者的權力，由其行使或代為行使政府規(guī)制職責；二是新建一個適宜的規(guī)制者機構。相比之下，選擇現行政府系列的某一個或某幾個部門，經過調整、改組和優(yōu)化，承擔規(guī)制或部分規(guī)制者的角色，逐步弱化原有體制下政府規(guī)制的局限性，推進政府規(guī)制改革前行-審計規(guī)制正是在這種背景下提出的改革選項。

　　二、審計規(guī)制的理論基礎和法律依據

　　審計規(guī)制指由審計主體（此處特指國家審計，下同）實施或是政府利用審計手段實施的產業(yè)規(guī)制行為。早在上個世紀80年代就有學者將審計與產業(yè)規(guī)制聯系起來，提出了運用審計手段解決信息不對稱的問題，借以校正政府規(guī)制政策，提高規(guī)制效率（Baron，D.P.and D.Besanko， 1984），國內也有將審計規(guī)制作為產業(yè)規(guī)制的形式和手段（蘇東水，2000）。但是有關審計規(guī)制的實踐由于其規(guī)模和影響力較小，沒有引起理論界的足夠關注，有關論斷亦未形成學術界的主流觀點。

　　其實，審計規(guī)制與其他規(guī)制形式相比，具有不容忽略的優(yōu)越性，主要是：（1）獨立性，審計主體沒有下屬單位和自身經營管理業(yè)務，沒有市場利益和部門利益；（2）審計主體與舊體制有天然的時間隔斷；（3）審計主體充當規(guī)制者具有法律支持；（4）國家審計機關有良好的運行業(yè)績與勝任性；實際審計業(yè)務中已有若干類型審計，如政府績效審計、環(huán)境審計等具有產業(yè)規(guī)制特點和性質；（5）審計規(guī)制節(jié)約交易成本，包括機構建設成本、運行成本和時間成本；（6）審計機關具有規(guī)制者再規(guī)制職責；（7）審計規(guī)制有利于官民互動的規(guī)制機制的構建與形成。

　　從法律視角分析，我國《憲法》和《審計法》為審計規(guī)制提供了法律解釋和支持：國家審計是專門的經濟監(jiān)督部門，獨立行使法定職權，我國國家審計機關具有法定性和行政性雙重職權，即國家審計機關作為政府的監(jiān)督者行使法定審計監(jiān)督權，又同時是政府職能部門和國家行政機關行使行政權；審計不僅是經濟活動的監(jiān)護者，而且是經濟活動管理和監(jiān)督者再監(jiān)督者。根據法律規(guī)定，我國審計機關獨立行使的審計監(jiān)督權有17種，包括監(jiān)督檢查權5項、行政強制措施權5項、申請權2項、報告及處理處罰權5項。與此同時，審計規(guī)制還具有明確的政策依據和良好社會環(huán)境，特別是1999年、2003年、2004年我國三次掀起“審計風暴”之后，社會對審計的關注和期望值都達到前所未有的水平。

　　世界各國由于國家審計制度存在差異，審計體制也存在諸多不同模式，在此環(huán)境下審計規(guī)制自然也出現了不同的體制定位和法律定位：如美英等國采用立法型審計體制，所實施的審計規(guī)制屬于立法性規(guī)制（監(jiān)督）；法國采用司法型審計體制，故其審計規(guī)制屬于執(zhí)法性規(guī)制（監(jiān)督）；日本采用獨立性審計體制，其審計規(guī)制屬于社會性規(guī)制（監(jiān)督）；而我國采用行政型審計體制，故所實施的審計規(guī)制屬于行政性規(guī)制（監(jiān)督），即與現行的產業(yè)規(guī)制同出于政府一門，系政府規(guī)制的延續(xù)和補充，且與政府其他規(guī)制構成合力。

　　理論分析和實踐總結表明，審計規(guī)制具有對產業(yè)經濟運行實施監(jiān)督、對產業(yè)經濟活動進行公正和對產業(yè)經濟績效做出評價的職能；具有對產業(yè)經濟活動的制約與規(guī)范、促進與改善的作用。

　　三、審計規(guī)制與市場失靈和政府失靈的博弈

　　對自然壟斷產業(yè)規(guī)制的基本目標是，防止壟斷企業(yè)濫用市場支配力，單方面制定壟斷價格，攫取壟斷利潤。我國過去所實施的價格規(guī)制之所以效果不佳，關鍵問題是在信息不對稱的市場環(huán)境中，壟斷企業(yè)借助行政壟斷的影響力，虛報成本，夸大費用，為制定壟斷高價提供合法、合理之解釋，價格聽證會常常成為政府和壟斷企業(yè)的“雙簧”。審計規(guī)制作為第三種力量的介人，將大大改觀這一境況：價格規(guī)制的相關成本信息不是由壟斷企業(yè)“訂制”的，也不是由企業(yè)自行聘請社會中介組織提供的，而是由獨立的第三方經過嚴格檢查核實后得出的；這就剝奪了壟斷企業(yè)利用信息不對稱或暗箱操作，玩弄財務數據，為壟斷價格和壟斷利潤披上合法外衣的權力。在價格規(guī)制中，審計主體不僅是規(guī)制者，而且還是消費者的“律師”，是被規(guī)制價格行為的監(jiān)督者，以對自然壟斷力量起到制衡作用。

　　提高企業(yè)內部效率是對自然壟斷企業(yè)經濟性規(guī)制的另一項目標。審計規(guī)制能夠彌補傳統(tǒng)產業(yè)規(guī)制之局限，引入新的規(guī)制機制和方法，使政府實施規(guī)制有更多的選擇。審計規(guī)制能夠通過公正性審計對進入自然壟斷產業(yè)的企業(yè)進行資質驗證；通過專項審計，督促政府對自然壟斷性業(yè)務與非自然壟斷性業(yè)務進行剝離，施以不同的規(guī)制政策；通過經營管理審計，幫助自然壟斷性企業(yè)提高經營能力和管理水平，培育市場競爭機制；通過專項審計調查，為政府建立自然壟斷產業(yè)的激勵機制、突出競爭刺激和利益誘導提供信息導向等。

　　對外部不經濟的規(guī)制對策無非禁、規(guī)、疏、限“四招”，不論是經濟性規(guī)制還是社會性規(guī)制，不管采取哪一類規(guī)制手段，規(guī)范性監(jiān)督與檢查都是必不可少的保證環(huán)節(jié)，審計規(guī)制正是作用于此。具體說：通過財政財務收支審計，發(fā)現企業(yè)成本與收益之間的非對稱關系，預防與校正其外部不經濟的行為傾向；通過財經法紀審計，嚴肅政府產業(yè)規(guī)制政策，維護國家財經法規(guī)，禁止企業(yè)違法性和違規(guī)性外部不經濟行為；通過專項審計，評價政府各項產業(yè)政策及其實施效果，促進市場力量成長，保障社會整體利益不受侵害。環(huán)境審計是對外部不經濟實施規(guī)制重要舉措，近幾十年世界各國都有競相開發(fā)環(huán)境審計規(guī)制產品，形成了一整套行之有效的法律、政策和措施。環(huán)境審計體現的政府規(guī)制的作用十分明顯：有力地規(guī)范了企業(yè)的經濟行為，限制了其對環(huán)境的負向影響，與社會性規(guī)制形成互補、互動；與此同時環(huán)境審計超越社會性規(guī)制的范疇，對政府經濟管理行為及對環(huán)境的影響也實施規(guī)制，并將與企業(yè)規(guī)制結合起來，以優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和市場環(huán)境。

　　對信息不對稱，政府可以借助其權威性和強制力，對廣告、產品質量進行規(guī)制，強制生產者和銷售者兌現向消費者所做出的承諾；政府可以采用行政立法，制定產品質量標準并公布于眾，讓消費者實行監(jiān)督，并用以保護自身權益不受侵害；可以強制生產者和銷售者向市場提供真實、全面的信息，以緩解信息不對稱的矛盾；政府還可以向市場提供信息服務，通過正常的信息來源擠壓非正常信息的散布空間；還可以發(fā)揮民間組織和消費者協(xié)會的作用，支持消費者維權行動等等。在對信息不對稱的規(guī)制中，最好的校正和補償手段是審計。市場經濟信息主要來自于市場經營主體-企業(yè)，企業(yè)的經濟信息系統(tǒng)包括三部分組成：會計核算系統(tǒng)、統(tǒng)計核算系統(tǒng)和業(yè)務核算系統(tǒng)。會計核算系統(tǒng)是企業(yè)信息主渠道。目前，我國國家審計機關開展的企業(yè)財務收支審計，審計規(guī)制的指向直接針對被規(guī)制單位會計核算系統(tǒng)。

　　通過審計，對其憑證、賬簿、報表等信息載體實施全面、系統(tǒng)的檢查，驗證所記錄信息的真實性和合法性，以保證產業(yè)經濟信息源的真實可靠。審計規(guī)制是對信息源以及加工、儲存、傳遞、輸送和使用等全過程的規(guī)制，同時審計規(guī)制不僅是信息不對稱的糾正手段，而且是其補償手段，即審計規(guī)制不僅能夠發(fā)現信息偏誤，指出偏誤發(fā)生的部位和時間，而且還能夠提供正確的、可信賴的經濟信息；這也是其他規(guī)制手段所不能企及的。

　　走出信息不對稱的困境，還要解決政府信息不透明的問題。政務公開是防范政府失靈最為有效的對策之一。要求政府信息公開，最好的查驗和修正手段也是審計。

　　從對規(guī)制者再規(guī)制的角度分析，審計不僅可對政府產業(yè)政策制定和執(zhí)行實施外部監(jiān)督，而且可以對其產業(yè)政策的實現手段，諸如財政、稅收、金融、外匯等進行內部監(jiān)督，而后者更是審計之所長。因此，審計機關實施財政審計，檢查財政部門對各產業(yè)、各部門的預算撥款是否與國家經濟政策和產業(yè)政策指向一致， 對重點產業(yè)、重點部門的重點財政資金使用的真實性、合規(guī)性，特別是對財政推進產業(yè)發(fā)展的績效性進行審計監(jiān)督。實施政府績效審計，鎖定政府財政權力活動范圍，并對政府依法行政的狀況和行政水平予以高度關注和合理評價，預防政府背離科學發(fā)展觀，不惜血本搞“形象工程”、“政績項目”，導致地方產業(yè)經濟的畸形發(fā)展；同時檢查政府與企業(yè)結為利益同盟，構成行政壟斷，抑制市場競爭，實行地方保護主義的傾向；監(jiān)控政府機關與市場爭奪權力，濫用自由裁量權以及執(zhí)法犯法、以權謀私和瀆職腐敗等現象。加強經濟責任審計，將審計的重心從財政財務收支平衡移到促進完善決策機制、慎重用權和強化領導者經濟責任上來，包括對地方政府行政首長和企業(yè)法人代表的經濟責任審計兩方面；控制政府自由裁量權的使用，建立租金消散機制和政府規(guī)制激勵機制，以逐步從制度上約束政府行為，使公共利益目標能更好實現。

　　四、審計規(guī)制的逐步拓展

　　審計規(guī)制是在不斷實踐、不斷破解產業(yè)規(guī)制難題中求得發(fā)展的。從國內外審計規(guī)制發(fā)展結果和趨勢分析，審計規(guī)制正逐步向以下領域拓展：

　　1.企業(yè)集團規(guī)制困惑的破解。企業(yè)集團是近年我國企業(yè)重組的產物，改變了原有政府規(guī)制的環(huán)境和適應性，對原有的規(guī)制手法提出了挑戰(zhàn)。企業(yè)集團的“二重性”和企業(yè)集團邊界的雙重模糊性有可能使企業(yè)集團產生一種特殊的市場勢力，進而生成一些單個企業(yè)所無法從事的市場行為。在現實經濟活動中，國內外企業(yè)集團發(fā)生了以轉移定價、交叉補貼、逃廢債務、并購等手段，逃避政府監(jiān)管，謀取企業(yè)的市場利益的現象，而對此進行規(guī)制是產業(yè)組織的難點。引入審計規(guī)制對這些難題進行破解，無疑是理論和實踐的有益探索和有效選擇。

　　2.產業(yè)信息的發(fā)布鑒證。對經濟信息的公正和檢查是審計監(jiān)督的“強項”，為其他經濟管理部門所不能取代。審計獨立的監(jiān)督地位和獨特的身份，使經過審計鑒證的信息具有較強的公信力，成為社會公認的、可依賴的信息源；其二是審計的技術特長，審計是專司經濟監(jiān)督的部門，專門與數字打交道，以查處假賬、假報表見長，對信息具有很強的鑒別力；其三是審計實際運行的業(yè)績赫然，已成為信息認證的一項制度性安排。審計規(guī)制對產業(yè)信息的保證、監(jiān)督和鑒證，反映了我國產業(yè)經濟發(fā)展的必然要求。

　　3.產業(yè)發(fā)展的專項審計調查。政府制定產業(yè)發(fā)展政策和規(guī)制政策需要大量的信息支持，除了按照正常渠道的常規(guī)信息外，有時還需要大量的、集中的、詳細的、針對某一層面或若干方面的特殊信息，這就需要有專門的機構和專門人員進行專門的調查和研究?！秾徲嫹ā芬?guī)定審計機關有權就與財政收支有關的特定事項向有關地方、部門、單位進行專項審計調查。這種專項調查源于政府管理經濟的需要，且?guī)в忻黠@的特指性和專項性。審計機關實施與產業(yè)經濟發(fā)展有關的專項調查，與政府其他部門或社會“民調”機構不同，一是審計專項調查是審計機關獨立地和自主地進行的調查，不受委托者和被調查者的干擾；二是審計專項調查是采用審計手段，具有一定的強制性和權威性，被調查單位不能拒絕；三是調查的形式多樣，不拘一格，完全根據政府委托者的需要，開展多渠道、多角度地實施調查取證或資料補證；四是審計主體對信息具有自動“過濾”功能，能夠排除各種阻礙，保證調查結論的可靠性。

　　4.產業(yè)政策的評估。產業(yè)政策的評價不能由制定者完成，否則就會出現政府自我評價的局面。審計機關主持或參與產業(yè)政策評估能夠實現形式上“他評”而實質上“自評”之效果，在目前情況下無疑是最佳主體選擇。

　　5.產業(yè)績效的評價。理論界認為產業(yè)績效評價通常是以資深專家和中立的研究機構為主體，由決策者、實施者和政策對象共同參與完成的。但該機構的組建和資深專家選擇以及其組織實施等問題，這在實踐中并沒有很好解決。審計機關的法律地位和主體特征，相對政府其他部門、社會團體、組織和機構來說，無疑是較合適的評價者。

　　6.產業(yè)規(guī)劃的論證。審計機關以獨立的地位和社會利益代言人的角色介入政府產業(yè)發(fā)展規(guī)劃論證，具有較強的公信度和明顯的勝任性：審計主體具有信息優(yōu)勢，能夠掌握規(guī)劃論證所需的產業(yè)經濟方面的信息；具有身份優(yōu)勢，能夠以客觀公正的立場發(fā)表論證意見；具有地位優(yōu)勢，能夠對政府產業(yè)規(guī)劃產生較明顯的影響力和說服力；具有仲裁優(yōu)勢，能夠平息各產業(yè)或各企業(yè)可能發(fā)生的利益紛爭；具有監(jiān)督優(yōu)勢，督促政府將社會利益置于最佳位置，真正從社會整體利益和消費者利益角度來規(guī)劃產業(yè)經濟發(fā)展的走向，以效率原則協(xié)調各產業(yè)和企業(yè)在市場經濟中的角色和作用。

　　7.產業(yè)運行的監(jiān)控。審計是專司經濟監(jiān)督的職能部門，具有較好的獨立性和美譽度，能夠將產業(yè)經濟運行的監(jiān)督與其常規(guī)業(yè)務很好地結合起來，不僅能夠節(jié)約監(jiān)控成本，而且能夠提高監(jiān)控效率，將產業(yè)經濟運行監(jiān)控與產業(yè)信息保障、產業(yè)政策評估等有機結合，以維護產業(yè)經濟安全運行。

　　8.產業(yè)風險的預警。對產業(yè)經濟運行監(jiān)控的結果須做出及時、靈活的反映和處置，特別是產業(yè)經濟運行出現異?；蚱`和嚴重的產業(yè)風險時須迅速預警，以引起政府和社會高度重視，并督促政府采取積極、穩(wěn)妥措施進行協(xié)調、規(guī)范和控制。這種預警應當具有一定提前量，應對產業(yè)經濟發(fā)展的趨勢，對市場失靈和政府失靈的部位、程度、持續(xù)時間、影響面和影響程度等重要信息有準確的預測與判斷，且根據不同的風險程度發(fā)出強度不同的報警信號，為政府采取措施贏得時間、爭取主動創(chuàng)造條件。重視審計規(guī)制的風險預警作用，并充分發(fā)揮這一功能具有較大的經濟意義和政治意義。

　　9.產業(yè)運行環(huán)境的優(yōu)化。通過審計規(guī)制強化政府的企業(yè)產業(yè)化經營制度環(huán)境保障者、宏觀調控者和公共服務者的角色；防范政府功能越位，沿用行政力量對產業(yè)經濟的過度推動；防范政府錯位，過度干預市場導致不同企業(yè)之間競爭的非平等性；防范政府缺位，市場失靈不能得到應有控制，健全的市場機制缺乏培育而趨于萎縮。

　　開展審計規(guī)制，要充分利用我國國家審計體制的優(yōu)勢，使審計規(guī)制立于良好的制度基礎之上；要根據我國經濟建設發(fā)展，分析產業(yè)經濟發(fā)展及市場失靈出現的規(guī)律，判斷產業(yè)規(guī)制的需求水平，整合現有各政府部門所提供的產業(yè)規(guī)制資源，重新界定和完善各規(guī)制主體的分工協(xié)作；加強審計規(guī)制理論建設；催生有關審計規(guī)制法律法規(guī)的完善；提升審計主體的綜合素質；改進審計規(guī)制技術方法；大膽開展審計規(guī)制實踐與創(chuàng)新等，這些都是推行審計規(guī)制必須考慮和著手解決的問題。