「摘要」目前我國的審計工作仍然處于事業(yè)發(fā)展的初級階段，與發(fā)達國家的審計相比差距較大，計劃管理比較薄弱。要想創(chuàng)建高績效的審計機關(guān)，必須從基礎(chǔ)抓起。而基礎(chǔ)工作的起點在于計劃，計劃是先導(dǎo)，計劃制定的優(yōu)劣直接影響審計機關(guān)的審計質(zhì)量、審計效率及其在民主法制建設(shè)中所發(fā)揮的作用。本文擬從審計機關(guān)審計計劃管理著手，指出現(xiàn)行審計計劃管理模式存在的問題并提出重塑新模式的構(gòu)想。

　　「關(guān)鍵詞」審計計劃　計劃管理　管理模式

　　一、引言

　　管理的使命，首先而且重要的是價值的創(chuàng)造。價值研究理論告訴我們，必須回答兩個問題：“我們是干什么的”及“我們希望得到什么”。審計機關(guān)作為一個為納稅人和政府服務(wù)的經(jīng)濟監(jiān)督部門，它的價值就體現(xiàn)在為人民大眾所認同及為政府的民主法制進程服務(wù)。審計機關(guān)必須圍繞這樣一個價值觀制定自己的發(fā)展規(guī)劃和具體目標(biāo)，才能步入快速、良性發(fā)展的軌道。審計機關(guān)經(jīng)過二十幾年的探索發(fā)展，現(xiàn)在正處在一個重要的轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的粗放型管理模式已不適應(yīng)現(xiàn)代審計的發(fā)展，也不利于其價值的體現(xiàn)。怎么辦？如何以有限的審計資源擔(dān)當(dāng)社會所賦予審計的歷史使命，最大限度地提高審計效率？如何尋找獨特，防止平庸，促進審計事業(yè)進一步發(fā)展？出路就在重塑新的行政理念，向現(xiàn)代管理要質(zhì)量、要效率、要效益。近幾年來，國家審計機關(guān)一直在審計業(yè)務(wù)管理、審計質(zhì)量控制等方面尋求大的突破，并提出要建立以審計計劃管理為龍頭的科學(xué)的審計業(yè)務(wù)管理體系。本文擬從計劃管理開始，找出現(xiàn)行計劃管理模式存在的問題，為今后審計計劃管理提出一個新思路。

　　二、現(xiàn)行審計計劃管理模式的問題

　　審計機關(guān)自成立以來，一直沿襲以項目為中心，以各業(yè)務(wù)部門為主導(dǎo)，以領(lǐng)導(dǎo)意志為導(dǎo)向，以自上而下的內(nèi)部管理和嚴(yán)格的等級鏈為標(biāo)志的傳統(tǒng)計劃管理模式，多只注重短期行為，欠缺深層次分析。這在審計發(fā)展的初期是可行的，也符合我國行政機關(guān)管理的客觀實際。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政治體制的不斷變革，社會法制觀念的逐步建立，這種模式已越來越顯現(xiàn)出其不合理、不規(guī)范、不健全的一面，限制了審計事業(yè)的更大發(fā)展。主要存在以下幾大問題：

　?。ㄒ唬I(yè)務(wù)部門與管理部門的計劃主導(dǎo)性倒置，致使項目可行性分析不到位，項目確定隨意性大。1996年出臺的《審計機關(guān)審計項目計劃管理的規(guī)定》（簡稱計劃管理規(guī)定）規(guī)定，審計署統(tǒng)一組織的審計項目計劃，由審計署各專業(yè)審計司于每年10月底前提出安排意見，綜合機構(gòu)匯總提出計劃草案，11月份征求有關(guān)地方審計機關(guān)和署派出機構(gòu)的意見，經(jīng)審計長辦公會議審定后下達。2002年施行的《審計機關(guān)審計項目計劃管理辦法》（簡稱計劃管理辦法）規(guī)定，審計署統(tǒng)一組織的審計項目計劃，由署各專業(yè)審計司于每年11月提出安排意見，并填制統(tǒng)一印發(fā)的審計項目工作量測算報表，辦公廳匯總提出計劃草案，經(jīng)審計長會議審定后下達。多年來，審計項目的確定都是按上述規(guī)定要求，而各業(yè)務(wù)部門由于年底忙于業(yè)務(wù)工作，只有根據(jù)經(jīng)驗或上級要求匆忙提出意見，缺乏充分的立項性調(diào)查，審計對象的選擇和項目確定也缺乏嚴(yán)格的程序和標(biāo)準(zhǔn)，往往是被動地跟熱點，與其他部門的協(xié)調(diào)溝通也不夠，可行性分析做得不到位，表現(xiàn)出一定的長官意志。有的項目在進點后，才發(fā)現(xiàn)不具備審計條件，只好臨時更改；有的項目對可能存在的一些客觀因素缺乏考慮， 給審計取證及審計配合帶來許多困難，無法達到審計目的。而計劃管理部門（被稱為綜合機構(gòu)）只是一個綜合、匯總并下發(fā)任務(wù)的部門，對做什么、為什么做、怎么做、做得怎么樣并沒有一個全面的了解和控制，管理虛設(shè)，算不上一個真正的計劃管理部門，也沒有專門的計劃制定部門，在整個計劃管理體系中處于配角和從屬地位。

　　（二）局限于短期行為，重實干，輕分析，致使內(nèi)容不完整，分析層次低。在過去的計劃管理中，重事前立項，輕事中管理，缺事后考核?！队媱澒芾硪?guī)定》內(nèi)容簡單，既無征求意見、協(xié)調(diào)配合等必需要素，檢查內(nèi)容也較空泛。及至2002年修訂的《計劃管理辦法》也未有根本的改變，無宏觀控制，難形成綜合成果；無剛性標(biāo)準(zhǔn)，難保證檢查效果。計劃的及時性、完整性、準(zhǔn)確性體現(xiàn)不充分。其第二十條規(guī)定，各級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對審計項目計劃執(zhí)行及管理情況進行檢查和考核。檢查和考核的主要內(nèi)容包括：計劃編報及計劃執(zhí)行情況報告的及時性、完整性，計劃安排的科學(xué)性、合理性，計劃完成的質(zhì)量和效果等。但究竟怎么考核，審計計劃執(zhí)行的到底怎么樣，達到預(yù)期目標(biāo)沒有，怎么評估仍是空白。對未按時完成審計任務(wù)、隨意調(diào)整審計項目、不及時報送審計信息等行為也沒有相應(yīng)的處理處罰措施。計劃的內(nèi)容也有缺失，只含各項計劃任務(wù)指標(biāo)、責(zé)任單位、完成時間等基本要素，而無人員配置、工作量測算、成本預(yù)算等其他重要指標(biāo)。統(tǒng)計分析也是走過場，無法起到查找差距，總結(jié)經(jīng)驗，指導(dǎo)未來的作用。

　　（三）以項目為中心的管理模式，導(dǎo)致信息不匹配，管理難度大。審計署每年下發(fā)的審計計劃都是圍繞項目來進行的，而審計項目如何分類一直是困擾審計機關(guān)多年的一個難題，由于分類標(biāo)準(zhǔn)不明，有的一個被審計單位稱一項，有的同一性質(zhì)的稱一項，有的一個檢查事項為一項，有的一個大行業(yè)為一項。而且各年間、各業(yè)務(wù)部門間分類標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，造成與事實不符的假象，導(dǎo)致反映審計成果的統(tǒng)計信息與審計計劃嚴(yán)重脫節(jié)，難以匹配，使得以項目完成為基礎(chǔ)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法反映當(dāng)年真實的審計情況。近幾年來，各特派辦審計任務(wù)過重已是不爭的事實，但從國家審計機關(guān)這幾年公布的資料看，卻給人以前年度比現(xiàn)在的審計任務(wù)似乎更重的怪現(xiàn)象，顯得無嚴(yán)肅性。且各年間和各業(yè)務(wù)部門之間似乎也缺乏可比性，為后續(xù)的統(tǒng)計和計劃管理帶來矛盾和不便。

　?。ㄋ模﹥?nèi)部式等級管理，致使審計資源浪費，計劃靈活性不足，體系不完善。有資料顯示，我國審計機關(guān)審計對象多達100多萬個，審計署及派出機構(gòu)負責(zé)審計的單位大約有3萬多個，而目前每年計劃安排的審計單位卻不足3000個，可見監(jiān)督缺位現(xiàn)象已非常嚴(yán)重。各派出機構(gòu)荒了責(zé)任田，成了游擊隊，每年打一個山頭換一個地方，不利于對各行業(yè)的全面了解和分析，不利于建立和積累審計資料庫，不利于培養(yǎng)專業(yè)審計隊伍。超管轄范圍的單位多，而管轄范圍內(nèi)的單位卻沒有根據(jù)重要程度進行常規(guī)、專項審計安排，重點單位的確定呈間斷性，很難看出一個長遠規(guī)劃和邏輯。而與此同時，各地方審計機關(guān)卻未納入審計署計劃管理體系中，造成多數(shù)特派辦計劃任務(wù)過多過滿，部分地方審計機關(guān)卻無事可做。有數(shù)據(jù)顯示，目前審計署及派出機構(gòu)約有審計干部2500人，而地方審計機關(guān)約有75000人，幾乎是前者的30倍。在審計任務(wù)與審計人力資源極不匹配的情況下，卻并存著審計人力資源的極大浪費。各特派辦與地方審計機關(guān)之間任務(wù)極不平衡，授權(quán)審計的面還太窄，安排也不透明。同時由于等級森嚴(yán)的管理模式，各派出機構(gòu)也無多少自主權(quán)，雖說《計劃管理辦法》第十七條規(guī)定，審計署派出機構(gòu)在確保完成署統(tǒng)一組織審計項目計劃的基礎(chǔ)上，如確有余力，可在各自審計管轄范圍內(nèi)，向署申報自行安排審計項目計劃。但實質(zhì)上從2001年開始多數(shù)特派辦就無自定項目了。審計署統(tǒng)一組織的項目因統(tǒng)得過死，挫傷了派出機構(gòu)的積極性，體制上也存在諸多矛盾。

　　三、審計計劃管理新模式的構(gòu)想和特點

　?。ㄒ唬?gòu)想

　　隨著審計事業(yè)的發(fā)展，審計計劃管理模式不斷從抽象向具體、從簡單向科學(xué)、從隨意向規(guī)范、從殘缺向系統(tǒng)發(fā)展和演進是歷史的必然。鑒于傳統(tǒng)計劃管理模式在上述諸多方面存在問題和監(jiān)督盲區(qū)，審計機關(guān)就必須重塑新的思維方式和行政理念，在審計計劃管理上，從決策人、決策部門、管理結(jié)構(gòu)、價值觀和體系建設(shè)上進行根本的改變，建立以目標(biāo)為核心，以管理部門為主導(dǎo)，以成為政府民主法制建設(shè)工具為導(dǎo)向，以一網(wǎng)式管理和靈活自主為標(biāo)志的新型的計劃管理模式。這樣才能體現(xiàn)計劃管理系統(tǒng)性、程序性、針對性、導(dǎo)向性和前瞻性的顯著特點，才能充分發(fā)揮審計計劃配置資源、綜合協(xié)調(diào)、引導(dǎo)方向、規(guī)劃未來的功能。

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　　1.靈活自主與多元合作的系統(tǒng)化管理。第一，要讓各級審計部門明確審計機關(guān)任務(wù)，了解審計機關(guān)發(fā)展遠景，對審計機關(guān)價值觀有統(tǒng)一的認知和認同，積極參與其中，把個人、部門的任務(wù)與整個機關(guān)任務(wù)聯(lián)系起來，建構(gòu)策略體系，以便他們創(chuàng)造性地進行審計管理活動，同時在項目安排上要考慮留有余地，使審計人員有培訓(xùn)、休整的時間，更好地為整個審計機關(guān)的發(fā)展作貢獻。第二，要協(xié)調(diào)好與地方審計機關(guān)及社會審計組織的工作關(guān)系，要針對各地不同的經(jīng)濟社會環(huán)境和特點，給各地一定的自主權(quán)，調(diào)動基層審計機關(guān)的積極性，更充分發(fā)揮他們對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和宏觀決策的作用。除做好部分項目的授權(quán)審計外，還要將地方審計機關(guān)納入審計署計劃管理體系中來，加強對它們的指導(dǎo)和溝通交流，通盤考慮全國審計機關(guān)的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌安排審計人力資源。嘗試請社會審計組織真正參與到國家審計機關(guān)的審計項目中。可借鑒加拿大審計公署的經(jīng)驗，制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求，將一些審計項目委托給社會審計組織來完成，使審計機關(guān)從某些行業(yè)監(jiān)管中逐步淡出。

　　2.中長短期目標(biāo)有機結(jié)合的動態(tài)化管理。從會計監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督、宏觀調(diào)控、權(quán)力制約到行政執(zhí)法，不同歷史時期賦予審計不同的定位，但無論哪一種說法，審計計劃的制定必須符合時代的背景，滿足人民的要求，牢記審計價值觀及本質(zhì)。目前就是以推進依法治國的民主政治進程為目的，統(tǒng)籌考慮審計計劃的層次。當(dāng)然這種計劃不是一成不變的，為了適應(yīng)不斷變化的環(huán)境和內(nèi)部改革的需要，必須打破現(xiàn)狀，滾動調(diào)整，不斷回顧和改革，使審計機關(guān)有能力及時發(fā)現(xiàn)問題，預(yù)先采取措施，修訂原有計劃，確定更為合理和科學(xué)的現(xiàn)實目標(biāo)和長遠目標(biāo)，以保證最終目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　3.程序標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的規(guī)范化管理。建議審計署抽調(diào)既懂管理又懂業(yè)務(wù)的骨干成立專門的計劃管理局，下設(shè)計劃制定、計劃管理、計劃分析、計劃評估四個處，對全國審計機關(guān)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)管和評估。以目標(biāo)為核心，對計劃項目的可行性研究、確定、事中控制和成果評估規(guī)定統(tǒng)一的可操作的程序和標(biāo)準(zhǔn)，運用多種科學(xué)方法，使上下互通聯(lián)動，逐步共同走向規(guī)范。

　　4.資源共享，信息互通的網(wǎng)絡(luò)化管理。審計機關(guān)只有在大量收集、分析、整理、綜合信息的情況下，才能形成計劃和決策，確保目標(biāo)的實現(xiàn)。不精確、不完整、不及時、不簡明的信息必然會給審計機關(guān)的自我評定和發(fā)展帶來不利的影響。網(wǎng)絡(luò)時代，僅局限于單一的計劃信息是不足以做好計劃管理工作的。除建立起一個科學(xué)、靈敏的計劃管理信息系統(tǒng)，完成對審計計劃的編制、上報、匯總、下達、調(diào)整以及計劃執(zhí)行情況的跟蹤反饋和查詢分析等工作，定期評估計劃的有效性與效率外，還要運用網(wǎng)絡(luò)的互動性、及時性、無地域性及共享性，將審計資料庫、審計統(tǒng)計管理軟件、審計檔案管理軟件、審計項目管理軟件等其它的管理信息也納入到計劃管理體系中來，構(gòu)筑一個綜合信息平臺，實現(xiàn)審計計劃管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、信息化、規(guī)范化，以增強分析能力，提高管理效率。

　　四、審計計劃管理新模式的兩個關(guān)鍵內(nèi)容

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　　在具體的審計實務(wù)中，審計機關(guān)如何確定某一時期某一地區(qū)審計機關(guān)的任務(wù)？面對政府全面建設(shè)和諧社會，面對“三農(nóng)”問題，面對國家發(fā)展西部戰(zhàn)略，面對國企改革和金融改革，審計機關(guān)如何根據(jù)實際情況選擇主題？審計機關(guān)如何靠有限的自身資源去實現(xiàn)目標(biāo)？如何實現(xiàn)目標(biāo)？在企業(yè)管理實務(wù)中，決策第一論認為，決策的失誤是最大的失誤，決策決定著企業(yè)今后發(fā)展的方向和效果。同樣，審計計劃管理中決策也是至關(guān)重要的。根據(jù)環(huán)境對審計機關(guān)的要求，以及審計機關(guān)為應(yīng)付環(huán)境的挑戰(zhàn)對自身提出的要求，筆者認為制定審計計劃要考慮以下六個要素：上級要求、政府與人民的要求、審計對象的內(nèi)在需求、國家法律政策要求、前期審計情況、目前審計機關(guān)現(xiàn)狀。而在過去的計劃管理中，對審計對象的內(nèi)在需求及國家法律政策要求卻考慮不多。審計機關(guān)的計劃管理部門根據(jù)這六要素進行調(diào)研和預(yù)測，建立工作量測算模型，明確規(guī)定工作定額標(biāo)準(zhǔn)，通過風(fēng)險評估及靈敏度分析將當(dāng)前的政策制定和不同的前景聯(lián)系起來，廣泛考慮政治、經(jīng)濟、文化、社會、國際因素的影響和技術(shù)上的可行性，根據(jù)過去審計資料庫反映的有關(guān)數(shù)據(jù)和當(dāng)前的趨勢，包括可能出現(xiàn)的先例情況，主動地預(yù)測熱點，確定目標(biāo)，最后選擇滿意的審計計劃方案。

　　這是一種動態(tài)的要素分析，計劃制定人員要經(jīng)常與外界專家團體保持聯(lián)系以更新知識，要經(jīng)常與政策制定部門、外部監(jiān)管部門、審計對象、成果利用者、下級單位、同級各部門交流以不斷改進方式，考慮與同級各部門及上下級之間目標(biāo)的契合。這樣不僅可以減少矛盾，避免監(jiān)督重復(fù)，還能發(fā)現(xiàn)新的思想。計劃制定人員要積極運用多種方法，如德爾斐法（采用函詢調(diào)查，向與所規(guī)劃問題有關(guān)領(lǐng)域的專家分別提出問題，而后將他們的回答綜合、整理、歸納后再反饋，再次征求意見，經(jīng)過多次反復(fù)，得到一個比較好的意見）、專家決策法、項目預(yù)算法、巴雷特圖（找出失誤主要原因的一種方法）、未來分析法對計劃進行決策分析并以結(jié)果為中心制定目標(biāo)實現(xiàn)計劃。由于審計計劃在不同時期、不同地域的目標(biāo)和主要任務(wù)有所差別，還必須結(jié)合這些具體情況，比較歷年審計計劃的特點和優(yōu)勢，才能有效提高審計計劃的科學(xué)性。

　　（二）審計計劃的控制

　　這里所說的控制，主要指對審計計劃完成情況的事中檢查和事后評估。一是定期報告和檢查。計劃管理部門應(yīng)及時了解工作進度和情況，這不是指隨時注意計劃執(zhí)行中的所有細節(jié)，而是尋找關(guān)鍵目標(biāo)控制因素，并將其具體化，通過控制關(guān)鍵點，控制全局。一般而言，一個項目的關(guān)鍵控制點應(yīng)當(dāng)是數(shù)量、質(zhì)量、時間與成本。是否按預(yù)定審計目標(biāo)開展工作？資財分配是否有效？工作進度是否合理？審計質(zhì)量是否合乎要求？加強對項目整體的把握、協(xié)調(diào)，可采用多種形式，如標(biāo)準(zhǔn)報告模式、錄像、總結(jié)等定期反饋有關(guān)情況或到現(xiàn)場進行檢查。二是制定項目評估標(biāo)準(zhǔn)及獎懲措施，即確定客觀的、相關(guān)的、適當(dāng)?shù)摹⒖煽氐?、可測的績效標(biāo)準(zhǔn)，并對違反計劃管理的行為進行處理。具體包括：項目目標(biāo)準(zhǔn)確性、項目執(zhí)行調(diào)整情況、項目質(zhì)量測評、項目審計成果評價等?？山梃b全國優(yōu)秀審計項目評選辦法中的部分指標(biāo)，結(jié)合計劃管理的特點，采取分項打分的方式對各項目計劃執(zhí)行情況及效率、效果和效益進行測試并及時通報相關(guān)情況。三是計劃信息與統(tǒng)計信息的有效銜接。通過把計劃中制定的指標(biāo)與所取得結(jié)果的信息數(shù)據(jù)結(jié)合在一起，來了解審計情況和分析改進方向。報送反饋信息時，變以項目為中心為以結(jié)果為導(dǎo)向的統(tǒng)計方式，建立條塊相結(jié)合的兩套報表報送體系。在條條上以考核為目標(biāo)，要求各內(nèi)部單位和下級單位按時報送涵蓋所有工作情況的報表，在塊塊上以項目執(zhí)行結(jié)果為目標(biāo)，以計劃執(zhí)行部門———各業(yè)務(wù)司為單位向計劃管理部門報送計劃完成情況表，摒棄目前以純資料性的統(tǒng)計分析報告為主、只以對問題的簡單描述及表象分析為主要目的報告模式，運用統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析法和專題報告分析法，組成參謀小組，開展研究和分析。以文字、圖表等形式全面系統(tǒng)地闡述計劃的進展情況、存在的問題及原因、措施及效果、潛在問題、改進建議等，為提高審計機關(guān)績效服務(wù)。這樣既能避免數(shù)據(jù)重復(fù)填報，也能起到考核下級單位的目的。統(tǒng)計報表要注意統(tǒng)計分析項目的設(shè)置，要從審計業(yè)務(wù)實際及管理需要出發(fā)，以能及時反映審計工作基本情況及主要成果為目標(biāo)，體現(xiàn)完整、及時、透明、易解、可比、重要、平衡的原則，盡量減少不必要的過時的統(tǒng)計指標(biāo)，做到兼顧需要與可能。

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