《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出：“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”?！肮潭ㄙY產(chǎn)審計(jì)以效益審計(jì)為主，促進(jìn)提高建設(shè)資金的管理水平和投資效益，深化投融資體制改革?！边@標(biāo)志著我國(guó)的投資審計(jì)工作將由單純的關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目本身違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題向投資效益審計(jì)轉(zhuǎn)變。近年，深圳、上海等地開(kāi)展的投資效益審計(jì)取得了明顯的成效，帶動(dòng)了其他領(lǐng)域效益審計(jì)的開(kāi)展。但是投資效益審計(jì)在我國(guó)還剛剛起步，處于探索階段，還存在一些困難和問(wèn)題，有待我們?cè)趯?shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以解決。本文試就當(dāng)前投資效益審計(jì)存在的困難及解決的對(duì)策作一淺析，以求拋磚引玉。

　　目前開(kāi)展投資效益審計(jì)存在的困難

　　一是法律法規(guī)滯后，審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展這一工作缺乏明確的法律依據(jù)和有效的法律保障。目前除了在審計(jì)法第二條提到“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”外，尚未出臺(tái)專門的法律、法規(guī)保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展投資效益審計(jì)工作，審計(jì)法對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展投資效益審計(jì)的授權(quán)、審計(jì)報(bào)告的報(bào)送對(duì)象和法律地位等方面尚無(wú)明確規(guī)定；審計(jì)署頒布的38個(gè)規(guī)范中基本不涉及投資效益審計(jì)。法律法規(guī)的缺乏制約了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的進(jìn)程。需要特別提到的是，由于種種原因存在的條塊利益、部門利益、地方利益的沖突，更是加大了開(kāi)展真正意義上的投資效益審計(jì)的難度。相關(guān)職能部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督職能交叉，審計(jì)法與合同法以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章之間存在不一致之處，缺乏對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位和相關(guān)人員的責(zé)任追究制度，使得投資效益審計(jì)的成果很難落到實(shí)處，審計(jì)工作的應(yīng)有作用難以得到有效發(fā)揮。

　　二是審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)難以滿足投資效益審計(jì)工作的要求。投資效益審計(jì)要站在國(guó)家宏觀政策的高度，不僅查處項(xiàng)目本身的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，更要關(guān)注項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，要運(yùn)用包括審計(jì)手段在內(nèi)的各種手段，來(lái)促使項(xiàng)目法人講求質(zhì)量和效益的統(tǒng)一，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金和建設(shè)的管理，減少損失浪費(fèi)，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供保證。這就要求審計(jì)人員具有較高的知識(shí)層次，需具備宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程設(shè)計(jì)、概算、施工財(cái)會(huì)、工程預(yù)決算等相關(guān)知識(shí)，以及縝密的邏輯思維和良好的溝通能力等相關(guān)素質(zhì)。目前，我國(guó)的審計(jì)人員多數(shù)來(lái)源于各單位選調(diào)的財(cái)務(wù)人員和審計(jì)、財(cái)經(jīng)會(huì)計(jì)類大專院校畢業(yè)生，缺乏工程、造價(jià)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)人員，隊(duì)伍知識(shí)儲(chǔ)備狀況難以滿足投資效益審計(jì)的要求。在進(jìn)行投資審計(jì)時(shí)注意微觀的東西多考慮宏觀方面的少，查違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題多對(duì)項(xiàng)目資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性關(guān)注較少。因此優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，建立一支與投資效益審計(jì)工作相適應(yīng)的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍十分重要。

　　三是投資效益審計(jì)理論研究相對(duì)滯后，適合我國(guó)國(guó)情的投資效益審計(jì)理論科研成果尚不成熟。我國(guó)的投資效益審計(jì)還處于試點(diǎn)階段，投資效益審計(jì)理論的研究雖然在翻譯國(guó)外的學(xué)術(shù)論文方面做了大量的工作，但離形成具有自身特色的系統(tǒng)、完整的投資效益審計(jì)理論體系還有一定的差距。審計(jì)的內(nèi)容和方法主要是借鑒國(guó)外的審計(jì)案例，所使用的諸如相關(guān)分析法、回歸分析法、結(jié)果導(dǎo)向分析法、問(wèn)題導(dǎo)向分析法等審計(jì)方法也主要是參照國(guó)外的一些做法。已開(kāi)展的投資效益審計(jì)主要是在合法、合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上加入了部分效益審計(jì)的內(nèi)容，對(duì)投資項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，以及對(duì)人民群眾生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)較少。這些都在一定程度上制約了我國(guó)投資效益審計(jì)健康、順利發(fā)展。

　　四是缺乏統(tǒng)一的、公認(rèn)的投資效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)界還沒(méi)有研究出一套操作性強(qiáng)的投資效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，缺乏比較成熟的、廣為認(rèn)可的專業(yè)指南。建設(shè)主管部門與行業(yè)主管部門的標(biāo)準(zhǔn)也存在諸多不一致的地方。目前對(duì)投資項(xiàng)目的效益大多是參照被審計(jì)項(xiàng)目的內(nèi)部管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，將項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況與項(xiàng)目建設(shè)前的可行性研究報(bào)告進(jìn)行對(duì)比分析。一旦項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告本身存在缺陷，由此而得出的結(jié)論就很難保證其科學(xué)性和可靠性。制訂、完善一套衡量投資項(xiàng)目效益的指標(biāo)體系及審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是開(kāi)展投資效益審計(jì)亟需解決的問(wèn)題。

　　五是信息資料失真加大了投資效益審計(jì)的難度。目前我國(guó)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域還存在會(huì)計(jì)信息失真、財(cái)務(wù)造假等不良現(xiàn)象，離開(kāi)傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計(jì)，去開(kāi)展單純的投資效益審計(jì)是不現(xiàn)實(shí)的。如果被審計(jì)單位提供的會(huì)計(jì)資料有虛假成分，得出的審計(jì)結(jié)論必然是不合實(shí)際的，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的效益性評(píng)價(jià)也就會(huì)不合實(shí)際。因此，現(xiàn)階段的投資效益審計(jì)還必須要與財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合法、合規(guī)性審計(jì)相結(jié)合。

　　做好投資效益審計(jì)應(yīng)采取的對(duì)策

　　盡快建立健全投資效益審計(jì)的法律、法規(guī)體系。依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把投資效益審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員才有法可依。近年來(lái)出臺(tái)的《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則》等法律、法規(guī)中論及投資效益審計(jì)的內(nèi)容較少。2003年1月湖南省頒布的《湖南省審計(jì)監(jiān)督條例》提出：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步開(kāi)展對(duì)本級(jí)各部門的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的績(jī)效審計(jì)”，但沒(méi)有具體的便于實(shí)踐操作的相關(guān)規(guī)定。因此應(yīng)盡快完善投資效益審計(jì)法規(guī)體系，為深化和拓寬投資效益審計(jì)提供法律保證。要盡快制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的投資效益審計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)投資效益審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告形式等作出明確規(guī)定，以指導(dǎo)和規(guī)范投資效益審計(jì)行為。要建立統(tǒng)一的普遍適用的投資效益審計(jì)評(píng)價(jià)體系，并在此框架下制定、修改行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)，為投資項(xiàng)目效益審計(jì)的開(kāi)展提供科學(xué)的評(píng)價(jià)依據(jù)。

　　堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”，降低投資效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。即效益審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合、全面審計(jì)與重點(diǎn)審計(jì)相結(jié)合、效益審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合?，F(xiàn)階段的投資效益審計(jì)主要以投資項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性審計(jì)為基礎(chǔ)，以揭露問(wèn)題為主，重點(diǎn)揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。在選取項(xiàng)目時(shí)要突出重點(diǎn)，抓住規(guī)模大、影響大、政府和群眾關(guān)心的投資項(xiàng)目。在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，要重點(diǎn)剖析投資項(xiàng)目資金使用效益不高、造成損失浪費(fèi)的原因，分清領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的責(zé)任，達(dá)到既促進(jìn)提高資金的使用效益，又全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的雙重目標(biāo)。

　　將投資效益審計(jì)的監(jiān)督關(guān)口前移，實(shí)行全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督。針對(duì)投資領(lǐng)域容易發(fā)生損失浪費(fèi)、貪污腐敗、國(guó)有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目管理，提高投資效益。如湖南省衡陽(yáng)市政府要求審計(jì)機(jī)關(guān)從2004年起，對(duì)全市使用開(kāi)發(fā)銀行資金的項(xiàng)目從投資決策、投資管理、資金使用、工程造價(jià)、投資效果等進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督，對(duì)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行跟蹤評(píng)估，使全市使用開(kāi)發(fā)銀行貸款資金的投資項(xiàng)目得到有效規(guī)范，取得了較好的效果。

　　加強(qiáng)對(duì)人才的培養(yǎng)。對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員可以通過(guò)脫產(chǎn)培訓(xùn)和以審代訓(xùn)等方式，不斷提高其政策理論和業(yè)務(wù)水平，造就一支投資效益審計(jì)骨干力量。要加大對(duì)人才的引進(jìn)力度，在新進(jìn)人員中要有針對(duì)性的吸收投資效益審計(jì)所急需的工程技術(shù)人才，尤其是既懂工程技術(shù)又懂財(cái)務(wù)審計(jì)的復(fù)合型人才。在一些專業(yè)性較強(qiáng)的審計(jì)項(xiàng)目中，可以聘請(qǐng)一些外部專家作為顧問(wèn)或短期工作人員參與投資效益審計(jì)，甚至可以將一些項(xiàng)目交與社會(huì)審計(jì)組織承擔(dān)。這樣既可以提高審計(jì)效率，又解決了專業(yè)人才不足的矛盾。