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新世紀(jì)國家審計發(fā)展的條件與趨勢
一、國家審計發(fā)展具備的條件
世界上任何事物的生存和發(fā)展，都必須具備相應(yīng)的條件。在21世紀(jì)，中國的國家審計發(fā)展的條件已經(jīng)形成：
——我國已經(jīng)進入一個新的發(fā)展時代。從新世紀(jì)開始，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入全面建設(shè)小康社會新的歷史階段，我國已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)的前兩步戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)濟和社會全面發(fā)展，為我國到2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番奠定了堅實基礎(chǔ)，現(xiàn)代化建設(shè)進入開始實施第三步戰(zhàn)略部署的階段。我國現(xiàn)代化建設(shè)取得的成就和進一步的發(fā)展，既對我國國家審計的發(fā)展提出了新的歷史任務(wù)和要求，又成為國家審計發(fā)展的時代條件和歷史機遇。
——我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。與建立社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，1982年憲法確定了我國的社會主義國家審計制度。國家審計在建立市場經(jīng)濟體制中發(fā)揮了積極的作用。社會主義市場經(jīng)濟體制和建立使我國經(jīng)濟生活開始告別計劃經(jīng)濟體制。但是，市場經(jīng)濟體制在我國還不完善，在新世紀(jì)，我們還要致力一完善社會主義市場經(jīng)濟體制。完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程，也就是按市場經(jīng)濟的要求發(fā)展我國國家審計的過程。
——我國加入世界貿(mào)易組織（WTO），為我國國家審計的發(fā)展拓展了廣闊空間。加入WTO，我國社會就會融入經(jīng)濟全球化之中，國門的進一步開放，政府在WTO中成為經(jīng)濟活動的主體，它不僅要指導(dǎo)和監(jiān)督本國的經(jīng)濟法人和自然人參入經(jīng)濟貿(mào)易活動，而且在要WTO中參與世界貿(mào)易規(guī)則的制定和調(diào)整。說到底，加入WTO以后，政府就成為WTO規(guī)則的制定者和直摘或間接的執(zhí)行者，這就使得以經(jīng)濟監(jiān)督為已任的國家審計面臨一個巨大的發(fā)展空間。
——金融、財政、稅收、社會保障、國有企業(yè)等重要經(jīng)濟領(lǐng)域的改革正在向縱深發(fā)展。這些改革不僅調(diào)整了我國社會生活的經(jīng)濟關(guān)系，而且這些經(jīng)濟領(lǐng)域與審計領(lǐng)域密切相關(guān)，是你中有我，我中有你，不能分割的關(guān)系。因此，金融、財政、稅收、社會保障、國有企業(yè)的改革，既直接推動了國家審計的改革，又為國家審計發(fā)展創(chuàng)造了環(huán)境和條件。
——在我國正在全面推進依法治國。依法治國，建設(shè)社會主義法制國家是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。僅從八屆和九屆人大的立法情況看，60%的立法是屬于經(jīng)濟立法。同時，依法行政不僅成為政府各級領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的共識，而且成為司法的實踐要求。國家審計從本質(zhì)上講是國家（政府）的經(jīng)濟監(jiān)督，這種監(jiān)督必須依法進行。從這個意義上講，國家審計既是一種經(jīng)濟監(jiān)督，又是一種法律監(jiān)督。因此，依法治國的進程越快，國家審計的發(fā)展就越快，就越有法律保障。
——科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，推動著國家審計的發(fā)展。世界已進入信息革命朝代，信息革命已深刻影響我國社會的各個領(lǐng)域，尤其對經(jīng)濟增長產(chǎn)生巨大影響。我國財政、金融等領(lǐng)域在信息化的影響下，網(wǎng)絡(luò)化、電算化的程度越業(yè)越主，依賴手工作操作的財會工作方式正在退出歷史舞臺，也就是說，科技創(chuàng)新已成為國家審計發(fā)展的推動力和技術(shù)條件。
——國家審計的自身改革，為審計發(fā)展奠定了基礎(chǔ)和提供了經(jīng)驗。近幾年，我國國家審計加大了自身改革的力度，把審計納入依法審計的軌道；對國家審計體制進行改革，把派駐中央各部委的審計局改為由審計署垂直領(lǐng)導(dǎo)的派出審計局，撤并老少邊窮地區(qū)的審計機關(guān)，改為派出審計機構(gòu)；國家審計機關(guān)職能得到進一步的加強和拓展，加強了對國家財政資金的監(jiān)督，提出了預(yù)算細化的建議，并開始實施，建立決算審簽制度；推行對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度。國家審計這一系列的自身改革，是國家審計發(fā)展的內(nèi)在動力。
二、國家審計發(fā)展應(yīng)協(xié)調(diào)好的幾個關(guān)系
國家審計具備發(fā)展的條件并不等于就能發(fā)展，關(guān)鍵是要抓住條件，并使之轉(zhuǎn)化為發(fā)展的動力和推動因素，只有這樣，國家審計才能發(fā)展。同時，國家審計的發(fā)展不是孤立的，其發(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展方向還取決于國家審計與其有聯(lián)系事務(wù)之間的相互協(xié)調(diào)狀況。因此，國家審計在新世紀(jì)的發(fā)展應(yīng)協(xié)調(diào)好幾個關(guān)系：
（一）正確處理發(fā)展與依法審計的關(guān)系
發(fā)展是硬道理，是解決中國所有問題的關(guān)鍵。我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)要走持續(xù)、快速、健康的發(fā)展道路，國家審計也要走上這條道路，要維護和促進我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展。離開了發(fā)展，審計就沒有生命力。從實踐上看，國家和社會的發(fā)展目標(biāo)呈現(xiàn)階段性，其過程是漸進的，其方法和措施既有常規(guī)性又具有突破性；而依法審計則體現(xiàn)出法律所具有的穩(wěn)定性和規(guī)范性。這就要處理好發(fā)展與依法審計的關(guān)系。新世紀(jì)，我國為了實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的第三步戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，要對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略調(diào)整，要以市場機制來配置資源，要突破體制障礙，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，要建立國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度和社會保障體系。這一切都落腳在發(fā)展上，原有體制框架和法律就要被突破和調(diào)整。為此，依法審計首先要立足于“三個有利于”這個根本，把依法審計納入發(fā)展之中，又為發(fā)展服務(wù)。當(dāng)審計所依據(jù)的法律與發(fā)展中的事物出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至沖突時，我們應(yīng)該及時立新法，調(diào)整和修改乃至廢除不適應(yīng)發(fā)展所需的原有法律。歸根到底依法審計要依賴發(fā)展才有生命力，要為國家和社會的發(fā)展服務(wù)。
?。ǘ┱_對待加入WTO與發(fā)揮審計作用的關(guān)系
我國加入WTO意味著我國經(jīng)濟活動的規(guī)則更多的適用國際法律和國際慣例。我國的國家審計是建立在國內(nèi)法律基礎(chǔ)上的，審計職能的界定和審計作用的發(fā)揮，其依據(jù)和范圍都由國內(nèi)法律來規(guī)定。因此，當(dāng)我國加入WTO以后，我國的國家審計必須要改變以單一的國內(nèi)法為依據(jù)的現(xiàn)象，要建立兼容國內(nèi)法和國際法律體系，在國際貿(mào)易活動中優(yōu)先適用國際法。否則，國家審計就不可能在WTO所涉及的領(lǐng)域發(fā)揮作用。
?。ㄈ┱_處理完善市場經(jīng)濟體制與加強國家審計建設(shè)的關(guān)系
在社會主義市場經(jīng)濟體制中，國家審計是一個什么角色，發(fā)揮什么樣的作用，這既是一個認(rèn)識問題，也是一個實踐問題。我國的國家審計，法律規(guī)定屬于政府審計。在市場經(jīng)濟條件下，政府職能正在發(fā)生變化，最主要的是由計劃經(jīng)濟條件下的直接控制經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦?、稅收和金融等?jīng)濟手段間接實行宏觀調(diào)控。這就提出了國家審計如何參入宏觀調(diào)控的問題，其參入程度的深淺和作用的大小，不僅關(guān)系到審計對財政、稅收和金融等經(jīng)濟部門實行監(jiān)督的問題，而且最主要的是國家審計在完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制中發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督作用的問題。無論從理論上還是實踐上看，國家審計在宏觀調(diào)控中發(fā)揮作用不是可有可無，而是必須參入。當(dāng)然，這種參入主要是審計通過對履行宏觀調(diào)控職能的金融、財政、稅收等部門和國家資金運營的經(jīng)濟話動的經(jīng)濟監(jiān)督來實現(xiàn)。這直接關(guān)系到國家審計在完善的社會主義市場經(jīng)濟體制中的地位和作用。
（四）正確處理調(diào)整部門職能與確立審計地位的關(guān)系
當(dāng)前，我國經(jīng)濟體制改革正在向深度和廣度發(fā)展。僅就財政體制改革來說，就確立了實行公共財政的目標(biāo)，把財政職能界定為資源配置職能、收入分配職能、調(diào)控經(jīng)濟職能和監(jiān)督管理職能等四大職能。在操作上，財政部門在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算執(zhí)行、決算等全過程發(fā)揮作用。應(yīng)該說這是一種高度集權(quán)的財政管理和運作模式。它恰恰是在當(dāng)前的經(jīng)濟體制改革中實施的，正逐步以法律形式加以固定。同時，我國的稅制和金融體制也在進行前所未有的改革。這一系列改革，實質(zhì)上是在對權(quán)力格局進行新一輪調(diào)整，對部門利益重新進行分配，一經(jīng)法律確認(rèn)，重新調(diào)整后的政府經(jīng)濟職能部門的權(quán)力和利益就得以確立 .這種改革的形勢下，履行我國經(jīng)濟監(jiān)督職能的國家審計應(yīng)該及時對體制、職能進行改革和調(diào)整，否則審計便會失去國家經(jīng)濟權(quán)力調(diào)整所帶來的發(fā)展機遇，從而影響國家審計在新的權(quán)力格局中的地位和作用，影響國家在新世紀(jì)的發(fā)育和發(fā)展。
三、國家審計發(fā)展的趨勢
我們有了好的發(fā)展條件，處理好了促進發(fā)展的關(guān)系，在新世紀(jì)，國家審計必將在適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程中得到極大地發(fā)展。其發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)為：
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我國的國家審計表現(xiàn)為政府審計，其獨立性是憲法規(guī)定的，審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人干涉。目的是保證審計的客觀性、公正性、權(quán)威性和有效性。法定的這種“獨立”，并不等于實踐中做到了“獨立”。國家審計獨立性趨強主要應(yīng)在三個方面下功夫：一是從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上強化審計監(jiān)督權(quán)。目前的法律規(guī)定審計監(jiān)督權(quán)從生于行政權(quán)，從法律意義上講，雖然其他行政機關(guān)、社會團體和個體不得干涉審計監(jiān)督，但并不能防止其他權(quán)力對經(jīng)濟監(jiān)督的干涉，這在現(xiàn)代文明的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)中是有缺陷的。二是行政權(quán)不僅派生了審計監(jiān)督權(quán)，而且還派生了財政監(jiān)督權(quán)、金融監(jiān)督權(quán)、稅務(wù)監(jiān)督權(quán)等各種行政監(jiān)督權(quán)，這就造成了經(jīng)濟領(lǐng)域里的行政經(jīng)濟監(jiān)督多元化，行政部門職能交叉、工作沖突，人力物力資源浪費的現(xiàn)象。這不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。因此，有必要歸并行政對經(jīng)濟活動的監(jiān)督權(quán)。三是加強被審計對象自覺接受依法審計的意識，為“獨立”審計提供良好的環(huán)境。
（二）國家審計體制在改革中構(gòu)建
這種體制改革包括兩個方面：一是國家審計體制國家組織結(jié)構(gòu)中的地位。我國不是三權(quán)分立的國家，最高權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會，由最高權(quán)力機關(guān)派生各種國家權(quán)力，并組成相應(yīng)的履行國家權(quán)力的機構(gòu)，形成相應(yīng)的體制。在最高權(quán)力之下，我國憲法規(guī)定了國家的各種權(quán)力的制約機制。因此，我國國家審計體制的一個發(fā)展趨勢就是國家審計權(quán)由我國最高權(quán)力機關(guān)派生，在最高權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督下獨立地對國家其他權(quán)力起制約作用，使我國經(jīng)濟減少干擾，持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。二是國家審計體制自身的改革和發(fā)展。這種趨勢是在組織、人員上盡量減少其他機關(guān)、社會團體、個人（特別是領(lǐng)導(dǎo)個人）對審計監(jiān)督的干涉。從實踐看，審計垂直管理體制或各級審計機關(guān)向同級不同部門、向一定區(qū)域派出審計機構(gòu)是審計體制發(fā)展可供選擇的方向。
?。ㄈ﹪覍徲嬄毮艿恼{(diào)整
國家審計職能的調(diào)整直接關(guān)系到國家審計的發(fā)展。從功能上講，經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟鑒證、經(jīng)濟評價是國家審計的三大職能。在新世紀(jì)，國家審計職能取向應(yīng)該是：一要立足我國參與經(jīng)濟全球化的進程，國家審計要在保證國家經(jīng)濟安全上發(fā)揮作用。二要從國家的整個經(jīng)濟領(lǐng)域角度，運用審計手段參入國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。三要調(diào)整審計職能的著眼點，我們在審計中總把著眼點放在錢和物上，審計的監(jiān)督、鑒證和評價更多的是圍繞錢和物展開。但是，現(xiàn)實生活中，國家的經(jīng)濟發(fā)展則是由經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟目標(biāo)、經(jīng)濟行為、經(jīng)濟結(jié)果等各種經(jīng)濟因素構(gòu)成。為此，審計職能的履行范圍，不僅要在錢和物上發(fā)揮監(jiān)督作用，而且更重要的是應(yīng)在經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟目標(biāo)、經(jīng)濟政策上發(fā)揮監(jiān)督、評價作用，因為這些方面和環(huán)節(jié)的失誤或偏差所導(dǎo)致的經(jīng)濟損失遠遠大于某單位或個人的具體經(jīng)濟行為失當(dāng)所造成的經(jīng)濟損失。在新世紀(jì)，加強對經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟政策的監(jiān)督和評價應(yīng)是國家審計職能調(diào)整的一個趨勢。
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新世紀(jì)，我國國家審計面臨三個促進：一是依法制國，建立社會主義法制國家，這個進程推動國家審計法制化；二是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，由于市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，國家審計要在市場經(jīng)濟條件下發(fā)展，就必須使國家審計法制化；三是WTO也要求中國國家審計法制化，WTO在貿(mào)易活動中要求其成員遵守雙邊和、多邊協(xié)議，從規(guī)范的角度看，WTO的貿(mào)易活動是規(guī)則活動，這些規(guī)則是國際法的內(nèi)容，這也就要求中國國家審計在開放的WTO的環(huán)境中必須實行法制化。這三個方面的共同促進，中國國家審計在新世紀(jì)的發(fā)展的趨勢之一就是法制化。 家審計法制化的實現(xiàn)，其根本在于國家審計監(jiān)督權(quán)的法律確認(rèn)和法律界定，監(jiān)督權(quán)行使的法定性，監(jiān)督結(jié)果的法律有效性。
（五）國家審計的保障
這種保障分為人的保障和物的保障。從國際范圍看，國家審計的有效性與其權(quán)威性相關(guān)，而權(quán)威性除了法律賦予國家審計相應(yīng)的權(quán)力以外，還要對行使權(quán)力的審計人員給予法律保護。如對審計人員實行終生從業(yè)，或任期長于政府和立法人員的任期；審計人員任免，追究法律責(zé)任的特殊法律規(guī)定和保護措施。物的保障就是指國家審計在實施經(jīng)濟監(jiān)督時完全由國家財政提供經(jīng)費并使審計人員在工資、社會保障等待遇上無后顧之憂。在新世紀(jì)，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，綜合國力的不斷提高，國家審計的保障將越來越強。
我國的國家審計經(jīng)歷了十幾年的探索與創(chuàng)新，已走上與國家經(jīng)濟建設(shè)同步發(fā)展的道路。在新世紀(jì)，國家審計同樣會在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的進程中充分地發(fā)育和發(fā)展起來，這是由主客觀條件和歷史趨勢決定的。
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