一、問題的提出

    根據黨的十六大精神和國務院機構改革方案的要求，目前國務院國資委已經成立，各省國資委基本到位，年底以前地市級國有資產監(jiān)管機構將陸續(xù)到位。隨著新的國有資產監(jiān)管體系的建立，各級國資委作為國有企業(yè)出資人的三項基本權利，即選擇經營者、重大決策權、資本收益權也將到位。

    國務院領導同志多次明確要求，國資委不能干涉企業(yè)日常生產經營，不能做“婆婆加老板”。但是“婆婆”和“老板”的界限在哪里？如何界定維護出資人權利和企業(yè)日常生產經營的界限？已經成為各級國資委面臨的難題。

    在當前，企業(yè)的重大決策風險突出表現(xiàn)為企業(yè)的投融資風險，各級國資委對企業(yè)的投融資行為管不管，如何管，已經成為當前的矛盾焦點。

    二、歷史與現(xiàn)狀的矛盾

    由于國有企業(yè)出資人缺位，長期以來，一直是企業(yè)負責人，尤其是“一把手”決定重大投融資行為，報有關政府部門審批后執(zhí)行。

    一方面，國有企業(yè)亂投資、亂擔保、亂拆借問題突出，在“海南房地產熱”、“期貨熱”、“”股票熱“中，損失慘重的多數是國有企業(yè)，充分暴露了國有企業(yè)管理制度的漏洞；另一方面政府有關部門打著宏觀調控、治理”重復建設“的旗子，對國有企業(yè)的投融資行為進行審批。

    結果造成一方面國有企業(yè)上項目審批手續(xù)繁瑣，一個項目一年甚至幾年批不下來，耽誤了不少市場機遇；另一方面民營企業(yè)、外資企業(yè)自主決定投融資行為，客觀上造成了不平等競爭，束縛了國有企業(yè)的手腳。

    同時重復建設屢禁不止，以“五小工廠”為代表的落后生產能力長期淘汰不了。

    所以，上屆政府朱镕基總理多次講，“實踐證明，行政審批制管不住重復建設”。

    如果說在國有企業(yè)出資人缺位的情況下，政府部門審批國有企業(yè)重大投融資行為還可以理解，那么在政企分開、政資分開的大背景之下，在各級國資委建立之后，有關政府部門繼續(xù)審批國有企業(yè)重大投融資行為已經明顯不合理。有關政府部門只行使審批權力，不承擔決策失誤的責任，審批既缺乏的法律依據，又侵犯了國有資產監(jiān)管機構的合法權利，屬于明顯的“越位”。

    面對政府部門的越權審批，面對不少國有企業(yè)亂投資、亂拆借、亂擔保，對國有資產造成重大損失的現(xiàn)狀，建立與完善國有資產出資人機構對企業(yè)重大投融資行為的風險控制機制，已經是各級國資委面臨的重大問題。這個問題實際包含三個內容：管不管，如何管，管到什么程度。

    管不管。長期以來，由于國有企業(yè)法人治理水平低下，內部風險控制制度不健全，一部分國有企業(yè)負責人不經科學論證，盲目、隨意、甚至出于自身的利益進行重大的投融資，屢屢給企業(yè)和國家造成巨大損失。這方面的例子實在太多，教訓極為沉痛。特別令人不能容忍的是，在國有企業(yè)，許多重大決策失誤找不到責任人，沒有人為此承擔責任。所以，從歷史教訓和現(xiàn)實情況看，各級國資委對國有企業(yè)重大投融資行為必須管，必須建立健全對國有企業(yè)負責人，尤其是“一把手”重大決策的約束機制，不管絕對不行。

    如何管。國有資產出資人機構對企業(yè)重大投融資行為的管理既不同于政府部門的審批制，也不同于企業(yè)內部的決策行為，必須走法制化的道路。通過建立健全制度，明確程序，實現(xiàn)誰決策、誰承擔風險，必須責任落實到個人，一旦出現(xiàn)投資失誤，必須追究審批人的行政責任、經濟責任，甚至法律責任。

    管到什么程度。國有資產出資人機構只對企業(yè)重大投融資行為管理，但是什么樣的行為算“重大”？必須針對不同規(guī)模、不同行業(yè)的企業(yè)進行分類，區(qū)別對待。

    三、“少數人生病，少數人吃藥”與“少數人生病，多數人吃藥”

    建立與完善國有資產出資人機構對企業(yè)重大投融資行為的風險控制機制是為了防范風險，避免國有資產損失，使國有經濟更好的發(fā)展，而不是束縛國有經濟的發(fā)展。所以，工作的重點應放在防止國有企業(yè)亂投資、亂擔保、亂拆借，應該是管住不規(guī)范的企業(yè)，同時要放開好企業(yè)的手腳，實現(xiàn)“管而不死”、“活而不亂”。不能對所有的國有企業(yè)一視同仁，實行一種標準。

    從實踐看，國有企業(yè)發(fā)生亂投資、亂擔保、亂拆借的重災區(qū)，主要是那些法人治理機構不健全，內控制度不完善，管理不規(guī)范的企業(yè)。從規(guī)模看，基本是中小企業(yè)，從行業(yè)看，基本是商貿企業(yè)、投資性企業(yè)。在內控制度比較完善，尤其是主營業(yè)務已經上市，法人治理結構水平較高的特大型國有企業(yè)，亂投資、亂擔保、亂拆借，盲目投資、決策失誤的情況不是很普遍。

    例如，國務院國資委監(jiān)管的100多家企業(yè)，規(guī)模有大有小，管理水平差別極大。如果對所有的企業(yè)實行一種標準，一視同仁，實際是“少數人生病，多數人吃藥”，只有對好企業(yè)和壞企業(yè)區(qū)別對待，分別管理，才能達到“少數人生病，少數人吃藥”的效果。

    四、如何避免“少數人生病，多數人吃藥”，做到“少數人生病，少數人吃藥”

    從行政部門審批制的經驗教訓看，建立國有資產出資人機構對企業(yè)重大投融資行為的風險控制機制決不能再走審批制的老步子，必須有新思路。

    特別要注意決策權力主體和決策責任主體的一體化，避免決策權力主體和決策責任主體的脫節(jié)，出了問題找不到責任人。

    要做到誰決策，誰負責，出現(xiàn)決策失誤，要追究決策者的行政責任、經濟責任，法律責任。

    建議結合董事會試點和完善授權經營制度，從建立對監(jiān)管企業(yè)管理水平和內控制度的評級制度入手，將國資委監(jiān)管企業(yè)按照管理水平分為優(yōu)、良、中、較差、差五類，分別對應A、B、C、D、E五級。

    對A、B兩級，在企業(yè)內控制度完善，管理水平較高，決策程序和責任主體明確的前提下，國資委將重大投融資決策權授予企業(yè)董事會。

    對C級，企業(yè)按照國務院國資委即將制定的《中央企業(yè)固定資產投資管理辦法》等制度嚴格履行報批程序。

    對D、E兩級，鑒于企業(yè)管理水平較差，內控制度不健全，原則上不允許企業(yè)進行新的投融資行為。

    經過建立評級制度，對不同級次的企業(yè)分類對待，使好企業(yè)能夠放開手腳，適應市場競爭的需要，及時決策、科學決策，同時規(guī)避風險。使不規(guī)范的企業(yè)難以亂投資，避免風險。從而達到“少數人生病，少數人吃藥”的效果，避免“少數人生病，多數人吃藥”。

    五、困難與風險

    從目前看，國資委建立與完善對企業(yè)重大投融資行為的風險控制機制還存在比較大的困難，處理的不好，還會帶來風險。

    有沒有能力。首先，國資委的人員多數來自原經貿委、企業(yè)工委、財政部、中組部，有企業(yè)經歷的人員很少。第二，國資委雖然是特設機構，但是使用行政編制，“一個蘿卜一個坑”，吸收外部人員進入國資委很困難。第三，目前國資委工作人員收入水平較低，企業(yè)的優(yōu)秀人才不愿意到國資委工作。

    信息不對稱。面對幾十個行業(yè)，180多家企業(yè)，國資委的工作人員不可能比企業(yè)人員更了解具體投資行為的優(yōu)勢和風險所在。如果企業(yè)想上一個項目，總能找出許多理由，國資委的工作人員審核的過程，實際是“業(yè)余隊員”和“專業(yè)隊員”的比賽過程。結果往往是“業(yè)余隊員”賽不過“專業(yè)隊員”。

    以上兩個原因，容易造成國資委對企業(yè)的重大投融資行為的審批的盲目性和隨意性，“盲目批”現(xiàn)象與“盲目不批”現(xiàn)象的并存。

    決策責任。國資委對企業(yè)的重大投融資行為的審批過程，也是決策責任沿著審批環(huán)節(jié)上到國資委的過程。如果處理不好，容易出現(xiàn)決策權力主體和責任主體的脫節(jié)，一旦出現(xiàn)投融資決策失誤，難以找到責任主體，實際是走了行政審批的老路。

    重復審批。目前，在以國家發(fā)改委為代表的行政部門仍然堅持對國有企業(yè)重大投資行為審批的情況下，國有企業(yè)已不堪重負，如果國資委再加上一道“投融資審批”，會不會置國有企業(yè)于死地？

    六、結束語

    《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡稱條例）第十條規(guī)定，“所出資企業(yè)及其投資設立的企業(yè)，享有有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)經營自主權。國有資產監(jiān)督管理機構應當支持企業(yè)依法自主經營，除履行出資人職責外，不得干預企業(yè)的生產經營活動?！薄稐l例》第三十二條規(guī)定，“國有資產監(jiān)督管理機構對其所出資企業(yè)的企業(yè)國有資產收益依法履行出資人職責；對其所出資企業(yè)的重大投融資規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，依照國家發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策履行出資人職責?！?br>
    條例既明確了企業(yè)的經營自主權，又明確了國資委對國有企業(yè)的重大投資規(guī)劃履行出資人職責。國資委建立與完善對企業(yè)重大投融資行為的風險控制機制已勢在必行，但是不分企業(yè)大小，不論管理水平優(yōu)劣“一刀切”的做法，無疑是十分有害的。做的不好，審批程序繁瑣，效率較低，會束縛企業(yè)的發(fā)展，無法適應企業(yè)市場競爭的需要。要通過建立完善的工作制度，明確工作程序，使權利主體和責任主體一體化，才能實現(xiàn)“少數人生病，少數人吃藥”，避免“少數人生病，多數人吃藥”。