為完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，財(cái)政部決定自2007年1月1日起全面實(shí)施政府收支分類改革。政府收支分類作為一項(xiàng)財(cái)政基礎(chǔ)性工作，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期參照原蘇聯(lián)財(cái)政管理模式確定的我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求，對(duì)政府收入和支出項(xiàng)目進(jìn)行類別和層次重新劃分，必然對(duì)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文從我國(guó)此次政府收支分類改革的主要特點(diǎn)著手，剖析改革對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式的影響，并提出有關(guān)對(duì)策。

　　一、政府收支分類改革的主要特點(diǎn)

　　新的政府分類體系由收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三部分構(gòu)成。收入分類反映政府收入的來(lái)源和性質(zhì)；支出功能分類反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)，即政府究竟做了什么；支出經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)反映政府支出的具體用途，即政府的錢究竟是怎么花出去的。政府收支分類改革的主要特點(diǎn)可概括為以下三個(gè)方面。

　�。ㄒ唬┐_立新的政府收入分類，全面、規(guī)范、明細(xì)地反映政府各項(xiàng)收入。除原政府預(yù)算收支科目中已有的一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入和債務(wù)收入外，新的收入分類還納入了實(shí)行財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入以及社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等，從而形成了完整、統(tǒng)一的政府收入分類。

　�。ǘ�）確立新的政府支出功能分類，清晰地反映政府職能活動(dòng)的支出總量、結(jié)構(gòu)與方向。一是科目涵蓋了財(cái)政預(yù)算內(nèi)外、社會(huì)保險(xiǎn)基金等所有政府支出。二是按政府職能活動(dòng)歸類劃分支出功能分類。三是充分體現(xiàn)預(yù)算細(xì)化、透明以及預(yù)算管理實(shí)際要求。四是與國(guó)際通行做法和國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

　�。ㄈ�）確立新的政府支出經(jīng)濟(jì)分類，明細(xì)地反映政府各項(xiàng)支出的具體用途。將原來(lái)一個(gè)粗略反映政府部分支出性質(zhì)的附屬科目表，轉(zhuǎn)變成一個(gè)可按支出具體用途獨(dú)立反映全部政府支出活動(dòng)的分類系統(tǒng)，并充分細(xì)化，以滿足細(xì)化預(yù)算和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)分析的要求。

　　為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)改革，財(cái)政部在《政府收支分類改革方案》中還明確2007年實(shí)行政府收支分類改革后，暫不改變目前預(yù)算管理的基本流程和管理模式，不改變預(yù)算平衡口徑及預(yù)算內(nèi)資金（包括現(xiàn)有一般預(yù)算資金、政府性基金）、預(yù)算外資金、社會(huì)保險(xiǎn)基金分別管理的方式。各級(jí)財(cái)政繼續(xù)向各級(jí)人大報(bào)送一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算收支情況，財(cái)政、國(guó)庫(kù)、稅務(wù)部門以及各預(yù)算單位繼續(xù)按現(xiàn)行預(yù)算資金管理方式和預(yù)算編報(bào)程序編制預(yù)算、組織預(yù)算執(zhí)行。

　　二、改革對(duì)預(yù)算管理模式的影響

　　雖然財(cái)政部在《政府收支分類改革方案》中確定暫時(shí)不改變現(xiàn)有預(yù)算管理模式，但實(shí)行新的政府收支分類后，必然對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式產(chǎn)生以下影響。

　�。ㄒ唬�實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算收入的完整性和統(tǒng)一性。我國(guó)推行部門預(yù)算和綜合預(yù)算改革后，部門的各項(xiàng)收入來(lái)源以及相關(guān)支出均已列入部門預(yù)算。但上報(bào)人大審批的政府預(yù)算一般只包括一般預(yù)算收支和政府性基金收支（部分省市還包括債務(wù)收支安排情況），實(shí)行財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金以及社會(huì)保險(xiǎn)基金仍游離于人大監(jiān)管之外，給政府收支的全面反映、總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整等帶來(lái)較大困難。新的收入分類將預(yù)算外資金、社會(huì)保險(xiǎn)基金納入后，實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算收入的完整性和政府資源的統(tǒng)一配置，有利于“收支兩條線”政策的貫徹實(shí)施，規(guī)范政府非稅收入管理；有利于真實(shí)反映各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)情況，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，確保�？顚Ｓ茫�并促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理模式改革。

　�。ǘ�）為推行績(jī)效預(yù)算編制方法做好鋪墊。我國(guó)目前的預(yù)算編制方法仍主要是基于條目預(yù)算（Lineitem  Budgeting）和增量預(yù)算相結(jié)合的傳統(tǒng)預(yù)算編制方法（部分省市推行的零基預(yù)算編制方法，主要體現(xiàn)在形式上），它的特點(diǎn)是對(duì)一個(gè)支出部門仔細(xì)審查其支出項(xiàng)目的增減，對(duì)預(yù)算合理性的判斷側(cè)重于投入—價(jià)格—數(shù)量關(guān)系的有效性。再加上我國(guó)尚未建立項(xiàng)目分類，預(yù)算項(xiàng)目不能體現(xiàn)部門職能活動(dòng)。由于缺乏支出經(jīng)濟(jì)分類，項(xiàng)目支出預(yù)算細(xì)化也缺乏統(tǒng)一的資金用途劃分體系以及支出標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出預(yù)算安排的科學(xué)性和合理性根本無(wú)從談起。新的支出功能分類為建立我國(guó)以體現(xiàn)政府職能活動(dòng)為導(dǎo)向的項(xiàng)目分類奠定了基礎(chǔ)。通過項(xiàng)目分類，明確部門職責(zé)范圍和目標(biāo)，項(xiàng)目安排體現(xiàn)部門的職能活動(dòng)以及相關(guān)產(chǎn)出和結(jié)果。新的支出經(jīng)濟(jì)分類，統(tǒng)一了項(xiàng)目資金用途劃分辦法，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算細(xì)化“有的放矢”。因此，新的支出分類必然帶來(lái)我國(guó)預(yù)算編制方法的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算編制方法奠定了基礎(chǔ)。

　�。ㄈ�）有利于預(yù)算控制方式由外部控制轉(zhuǎn)向內(nèi)部激勵(lì)。目前我國(guó)的預(yù)算控制方式主要注重于支出總量控制和預(yù)算執(zhí)行過程控制。這種外部控制方式使支出機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門站到了對(duì)立面，前者有足夠的動(dòng)機(jī)爭(zhēng)取與實(shí)際不相符的預(yù)算資金并將盡可能全部花掉（不花白不花），后者則需要對(duì)此實(shí)施控制，控制與逃避控制、服從與逃避服從構(gòu)成兩者關(guān)系的主線。由于預(yù)算信息不對(duì)稱，預(yù)算細(xì)化又缺乏基礎(chǔ)，使部門預(yù)算編制變成編故事、報(bào)“天書”（雖然預(yù)算申報(bào)有限額控制，但部門往往會(huì)想盡辦法突破），造成資金的極大浪費(fèi)。新的政府收支分類，實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算收入的統(tǒng)一配置，而且與部門分類編碼和基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算相配合，在財(cái)政信息系統(tǒng)的有力支持下，可對(duì)任何一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行多維定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來(lái)的，最終用到了什么地方。政府收支分類改革為轉(zhuǎn)變我國(guó)的預(yù)算控制方式提供了條件�，F(xiàn)代預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)將管理責(zé)任下放到部門層次，形成內(nèi)部控制模式，賦予部門在部門內(nèi)部進(jìn)行資源再分配方面更大的自主權(quán)，以決定資源在各個(gè)規(guī)劃、項(xiàng)目或活動(dòng)間的配置，提高預(yù)算配置效率。

　�。ㄋ模┯欣�于建立公開、透明的財(cái)政報(bào)告體系。預(yù)算透明是政府預(yù)算制度的靈魂。我國(guó)現(xiàn)行的收支科目主要存在四個(gè)方面的問題：一是支出仍按經(jīng)費(fèi)分類，不能完整反映政府職能活動(dòng)。二是體系設(shè)置不全，缺乏一套完整、統(tǒng)一的支出經(jīng)濟(jì)分類體系。三是涵蓋范圍偏窄，不能準(zhǔn)確反映政府收支活動(dòng)全貌。四是口徑不夠規(guī)范，與國(guó)際通行分類方法和國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系不相適應(yīng)。上述問題造成我國(guó)預(yù)算“內(nèi)行看不清，外行看不懂”。新的收入分類反映政府所有的收入來(lái)源和性質(zhì)，支出功能分類反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)，支出經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)反映政府支出的具體用途。支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類從不同側(cè)面、以不同方式反映政府支出活動(dòng)。項(xiàng)目支出預(yù)算既能反映部門究竟做了什么，如國(guó)防、教育、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等；又能反映項(xiàng)目資金究竟是怎么花出去的，是付了人員工資、會(huì)議費(fèi)，還是買了辦公設(shè)備等，為建立多維、公開、透明的財(cái)政報(bào)告體系奠定了基礎(chǔ)，有利于人大和社會(huì)的監(jiān)督，有利于財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析與決策。新的政府收支分類同時(shí)為實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)分類、決算分類的統(tǒng)一提供了條件，改變了目前三種統(tǒng)計(jì)口徑和方式不一致的問題，強(qiáng)化了財(cái)政報(bào)告體系的科學(xué)性。

　　三、改進(jìn)預(yù)算管理模式對(duì)策

　　為充分發(fā)揮政府收支分類改革的功效，結(jié)合它對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式影響的分析，提出以下幾點(diǎn)改進(jìn)預(yù)算管理模式的對(duì)策。

　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變政府職能。政府收支分類改革后，通過新的支出功能分類和項(xiàng)目選擇，能清晰反映政府職能活動(dòng)的范圍、方向和結(jié)構(gòu)，為分析政府職能及其機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性提供了條件。建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的現(xiàn)代預(yù)算管理模式，有待于經(jīng)濟(jì)和政治體制的現(xiàn)代化、合理化和民主化，我們應(yīng)當(dāng)利用預(yù)算管理模式的變革去推動(dòng)這一偉大的歷史進(jìn)程。我們應(yīng)當(dāng)抓住政府收支分類改革的機(jī)遇，從我國(guó)政府治理實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，圍繞以人為本、以結(jié)果為導(dǎo)向、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)等原則，轉(zhuǎn)變政府職能，重塑我國(guó)政府治理的理念和模式。

　　（二）強(qiáng)化對(duì)非稅收入的管理。由于財(cái)政壓力和制度缺陷，我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)一直存在著因政府部門輕視私人財(cái)產(chǎn)權(quán)而導(dǎo)致的亂收費(fèi)現(xiàn)象，政府權(quán)力不能受到有效的約束和控制，種類繁多的各種規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)成為解決基層政府和部門單位一般性財(cái)政收入不足的手段。這些政府收費(fèi)可分為兩種，一種是政府的具體行政機(jī)關(guān)憑借政治權(quán)力，巧立名目，依靠權(quán)力去攫取物質(zhì)利益；另一種是政府以收費(fèi)形式提供公共服務(wù)。政府收支分類改革，將預(yù)算外資金納入收入分類體系，為甄別政府收費(fèi)名目的合法性和合理性提供了條件，為人大、政府和社會(huì)公眾加強(qiáng)對(duì)非稅收入的監(jiān)管提供了平臺(tái)。通過監(jiān)管，清理亂收費(fèi)，確保私人合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)；對(duì)于提供公共服務(wù)收取的使用費(fèi)和占用費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，把政府的行政活動(dòng)都納入法制的軌道。

　　（三）制定項(xiàng)目分類。政府收支分類改革可以概括為三大任務(wù)：整合科目機(jī)構(gòu)，建立項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，服務(wù)績(jī)效管理。項(xiàng)目分類是支出功能分類的進(jìn)一步延伸和細(xì)化，支出功能分類提供基本框架，項(xiàng)目分類提供具體操作。為解決我國(guó)部門預(yù)算改革多年來(lái)項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的申報(bào)和審批的無(wú)序狀態(tài)，同時(shí)便于統(tǒng)一政策規(guī)則和會(huì)計(jì)核算，需要深入研究怎樣借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)踐，走出一味“細(xì)化”的誤區(qū)，按照機(jī)構(gòu)職責(zé)建立項(xiàng)目框架，為改革開辟有序整合的新道路。根據(jù)我國(guó)目前的預(yù)算管理水平，項(xiàng)目分類不宜過寬，也不宜過窄，可考慮在支出功能分類下的項(xiàng)級(jí)以下設(shè)置，保證高層科目的一致性和部門需要的靈活性。

　�。ㄋ模┩菩锌�(jī)效預(yù)算管理方式。一是建立績(jī)效預(yù)算編制方法。通過合理的項(xiàng)目分類和科學(xué)的項(xiàng)目申報(bào)方式，明確部門的工作和工作量，確定投入與產(chǎn)出的關(guān)系，形成以結(jié)果為導(dǎo)向的部門預(yù)算格局，并逐步引入“1+3”多年度預(yù)算模式（Multiyear Framework）。二是完善復(fù)式預(yù)算編制制度�！额A(yù)算法》規(guī)定我國(guó)政府預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編報(bào)，但目前編報(bào)的范圍仍只包括一般預(yù)算和基金預(yù)算。政府收支分類改革為完善我國(guó)的復(fù)式預(yù)算編制方式，建立經(jīng)常性預(yù)算、資本性預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算提供了基礎(chǔ)。三是預(yù)算編制由被動(dòng)變主動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算是被動(dòng)編制的預(yù)算，而發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編制是主動(dòng)的。我國(guó)政府預(yù)算實(shí)際上是依靠部門來(lái)編制，財(cái)政部門只是在對(duì)部門預(yù)算草案砍砍壓壓的基礎(chǔ)上形成政府預(yù)算，財(cái)政部門根本無(wú)法全面掌握各部門的預(yù)算編制情況，客觀上造成了以部門意見為主的被動(dòng)格局。必須通過財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃與各行業(yè)、各部門的中長(zhǎng)期規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，整合政府資源，提高預(yù)算編制的主動(dòng)性，提升資源配置效率。

　�。ㄎ澹┮怨诺漕A(yù)算原則為宗旨，逐步引入預(yù)算資金競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。預(yù)算控制從外部控制轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制模式需要具備一定的條件，其中最重要的一點(diǎn)是在長(zhǎng)期的外部控制實(shí)踐中，支出機(jī)構(gòu)已經(jīng)習(xí)慣于嚴(yán)格遵守正式的預(yù)算規(guī)則。如果支出者一如過去那樣，總是力圖通過破壞預(yù)算規(guī)則和預(yù)算實(shí)施過程去獲取額外的預(yù)算追加，那么，外部控制向內(nèi)部控制模式過渡的條件就尚未成熟，這樣，部門內(nèi)部財(cái)政資源的再分配權(quán)力就不能輕易下放給部門負(fù)責(zé)人。因此，我國(guó)實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制模式轉(zhuǎn)軌還需一段時(shí)間，目前仍要堅(jiān)持和完善以強(qiáng)調(diào)立法監(jiān)督有效控制的古典預(yù)算原則，通過嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化運(yùn)作，以及公共部門中引入成本效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等企業(yè)中成功的管理方式和技術(shù)手段，提高預(yù)算資金的使用效率。

　�。�六）以強(qiáng)化透明度為準(zhǔn)則，完善我國(guó)財(cái)政報(bào)告體系。一是要按照政府收支分類改革要求，對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅制度進(jìn)行清理，及時(shí)修改行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)以及稅務(wù)、國(guó)庫(kù)、財(cái)政總預(yù)算、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，改變目前預(yù)算、決算、會(huì)計(jì)核算三張皮問題。二是逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度，以準(zhǔn)確反映政府、部門運(yùn)作成本以及項(xiàng)目實(shí)施成本，為推行財(cái)政績(jī)效考評(píng)進(jìn)行鋪墊。三是改進(jìn)預(yù)算報(bào)告方式。收入方式，預(yù)算報(bào)告要按資金來(lái)源和性質(zhì)，全面反映政府收入情況。支出方面，預(yù)算報(bào)告不僅要按政府職能活動(dòng)反映政府支出情況以及政府職能活動(dòng)開展情況和應(yīng)（或?qū)嶋H）取得的成效，還要從政府支出資金的具體用途，分析政府的運(yùn)作成本，使預(yù)算報(bào)告“內(nèi)行看得清，外行看得懂”。四是加強(qiáng)財(cái)政管理信息系統(tǒng)建設(shè)。信息就像是預(yù)算、資源分配和財(cái)政管理中流動(dòng)的血液，而財(cái)政管理信息系統(tǒng)為決策者和公共部門的管理者提供了一套支持工具。新的政府收支分類對(duì)每一項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)可進(jìn)行“多維”反映，同時(shí)也需要更復(fù)雜的技術(shù)支撐，以滿足更大的信息流動(dòng)。