摘　要：近年來，公共財政問題已成為我國財政理論和實踐的一大熱點，財政理論界將其視為我國財政體制根本性改革的關(guān)鍵。我國財政雖已初步具有公共財政的輪廓，但離真正的公共財政尚有相當距離。因此，必須明確公共財政的重要性和特征，找準推行公共財政的難點和存在的問題，進一步探索解決問題的對策，這樣才能更好地推行公共財政。

　　關(guān)鍵詞：公共財政　問題　對策

　　公共財政在國民經(jīng)濟中占有重要地位，它對依法促進公平分配，調(diào)控宏觀經(jīng)濟，合理配置市場資源，做好國有資產(chǎn)管理，起著不可代替的作用。正確認識推行公共財政的意義，明確其特征，找出當前推行公共財政存在的問題和對策，有著十分重大的現(xiàn)實意義，也是在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中亟待解決的問題，本文對此談一點淺見。

　　一、公共財政的重要性及特征

　　所謂公共財政，就是為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的一種財政管理體制。它主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效” 缺陷。公共財政的歷史使命，在于它支持、促進著市場經(jīng)濟體制的形成和發(fā)展。有市場經(jīng)濟體制，必有公共財政，二者相互制約，相互促進，交替推動，共同前進，是一種緊緊捆在一起的雙邊互動的關(guān)系。只有真正推行公共財政，才能建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

　　公共財政具有以下特征：

　　1.以彌補市場失靈為行為準則。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。比如，宏觀經(jīng)濟波動問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題，政府是首要的“責任人”。政府解決公共問題，對社會公共事務(wù)進行管理，需要以公共政策為手段。而公共財政的制定和執(zhí)行，又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。相對于計劃經(jīng)濟條件下大包大攬的生產(chǎn)建設(shè)型財政而言，公共財政只以滿足社會公共需要為職責范圍，凡不屬于或不能納入社會公共需要領(lǐng)域的事項，公共財政原則上不介入；而市場無法解決或解決不好的，屬于社會公共領(lǐng)域的事項，公共財政原則上就必須介入。

　　2.公平性。公共財政政策要一視同仁。市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征之一就是公平競爭，體現(xiàn)在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策，為社會成員和市場主體提供平等的財政條件。不管其經(jīng)濟成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國籍，只要守法經(jīng)營，依法納稅，政府就不能歧視，財政政策上也不應(yīng)區(qū)別對待。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經(jīng)濟成分，制定不同的財稅法律和制度。

　　3.非市場營利性，又稱公益性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任，追求公益目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果公共財政追逐利潤目標，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟主體之上，就有可能運用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟活動中影響公平競爭，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟的正常運行，破壞正常的市場秩序，打亂市場與政府分工的基本規(guī)則；財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。公共財政的收入，是為滿足社會公共需要而籌措資金；公共財政的支出，是以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以贏利為目標。

　　4.法制性。公共財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終，以法制為基礎(chǔ)，管理要規(guī)范和透明。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。一方面，政府的財政活動必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進行；另一方面，通過法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強制保障手段，社會公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財政收入的方式、數(shù)量和財政支出的去向、規(guī)模等理財行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財，依法行政。

　　二、推行公共財政存在的問題

　　建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟必然需要建立公共財政。雖然我國的公共財政管理已具雛形，但受計劃型財政管理模式的影響，仍存在許多問題，突出表現(xiàn)至少有以下幾個方面：

　　1.財政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，財政供養(yǎng)范圍過大，包攬過多，特別是對應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域延伸和干預過多，大大超出了政府職能范圍和財力承受水平。相反，應(yīng)由政府承擔的一些社會公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障，推給市場競爭主體去承擔。突出的問題有：巨額的國有企業(yè)虧損補貼。除政策性虧損補貼外，國家財政實際上承擔了大量的經(jīng)營性虧損補貼，成為國家財政沉重的負擔。過長的事業(yè)單位供給戰(zhàn)線。一些不屬于公共物品范圍，可以由企業(yè)及個人舉辦，完全能夠商業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位，仍然由國家掌握，財政供給經(jīng)費。行政經(jīng)費膨脹。這與政府機構(gòu)的臃腫、人浮于事及效率低下相一致�？萍肌⒔逃�投入不足。從絕對數(shù)量看，改革開放后，科教投入確有較大增加，但從占財政支出的相對比例分析，近兩年還出現(xiàn)下降的趨勢，而且財政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。財政供給方面的上述問題，與政府職能的界定與轉(zhuǎn)變存在千絲萬縷的聯(lián)系。在政府職能界定不清，活動范圍沒有法律明確規(guī)定的情況下，財政支出格局及其運行機制的調(diào)整是非常困難的。

　　2.財政支出結(jié)構(gòu)不合理。近年來，我國在財政收入占GDP的比重偏低的情況下，將財政支出逐步向重點領(lǐng)域傾斜，特別是1998年以來實施的積極財政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由于財政預算的約束力逐步下降，財政資金遠遠不能滿足重點支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金（包括預算外資金）卻被用于競爭性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開支等非重點領(lǐng)域，導致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的資金保障等一系列問題的發(fā)生。

　　3.政府收入機制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收的費化和收費的“越位”問題嚴重。這種稅收“缺位”和收費“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導致收費規(guī)模的擴張和政府收入機制的混亂。同時，也將嚴重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源。從產(chǎn)生這一問題的直接原因分析，主要有：社會公共權(quán)力缺乏制約，眾多公共權(quán)力機構(gòu)直接介入分配領(lǐng)域。突出的問題是亂收費、亂攤派、亂罰款屢禁不止。財政的職能被肢解，國家財政不能統(tǒng)管政府收支。國家宏觀經(jīng)濟管理部門與財政部門職責劃分不清，如物價部門可以核準行政部門收費等。

　　4.財政分配秩序不規(guī)范。目前，在財政分配中，仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問題。與此同時，不少主管部門還設(shè)立了各種收費和基金，擁有大量預算外資金。這種分配方式的結(jié)果，嚴重影響了正常的財政分配秩序。

　　5.財政預算管理不科學�，F(xiàn)行的預算管理體制存在的突出問題是，在預算分配過程中，預算指標到位率低，執(zhí)行中追加頻繁，往往造成年度的實際支出數(shù)高于年初預算數(shù)；預算分配，特別是轉(zhuǎn)移支出和專項支出缺乏可靠的科學依據(jù)，人為因素較多，隨意性較大；預算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預算審批通過前就已經(jīng)開始執(zhí)行，形成預算審批的法律空檔以及預算約束的缺位；法與法之間的關(guān)系沒有理順，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴重，如教育、科學、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)境保護、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對財政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等，而《預算法》卻又要求在安排預算時要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性，造成了預算管理的不規(guī)范；預算編制方法上欠科學性和合理性，不能真實反映實際情況，沒有統(tǒng)一政府收支，大量財政性資金在預算體外循環(huán)。國家財政實際上沒有能力通盤掌握政府公共物品的供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益，難以履行市場經(jīng)濟條件下公共財政的職責。

　　三、推行公共財政的對策和建議

　　1.財政資金應(yīng)突出公共性特征，逐步退出經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域。市場經(jīng)濟的基本特征，就是市場機制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。凡是市場辦得了、辦得好的，就不應(yīng)由政府承擔。但長期以來，財政職能的“越位”與“缺位”并存的問題一直比較突出，一方面財政干了許多應(yīng)該由市場配置去解決的事情，由于廣泛介入了經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，對國有企業(yè)供應(yīng)資金，彌補虧損，審批財務(wù)收支計劃和決算，妨礙了企業(yè)市場競爭主體和法人實體地位的形成和確立；另一方面，那些本來應(yīng)該由政府去做、通過履行財政職能去實現(xiàn)的一些事情，反而因為財力“缺位”而沒有能力做到或做得不好。今后財政資金必須逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要的方面來，逐步提高財政對政權(quán)建設(shè)、教育文化、科學事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等公共需要的保障能力。

　　2.科學界定和規(guī)范財政資金的供給范圍。規(guī)范財政資金供給范圍，是構(gòu)建公共財政基本框架、提高財政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提。在具體實施中，重點是解決財政供養(yǎng)人口過多、對一些經(jīng)營性的事業(yè)單位包攬過多、不合理的補貼和投資過多問題。當前，主要應(yīng)該是緊緊抓住機構(gòu)改革的有利時機，做好定編定崗工作，清理超編人員，控制人員經(jīng)費，有效遏制行政經(jīng)費過快增長的勢頭。通過轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，逐步減少直至取消財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資，集中財力，保障政權(quán)建設(shè)和科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域和項目的支出需要。

　　3.逐步建立規(guī)范的政府收入保障體系。按照公共財政的要求，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分和對它們各自保障方式的不同，對現(xiàn)行的稅費收入體系進行合理調(diào)整和定位，逐步建立以稅收為主、收費為輔的政府收入機制。一是將現(xiàn)有收費中一些不具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，不再體現(xiàn)政府職能的可以按照市場機制運作的收費方式，逐步推向市場，依法經(jīng)營和納稅。比如勘察設(shè)計收費、咨詢服務(wù)收費、各種公證收費等；二是根據(jù)純公共產(chǎn)品由稅收提供保障的觀點，取消現(xiàn)有收費中用于提供純公共產(chǎn)品、具有稅收特征的收費，代之以稅，即進行費改稅。如農(nóng)村的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、交通部門的各項收費等；三是保留現(xiàn)行收費中那些用于提供受益面確定、體現(xiàn)受益性原則比較明顯的準公共產(chǎn)品的收費，并進行了合理規(guī)范。通過稅收與收費的科學“歸位”，不斷提高公共財政的保障能力。

　　4.積極推進公共財政的管理手段。這是公共財政順利推行的重要保證。政府采購制度作為市場經(jīng)濟國家加強公共支出管理的基本手段，是建立公共財政體系的重要內(nèi)容，實踐證明，這項制度也是現(xiàn)階段有效節(jié)約財政開支的最直接的辦法。近年來，全國各地都不程度地開展了政府采購試點工作，效果十分明顯。今后，應(yīng)逐步對政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如各類辦公用品、設(shè)備工程、公共設(shè)施、大型會議及有關(guān)勞務(wù)等通過公開招標的方式向社會購買，最大限度地提高財政資金的使用效益。同時，還應(yīng)積極探索“零基預算”等適應(yīng)公共財政要求的管理手段和辦法，以不斷提高財政支出效率，充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則。

　　5.不斷強化財政宏觀管理職能。在市場經(jīng)濟條件下，財政作為政府的宏觀調(diào)控部門，為充分發(fā)揮好公共財政穩(wěn)定經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配、維持市場公平競爭的職能，應(yīng)把主要精力放到研究和把握經(jīng)濟與社會發(fā)展中關(guān)系全局、帶有戰(zhàn)略性的大事上來。因此，在職能轉(zhuǎn)變中，財政應(yīng)逐步減少直接管理，學會用制度法規(guī)來實施間接管理，學會運用宏觀經(jīng)濟手段管理微觀事務(wù)�；�于這種認識，今后財政宏觀管理的重點應(yīng)該是：擬定和執(zhí)行財政、稅收發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策、中長期規(guī)劃、改革方案及其他有關(guān)政策；參與制定各項宏觀經(jīng)濟政策；提出運用財稅政策實施宏觀調(diào)控和綜合平衡社會財力的建議；擬定和執(zhí)行國家與企業(yè)的分配政策；監(jiān)督財稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行；提出加強財政管理的政策建議；加強對財政經(jīng)濟形勢的跟蹤分析和政策研究，提高駕馭宏觀經(jīng)濟的能力。

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