一、可行能力理論

　　阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》中指出：“一個人的可行能力指的是此人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動的組合。可行能力因此是一種自由，是實現(xiàn)各種可能的功能性活動組合的實質(zhì)自由（或者用日常語言說，就是實現(xiàn)各種不同生活方式的自由）”。在以實質(zhì)自由為核心的可行能力中，森重點強(qiáng)調(diào)了透明性保護(hù)和行為者的主體性與實質(zhì)參與。

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　　在社會交往中，人們按照一定的假定，即其他人提供的是什么、自己預(yù)期得到的是什么，來處理相互之間的事務(wù)。就此而言，社會是在對信用的一定假設(shè)的基礎(chǔ)上運行的。透明性保護(hù)所涉及的，是滿足人們對公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。當(dāng)這種信用被嚴(yán)重破壞時，很多人——交往的雙方以及其他人——的生活可能因為缺乏公開性而受到損害。透明性保護(hù)（包括知情權(quán)）因此構(gòu)成工具性自由的一個重要范疇。這種保護(hù)對防止腐敗、財務(wù)瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。

　　（二）行為者的主體性與實質(zhì)參與

　　可行能力要求行為者立場關(guān)聯(lián)性考慮，功利主義為代表的后果論往往是堅持一種行為者中立觀，要求客觀地評價某事，獨立于行為者自己的利益，行為者立場關(guān)聯(lián)性則要求應(yīng)該關(guān)切到行為者主體本身，考慮到行為者的實質(zhì)參與性與主體性，而不是僅僅考慮行為者的后果。對于行為者實質(zhì)參與性和相互依賴性的強(qiáng)調(diào)，可以避免過分強(qiáng)調(diào)程序和形式，而導(dǎo)致主體能動性的失敗，從而遠(yuǎn)離了實質(zhì)性的內(nèi)容。行為和主體性都是狀態(tài)的一個內(nèi)在組成部分，一個事件狀態(tài)是主體影響的結(jié)果。

　　行為者立場關(guān)聯(lián)性其實反映了我們生活在一個相互依賴的世界中的本質(zhì)， 我們觀察什么取決于我們相對觀察對象的立場。我們決定相信什么，受到我們觀察什么的影響。我們怎樣決定行為，與我們的信念相關(guān)。具有立場依賴性的觀察、信念和行為是我們知識和實踐理性的核心。認(rèn)識論、決策理論中不得不充分考慮到觀察的參數(shù)依賴性和參與觀察者立場的影響。

　　在公共財政制度建立的過程中，行為者的主體性與實質(zhì)參與，對于確立納稅人的公共財政理念，具有十分重要的作用。

　　二、我國公共財政制度的困境

　�。ㄒ唬┕�共財政預(yù)算制度的局限

　　公共財政預(yù)算制度是公共財政制度的核心。就世界財政史來看，世界上第一個公共財政制度，即英國的公共財政制度是通過政府預(yù)算制度的逐步建立而最終形成的。政府預(yù)算制度的建立對于公共財政制度的建立，就具有決定性的意義。

　　我國公共財政預(yù)算嚴(yán)重缺乏透明性保護(hù)，表現(xiàn)在：首先，預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)極為粗放。目前我國各級政府預(yù)算，其具體的數(shù)據(jù)指標(biāo)均未公諸于報端，仍然是沿用幾十年的方法，只公布幾個收支大類的預(yù)決算數(shù)字，并加上大量的文字說明。這類極為粗放的預(yù)算指標(biāo)，對于社會公眾，仍然缺乏透明度。其次，預(yù)算外數(shù)據(jù)實質(zhì)上沒有公布。由于預(yù)算外直接涉及到地方、部門和單位的既得利益，會侵犯到其隱私，要公布就更加不容易了。其三，制度外仍然存在。由于其本身就存在是否合法的問題，要公布更是無從談起。因為作為違反制度規(guī)定形成的錢款，公布之時，也就是取消之時，甚至還是取締并追究相關(guān)人員責(zé)任的問題。因此，在沒能取消預(yù)算外與制度外范疇的情況下，政府預(yù)算就談不上真正的公開化。其四，預(yù)算的保密制度仍然嚴(yán)重阻礙著預(yù)算數(shù)據(jù)的公開，嚴(yán)重干擾著公民的知情權(quán)。最后，政府預(yù)算嚴(yán)重缺乏社會的監(jiān)督。政府預(yù)算法治化的實質(zhì)，是全體社會成員對政府財政行為的約束、規(guī)范和監(jiān)督。這就需要公開化，即將政府所有收支都對人代會和社會公眾公開。

　�。ǘ�）納稅人理念的缺失

　　納稅人理念缺失最突出的表現(xiàn)是，納稅人廣泛缺乏公共財政的主體性參與。在公共財政制度形成過程中，“納稅人”范疇起著不可替代的基礎(chǔ)性作用，是公共財政制度賴以建立的源頭。“納稅人”是獨立享有相應(yīng)權(quán)利、負(fù)有稅款實際繳納義務(wù)的單位和私人。它是一個與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)范疇。目前，我國數(shù)以萬億計的稅款，是由無數(shù)的企業(yè)和私人繳納的，但他們還都不是真正的“納稅人”，“納稅人”是一個義務(wù)與權(quán)利相一致的概念。人們?nèi)绻�只有向政府繳納錢款而不享有相應(yīng)的權(quán)利，則他們只是“稅款繳納者”，而不是“納稅人”。

　　“納稅人”應(yīng)該享有的權(quán)利有：“贊同納稅權(quán)”，既稅收費從根本上應(yīng)當(dāng)由納稅人批準(zhǔn)；“選舉代表權(quán)”：即議會或人代會必須要由納稅人選舉的代表所組成；“政府服務(wù)權(quán)”，即政府必須為納稅人服務(wù)；“稅款節(jié)儉權(quán)”，即政府不準(zhǔn)浪費揮霍納稅人的錢。然而，“納稅人”必須擁有的這些權(quán)利觀念，至今尚未在我國得到廣泛的認(rèn)同和尊重。社會公眾不是真正的“納稅人”，也就難以成為真正的“主人”，政府作為“管家”也仍然凌駕于“主人”之上，也就能夠隨心所欲地征集、支配和使用“主人”的錢。這樣的財政，從根本上看還不是公共財政。而要做到這一點，整個社會尤其是政府官員必須形成納稅人理念。

　　三、建立透明性公共財政制度

　　公民的可行能力要想得到切實有效的實現(xiàn)就離不開政府提供的公共服務(wù)，以及作為公共服務(wù)制度支持的透明性公共財政制度的確立。缺乏知情權(quán)和透明度的公共財政，使得社會公眾即使想?yún)⑴c其事，也只能是心有余而力不足。

　　中國政治體制改革從可行能力方法視角來看，選擇政治體制改革的目標(biāo)必須具有很強(qiáng)的透明性防護(hù)與行為主體的實質(zhì)性參與，從這個角度來說，建立一個透明性且具有廣泛參與性的公共財政制度可以考慮為中國政治體制改革的優(yōu)先目標(biāo)。

　　透明性公共財政是政府有效提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。也是提升公民可行能力的經(jīng)濟(jì)保障，這些服務(wù)都體現(xiàn)在森的可行能力范疇之中。當(dāng)然，公共服務(wù)的范圍隨政府的能力大小而定，但一般應(yīng)該包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利制度、公共交通、公共醫(yī)療、公共教育和公共衛(wèi)生等等。這些公共服務(wù)的提供是政府調(diào)控社會群體之間收入差距，防止兩極分化的有效的制度性手段。

　�。ㄒ唬┘{稅人主體性參與及透明性保護(hù)

　　在公共服務(wù)領(lǐng)域，我國政府實際上已經(jīng)做了不少的努力，但是效果并不好。問題是缺少有效的納稅人主體性公共參與。政府提供怎樣的公共服務(wù)？如何使用這些服務(wù)？這都需要納稅人主體性公共參與。否則，公共財政不能有效解決收入分配不公的情況。在目前的體制下，政府會拿出一些錢來救濟(jì)窮人，但這種救濟(jì)式的服務(wù)并非公共財政的本質(zhì)。在沒有納稅人主體性公共參與的情況下，公共服務(wù)很難成為調(diào)節(jié)收入分配的有效機(jī)制。沒有納稅人主體性公共參與，公共財政制度就很難有透明度，腐敗也因此變得不可避免。

　　公共財政制度表明政府部門要從企業(yè)和社會提取經(jīng)濟(jì)資源，再用于社會，從而保證社會的穩(wěn)定與發(fā)展。眾所周知的道理，交易機(jī)會越多，腐敗的機(jī)會越多。如果政府向企業(yè)和社會提取資源和使用資源的過程是不透明的，這個過程能產(chǎn)生的腐敗是可想而知的。審計署近年來對公共部門的審計所揭示出來的種種濫用公共財政的嚴(yán)重問題就是與不透明的公共財政制度息息相關(guān)的。從這個角度來說，公共財政制度便是民主政治最重要的根源。

　　（二）公共財政預(yù)算的公開性與合理性

　　預(yù)算是政府運作的血液，控制預(yù)算就是制約政府的最有效手段。在西方國家，議會對政府制約的主要機(jī)制是控制預(yù)算。我國人大完全有責(zé)任承擔(dān)這種監(jiān)督的義務(wù)。政府從企業(yè)和民間提取經(jīng)濟(jì)資源，這為有效的公共財政制度所必須，但這個過程必須透明化，否則腐敗在所難免。在一些地方，由于地方政府向社會提取經(jīng)濟(jì)資源的方式不當(dāng)，經(jīng)常導(dǎo)致政府與社會之間的關(guān)系處于緊張狀態(tài)�，F(xiàn)在少數(shù)民營企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)在透明性保護(hù)方面進(jìn)行了初步的政治實踐，逐步地向納稅人論證經(jīng)濟(jì)資源提取和使用的合理性。

　　公共財政制度是否有效直接制約著中央政府的能力，衡量中央政府權(quán)威的最重要的一個指標(biāo)就是能否保證境內(nèi)納稅人的平等公民權(quán)。中央政府要掌握龐大的公共預(yù)算，本身并不是目的。公共預(yù)算的最終目的就是要保證最基本的納稅人公民權(quán)。全體納稅人的認(rèn)同是中央政府權(quán)威的最重要的基礎(chǔ)，而政府提供的公共服務(wù)是人民認(rèn)同感的重要來源。在談到公共財政時，人們常說“取之于民，用之于民”。但很少有人了解“取”和“用”這兩個過程的民主化的重要性。盡管我國政府近年來在改革公共財政制度方面努力不少，但是改革相當(dāng)片面，雖然從經(jīng)濟(jì)的角度看“取”和“用”都得到了強(qiáng)化，但缺少了確�！叭　焙汀坝谩闭�當(dāng)化的透明性保護(hù)，也就是嚴(yán)重忽視了“取”和“用”過程中的公民主體性公共參與。正是因為納稅人主體性公共參與的缺失，導(dǎo)致了治理腐敗成效不大，導(dǎo)致了醫(yī)療和教育體制改革在很大程度上的失敗。