我國(guó)實(shí)施擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策以來(lái)，不斷有研究者提出，這一宏觀政策會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。國(guó)外也有人士表示擔(dān)心，中國(guó)近年大規(guī)模發(fā)行國(guó)債，增加政府投資、擴(kuò)大支出，是否會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

　　所謂“擠出效應(yīng)”，是指由于政府通過(guò)向企業(yè)、居民和商業(yè)銀行借款來(lái)實(shí)行擴(kuò)張性政策，而引起利率上升，或引起對(duì)有限信貸資金的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致民間部門(mén)投資減少。它將使政府?dāng)U張性財(cái)政支出的效應(yīng)部分地甚至全部地被抵消。

　　擠出效應(yīng)并不是在政府實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策調(diào)節(jié)時(shí)必然要發(fā)生的。具體到中國(guó)近四年來(lái)實(shí)行積極財(cái)政政策的實(shí)踐來(lái)看，依據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行各項(xiàng)指標(biāo)的分析，在我國(guó)出現(xiàn)擠出效應(yīng)的觀點(diǎn)尚得不到有力的證據(jù)支持。這可以從增發(fā)國(guó)債對(duì)以下三個(gè)方面的影響來(lái)考察：第一，增發(fā)國(guó)債對(duì)利率的影響。我國(guó)自1996年5月以來(lái)，名義利率多次下調(diào)，但實(shí)際利率是上升的，這并不是財(cái)政擴(kuò)張帶來(lái)的結(jié)果。由于中國(guó)尚未實(shí)行名義利率的市場(chǎng)化，積極財(cái)政政策不會(huì)影響名義利率的升降。實(shí)際利率的上升主要是因?yàn)槲飪r(jià)水平下降，而中央銀行出于種種考慮沒(méi)有及時(shí)隨物價(jià)變動(dòng)調(diào)整名義利率所致，進(jìn)一步看，價(jià)格水平下降也不是財(cái)政擴(kuò)張的結(jié)果，相反，積極財(cái)政政策在一定程度上抑制了物價(jià)水平的下降。

　　第二，增發(fā)國(guó)債對(duì)借貸資金量的影響。增發(fā)國(guó)債沒(méi)有與民間競(jìng)爭(zhēng)有限的資金。幾年來(lái)商業(yè)銀行的超額準(zhǔn)備率超過(guò)70%，存在較大的存貸差額。商業(yè)銀行近年的資金過(guò)剩主要是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)、企業(yè)投資收益較低、預(yù)期不好及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的緣故，而且這種過(guò)剩是在滿足了政府借款需求之后的過(guò)剩。

　　從實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產(chǎn)出�摶蚶麧�(rùn)率�敽凸�共投資影響，民間資本邊際產(chǎn)出上升會(huì)引起民間投資規(guī)模的增加。如果公共資本投向競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，即與民間資本的生產(chǎn)可以相互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財(cái)政政策的投資領(lǐng)域主要是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高速公路、鐵路、供水和機(jī)場(chǎng)、糧庫(kù)、農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，屬于社會(huì)公共支出領(lǐng)域，對(duì)民間投資不會(huì)形成擠出效應(yīng)。相反，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可以改善民間投資的外部環(huán)境，提高民間資本的邊際生產(chǎn)力，推動(dòng)民間投資。

　　第三，財(cái)政支出對(duì)居民消費(fèi)的影響。政府支出與居民消費(fèi)具有替代關(guān)系，即財(cái)政增加政府購(gòu)買(mǎi)支出可能擠出居民消費(fèi)。但這要通過(guò)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體分析才能確定。某項(xiàng)財(cái)政支出如招待費(fèi)，的確是私人消費(fèi)的替代品；公共設(shè)施支出則是私人消費(fèi)的互補(bǔ)品；還有一些公共支出既是私人消費(fèi)的替代品又是互補(bǔ)品，比如國(guó)家用于食品和藥品檢驗(yàn)的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對(duì)食品和醫(yī)藥的支出。有關(guān)部門(mén)通過(guò)財(cái)政購(gòu)買(mǎi)支出和居民消費(fèi)關(guān)系的計(jì)量模型分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)財(cái)政購(gòu)買(mǎi)支出與居民消費(fèi)總體是互補(bǔ)關(guān)系，擴(kuò)大政府支出對(duì)需求總體上具有擴(kuò)張效應(yīng)。

　　關(guān)于國(guó)債資金使用的效益國(guó)債資金的使用效益如何，直接關(guān)系著積極財(cái)政政策的總體效果問(wèn)題，以及擴(kuò)大舉債規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。國(guó)債資金使用效益越高，擴(kuò)張性政策的效果將越趨于“高乘數(shù)效應(yīng)‘的一端，同時(shí)政府?dāng)U大舉債規(guī)模的安全空間越大。

　　要提高國(guó)債資金使用效益，我認(rèn)為至少要掌握好如下幾個(gè)層次或環(huán)節(jié)上的事項(xiàng)：1.資金投入項(xiàng)目的合理選擇和較充分的可行性論證。

　　2.項(xiàng)目建設(shè)與相關(guān)方面協(xié)調(diào)銜接關(guān)系的處理，應(yīng)符合科學(xué)規(guī)劃和施工合理規(guī)范的要求。

　　3.保證已確立的項(xiàng)目資金不被挪用和按進(jìn)度撥付到位。

　　4.切實(shí)保證工程質(zhì)量。

　　幾年來(lái)，政府國(guó)債資金以及帶動(dòng)其他配套資金支持的建設(shè)項(xiàng)目和技改項(xiàng)目，效果總體而言是明顯的。但根據(jù)國(guó)家綜合部門(mén)派出的檢查組對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的稽查，從選項(xiàng)、配套規(guī)劃、資金專(zhuān)用到工程質(zhì)量，各個(gè)層次上的問(wèn)題還都存在，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。比如，第一，有些建設(shè)工程是在原有項(xiàng)目準(zhǔn)備不足的情況下，倉(cāng)促?zèng)Q定上馬的，可行性論證很不充分；第二，有的項(xiàng)目不按基建程序辦，項(xiàng)目建議書(shū)還沒(méi)批，就已大張旗鼓干起來(lái)；第三，有的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作深度不夠，不具備開(kāi)工條件也硬開(kāi)工；第四，有的城市規(guī)劃存在明顯欠缺，連供水、排水、污水處理的統(tǒng)一考慮都未做到；第五，個(gè)別項(xiàng)目的工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題，甚至成為“豆腐渣”工程；第六，工程招投標(biāo)、監(jiān)理方面的地區(qū)、部門(mén)保護(hù)主義現(xiàn)象往往比較嚴(yán)重；第七，少數(shù)地區(qū)還發(fā)生了國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)資金被挪用的現(xiàn)象。

　　針對(duì)上述問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目工程質(zhì)量管理的通知》等文件，要求對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理和竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)建立明確的責(zé)任人制度，對(duì)在監(jiān)督稽查中發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的項(xiàng)目，在沒(méi)有得到糾正之前停止撥付資金，發(fā)生挪用資金的項(xiàng)目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用資金，追究責(zé)任，等等。

　　這些稽查、監(jiān)督、糾錯(cuò)、懲處和加強(qiáng)管理的措施，對(duì)于提高國(guó)債資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，近兩年，國(guó)債項(xiàng)目資金被挪用和工程質(zhì)量低下方面的問(wèn)題相對(duì)減少。今后，仍有必要對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)高度重視，常抓不懈，因?yàn)榭傮w而言，我們相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的不足、制度的不夠完善和施工監(jiān)理、質(zhì)量保證體系方面與國(guó)際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現(xiàn)實(shí)。

　　關(guān)于減稅問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)關(guān)于1998年以來(lái)積極財(cái)政政策的一大爭(zhēng)議問(wèn)題，是“為什么不實(shí)行減稅政策”。按照一般邏輯，擴(kuò)張性財(cái)政政策包括政府減稅和增支兩大方面。1998年后，中國(guó)的財(cái)稅政策卻是在擴(kuò)張導(dǎo)向下增支而不減稅�搰�(yán)格地說(shuō)是不以減稅為重點(diǎn)��，究其理由，主要有如下幾個(gè)方面：第一，中國(guó)稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重過(guò)低，從宏觀稅負(fù)看，減稅已無(wú)空間。發(fā)展中國(guó)家稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般在20—30%，發(fā)達(dá)國(guó)家的比重更高，而我國(guó)這一比重1997年只有11%左右，可以說(shuō)總體上不具備減稅的空間。現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在企業(yè)負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題和減輕負(fù)擔(dān)的強(qiáng)烈呼聲，但具體分析，其原因在于稅外的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂集資，同時(shí)各部門(mén)與權(quán)力環(huán)節(jié)通過(guò)“四亂”征收的財(cái)力大都是放在預(yù)算外分散掌握的，弊端叢生。所以我國(guó)現(xiàn)在急需對(duì)癥下藥加以解決的問(wèn)題是清理“四亂”，整頓非稅收入，降低稅外負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，而不是減稅。

　　第二，中國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)制約著減稅效應(yīng)的發(fā)揮，使減稅事倍功半，得不償失。所謂稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”作用，主要是指直接稅�摷此�得稅��?shù)恼{(diào)控作用，而現(xiàn)階段我國(guó)的稅收主體是間接稅，1997年前后增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅三稅占稅收收入的比重高達(dá)65%以上，而企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅相加也僅占16%左右。近一半的企業(yè)虧損經(jīng)營(yíng)，降低所得稅對(duì)他們毫無(wú)意義。減免間接稅，則不僅會(huì)大量減少財(cái)政收入，而且刺激經(jīng)濟(jì)的效果很弱，事倍功半，得不償失。加之間接稅的減稅有向下拉動(dòng)物價(jià)的作用，對(duì)通貨緊縮可能雪上加霜，不利于改善市場(chǎng)預(yù)期。

　　第三，中國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)和稅收環(huán)境也不宜于以實(shí)行減稅為重點(diǎn)。目前我國(guó)的市場(chǎng)體制還不健全，企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)行為遠(yuǎn)沒(méi)有走上規(guī)范化軌道，相當(dāng)一部分企業(yè)對(duì)減稅信號(hào)的反應(yīng)并不靈敏。特別是長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)各種越權(quán)和隨意減免稅來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法，仍有一定慣性，這一類(lèi)做法客觀上助長(zhǎng)了各種偷稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，削弱了稅收的杠桿作用。管理部門(mén)擔(dān)心，在這種情況下強(qiáng)調(diào)減稅，不僅難以達(dá)到預(yù)期效果，而且可能擾亂稅收秩序，妨礙稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境的形成與穩(wěn)定。

　　應(yīng)當(dāng)指出，認(rèn)為稅收增長(zhǎng)絕對(duì)不能高于ＧＤＰ增長(zhǎng)是一種誤解。實(shí)際上，只有在管理體制和稅制結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定、成熟的時(shí)期，稅收占ＧＤＰ的比重才不會(huì)發(fā)生明顯的波動(dòng)。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于轉(zhuǎn)型期，體制和稅制均處于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，很多因素都在劇烈變化，所以實(shí)事求是地說(shuō)，不宜簡(jiǎn)單地用稅收收入占ＧＤＰ比重相對(duì)穩(wěn)定的框架來(lái)套中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。

　　我國(guó)20世紀(jì)90年代中期以后稅收的持續(xù)增長(zhǎng)存在一定的合理性。首先，它在一定意義上是前十年稅收占ＧＤＰ比重下降過(guò)頭之后的正常回調(diào)。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始的分權(quán)改革和減稅讓利安排，使我國(guó)稅收占ＧＤＰ的比重下降至20世紀(jì)90年代前期的10%以下，而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展中國(guó)家的這一比重大至為20%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家更要高得多。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的回升調(diào)節(jié)，我國(guó)目前稅收占ＧＤＰ比重也僅達(dá)到接近15%，所以說(shuō)宏觀稅負(fù)并不高。1999年稅款征收總量超過(guò)萬(wàn)億元，與加大清欠力度有直接關(guān)系，這也是以前的欠稅大戶(hù)感到?jīng)_擊很大的原因。但是要形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，就應(yīng)將彈性征收減少，加強(qiáng)征管力度，硬化以法律為依托的稅收約束。打擊走私而增加的稅款，更是完全合理的。

　　當(dāng)然，作為具體案例，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在蠻橫征收、“征過(guò)頭稅”的現(xiàn)象，所以提高征管隊(duì)伍執(zhí)法水平，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督也是當(dāng)務(wù)之急。此外，也發(fā)現(xiàn)有“列收列支”、“貸款空轉(zhuǎn)”等單純?yōu)楸ＷC稅收達(dá)標(biāo)而弄虛作假的扭曲現(xiàn)象。一種建設(shè)性的建議是下一步在承認(rèn)需要進(jìn)一步健全法治、加強(qiáng)征管的前提下，創(chuàng)造配套條件，將稅收指標(biāo)轉(zhuǎn)為像ＧＤＰ一樣的預(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性指標(biāo)。在依法納稅、依法征稅的基礎(chǔ)上，屆時(shí)可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，用短期國(guó)債調(diào)節(jié)稅收預(yù)測(cè)數(shù)與實(shí)征數(shù)的差額所可能形成的財(cái)政收支缺口。

　　雖然從總體上說(shuō)，中國(guó)目前減稅空間不大，但并不排除在具體項(xiàng)目上的稅收減免，如近年已出臺(tái)的加大出口退稅力度、固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅暫停征收、企業(yè)投資抵免新增所得稅40%等政策，都會(huì)產(chǎn)生鼓勵(lì)投資、刺激消費(fèi)的積極效應(yīng)。

　　關(guān)于國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的探討啟動(dòng)積極財(cái)政政策以來(lái)，我國(guó)國(guó)債規(guī)模隨赤字規(guī)模及其他變動(dòng)因素而擴(kuò)大之后，是否仍控制在適度區(qū)間內(nèi)和是否能保證財(cái)政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)必須考慮的重要問(wèn)題，也與政策的總體效果的考察緊密相關(guān)。從名義指標(biāo)看，我國(guó)財(cái)政雖然處于困難境況，但國(guó)債余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還是比較低的，1998年末債務(wù)余額占ＧＤＰ的比重約為10.3%，如果再加上當(dāng)年用于補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資銀行資本金的2700億元特別國(guó)債，這一比重也不過(guò)13.6%左右，明顯低于大多數(shù)國(guó)家的同一比重。目前，國(guó)債余額／ＧＤＰ比重雖有所上升，但仍未達(dá)到20%.我國(guó)的主要問(wèn)題，是中央財(cái)政的債務(wù)依存度�摦�(dāng)年舉債額／當(dāng)年支出額�斊�高�撘言�70%左右��，以及名義指標(biāo)遠(yuǎn)不足以反映現(xiàn)實(shí)情況。對(duì)此，看來(lái)應(yīng)至少考慮到如下幾個(gè)相互聯(lián)系的方面：首先，國(guó)債余額／ＧＤＰ比重是一個(gè)更為全面、綜合地反映一國(guó)舉債潛力的指標(biāo)，我國(guó)在這一指標(biāo)很低的情況下卻出現(xiàn)中央財(cái)政債務(wù)依存度偏高的情況，與現(xiàn)時(shí)體制因素�摬辉试S地方政府舉債等�敽驼�府財(cái)力分散程度�撓喈�(dāng)大量的預(yù)算外政府性資金不在債務(wù)依存度指標(biāo)的分母中反映�旉P(guān)系很大。

　　第二，這幾年增發(fā)國(guó)債用于政府投資，是在特定條件下采取的反周期財(cái)政措施，并不意味著長(zhǎng)期所持的控制債務(wù)規(guī)模、壓縮赤字的原則被放棄，換言之，這種反周期應(yīng)急舉措決不可引為常例，放開(kāi)手腳年年使用。

　　第三，舉債擴(kuò)大投資規(guī)模的支出安排同樣具有支出剛性即“棘輪效應(yīng)”，抬高了的支出基數(shù)和建設(shè)盤(pán)子，會(huì)形成要求后續(xù)年度有更多財(cái)力投入的壓力，也包括安排債務(wù)還本付息的壓力；因此必須精心協(xié)調(diào)銜接短期調(diào)節(jié)與中長(zhǎng)期發(fā)展，合理運(yùn)籌資金，避免形成過(guò)于陡峭的償債高峰以至出現(xiàn)政府債務(wù)危機(jī)和支出盤(pán)子難以為繼狀況。當(dāng)前條件下增發(fā)國(guó)債，應(yīng)當(dāng)多發(fā)長(zhǎng)期債�撊缡�年、十五年、二十年，甚至更長(zhǎng)，利用低通脹的時(shí)機(jī)降低國(guó)債籌資的總成本。

　　第四，舉債籌得的資金如何合理運(yùn)用，使之產(chǎn)生盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。前已述及，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這方面我們的管理水平還不高，經(jīng)驗(yàn)還相當(dāng)有限，有必要充分重視、切實(shí)改進(jìn)，探索專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債形式，強(qiáng)化國(guó)債資金使用的通盤(pán)科學(xué)規(guī)劃、可行性研究與貫穿全過(guò)程的嚴(yán)格的責(zé)任制。

　　第五，現(xiàn)時(shí)中央財(cái)政的脆弱性值得引起高度關(guān)注，要通過(guò)必要的體制調(diào)整和加強(qiáng)管理措施，扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政本級(jí)收入占國(guó)家財(cái)政收入比重連年下降局面，增強(qiáng)中央財(cái)政的調(diào)控實(shí)力。

　　最后，從更寬廣的范圍考慮，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)名義上的赤字、國(guó)債指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能反映現(xiàn)實(shí)情況的全貌，所以名義財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模必須與隱性的赤字與國(guó)債同時(shí)考慮，或者說(shuō)，名義規(guī)模擴(kuò)大，實(shí)際上必然縮小在安全區(qū)內(nèi)消化和彌補(bǔ)公共部門(mén)隱性赤字與隱性國(guó)債，如各級(jí)政府欠發(fā)工資、糧食系統(tǒng)虧損掛賬、國(guó)有企業(yè)與國(guó)有銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)虧空，還有各部門(mén)、地方舉借的性質(zhì)類(lèi)同于主權(quán)債的債務(wù)等，及政府或有債務(wù)，如養(yǎng)老基金空賬、農(nóng)村互助合作基金死賬的可用空間和調(diào)節(jié)余地。對(duì)這方面的問(wèn)題，必須予以充分重視，通過(guò)綜合治理、配套改革，來(lái)逐步化解風(fēng)險(xiǎn)，“標(biāo)本兼治”地求得解決。如果僅看名義赤字、國(guó)債指標(biāo)而得出的“我國(guó)發(fā)債空間還很大”的結(jié)論，極易把宏觀調(diào)控引入誤區(qū)，即把本應(yīng)預(yù)留于“治本”操作�撊鐕�(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的發(fā)債空間，在治標(biāo)時(shí)就消耗殆盡。

　　總之，在我國(guó)財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模適當(dāng)擴(kuò)大的同時(shí)，必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與防范機(jī)制，全面把握現(xiàn)實(shí)情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，并在國(guó)債規(guī)�？偭繑U(kuò)張的同時(shí)，對(duì)國(guó)債結(jié)構(gòu)作合理調(diào)整，以及反周期應(yīng)急舉措與中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展和深化改革的銜接，通過(guò)反周期調(diào)節(jié)爭(zhēng)取贏得克服體制、結(jié)構(gòu)等方面深層矛盾的時(shí)間和條件，以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才有可能迎來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新一輪高速增長(zhǎng)。