一、我國繼續(xù)實行積極財政政策的必然性

　　進入新世紀后，我國宏觀經(jīng)濟面出現(xiàn)了復(fù)蘇的跡象，擴張的政府投資推動了經(jīng)濟的增長，出口有了較大的恢復(fù)性增長，居民消費回暖。這些跡象表明，反周期調(diào)節(jié)的積極財政政策取得了成效，預(yù)示著我國的宏觀經(jīng)濟調(diào)控已由反周期調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)為促進經(jīng)濟持續(xù)增長的新階段。盡管2001年上半年我國經(jīng)濟出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機，但社會投資乏力和居民消費不足的問題并沒有得到根本改變。特別是美國“9·11事件”以后，美國經(jīng)濟出現(xiàn)了大幅振蕩，有人預(yù)計世界經(jīng)濟將出現(xiàn)衰退，而且恰在此時，我國結(jié)束了“入世”的各項談判，正式成為世貿(mào)組織成員。在這樣的環(huán)境下，我國經(jīng)濟將必然隨世界經(jīng)濟形勢的變化而波動。這就是說，推動經(jīng)濟增長的三大因素——投資、消費和出口并沒有從根本上得到恢復(fù)，即我國經(jīng)濟并沒有進入到自發(fā)地穩(wěn)定增長的階段，而必須繼續(xù)依靠實行積極財政政策的刺激，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)地發(fā)展。

　　二、擴張性支出政策的局限性

　　根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟理論，結(jié)合上述分析，即使在中國國情下，當(dāng)經(jīng)濟處于低谷時期，政府刺激經(jīng)濟增長的手段主要表現(xiàn)在兩個方面：一是擴大政府的公共支出，利用財政投資的乘數(shù)效應(yīng)，拉動經(jīng)濟增長；二是利用減稅的手段，刺激內(nèi)需，促進經(jīng)濟復(fù)蘇。從理論角度分析，增加政府公共支出的乘數(shù)作用大于國家減稅的乘數(shù)作用，因而，從政府宏觀調(diào)控的成效而言，在短期內(nèi)增加公共事業(yè)投資是刺激經(jīng)濟的最顯著的手段之一，也可以說是最常用的手段。然而，從促進經(jīng)濟增長的中長期政策來看，單純地或長時期地依靠增發(fā)國債擴張支出的財政措施，很難支持經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長，而日益擴大的財政風(fēng)險可能會損害經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)。這就是說，擴張支出的財政政策是有其局限性的。這是因為：

　　1.以短期目標(biāo)為主的擴張支出政策對經(jīng)濟的中長期增長作用有限。在經(jīng)濟生活中，政府將增發(fā)國債、擴大公共支出作為應(yīng)付經(jīng)濟衰退、刺激經(jīng)濟回暖的宏觀調(diào)控政策，只能是一項特定的短期經(jīng)濟政策，它對社會和居民的投資、消費行為只起到一種間接的帶動作用。雖然政府?dāng)U大公共支出對目前的投資與消費行為產(chǎn)生直接的刺激作用，但是國民經(jīng)濟能否獲得有力的、長久的穩(wěn)定增長，則主要在于微觀經(jīng)濟主體的內(nèi)在動力。

　　2.舉債是有限度的，過度發(fā)行國債會造成財政風(fēng)險和債務(wù)危機，從而損害經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)。債務(wù)風(fēng)險可以據(jù)財政債務(wù)依存度、國債償債率和國債負擔(dān)率等指標(biāo)來判斷。從世界各國看，國家財政債務(wù)依存度一般為15～20%，中央財政則為25～30%.我國的實際情況是，20世紀80年代以來國家財政債務(wù)依存度不斷上升，1998年達到29.7%，中央財政債務(wù)依存度1998年更高達71.1%（注：《中國稅務(wù)報》2001年9月11日），均大幅超過警戒線。國債償債率這個指標(biāo)一般應(yīng)控制在10%，我國1995年按國家財政和中央財政收入分別計算的償債率為14.1%和27.1%，1998年則分別為23.8%和48.1%（注：《中國稅務(wù)報》2001年9月11日），都遠高于警戒線幾倍以上。國債負擔(dān)率是指國債累計金額占GDP的比重，1998年我國為13.5%（注：《中國稅務(wù)報》2001年9月11日），這比國際標(biāo)準(zhǔn)低得多，似乎我國的債務(wù)負擔(dān)并不重。但由于舉債歷史、國情和計算口徑都不盡相同，這一指標(biāo)并不能真實反映我國的債務(wù)負擔(dān)。從上述數(shù)據(jù)可知，我國的財政風(fēng)險已經(jīng)是客觀存在的。

　　3.我國的舉債空間有限。這除了受上述財政債務(wù)依存度和償債率影響外，更重要的因素是自改革開放以來，我國基本上實行的是赤字財政，除了1985年有預(yù)算結(jié)余外，其他年度均有赤字。國家連年發(fā)行國債，到現(xiàn)在不僅還本、甚至連支付利息都要靠發(fā)行新債來完成。可以說，我國已基本沒有了繼續(xù)舉債的空間。

　　4.盡管擴張支出的財政政策有較大的乘數(shù)作用，但經(jīng)驗表明，財政投資的效益是相對較差的。而且，超額發(fā)債、擴大支出還可能產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，在一定程度上抵銷民間投資和消費的增長，甚至?xí)�扭曲社會或民間的投資傾向。

　　三、減稅政策分析

　　正是由于擴張性支出政策的局限性，人們便將目光集中到減稅政策上，希望通過減稅刺激投資和消費，從而促進經(jīng)濟的進一步復(fù)蘇。尤其是在實施積極財政政策的這幾年當(dāng)中，我國稅收取得了超常增長，稅收增長絕對額大幅增加，宏觀稅負也有所提高，稅收彈性系數(shù)成倍上升。有專家指出，我國實施的積極財政政策，存在“跛足”現(xiàn)象，即在擴大公共支出的同時，沒有實施相應(yīng)的減負政策，使擴張性支出政策效應(yīng)出現(xiàn)遞減現(xiàn)象，影響宏觀調(diào)控措施的實施效果。面對這樣那樣的企盼和指責(zé)，減稅政策究竟能否在我國發(fā)揮作用呢？

　　1.減稅政策的效應(yīng)

　　出臺減稅政策以刺激經(jīng)濟增長，確實是西方國家常用的政策手段，最有名的應(yīng)當(dāng)是美國前里根政府采用的供應(yīng)學(xué)派減稅政策。在我國當(dāng)前的經(jīng)濟環(huán)境下，由于存在上述的理由，減稅似乎是一呼百應(yīng)。

　　從理論上看，稅收是影響需求的一個重要變量，因為稅收的變動會影響個人或企業(yè)可支配收入的變化，而個人或企業(yè)可支配收入是影響消費和投資的決定性因素。在收入一定的情況下，稅收增加，個人或企業(yè)可支配收入就會減少，若邊際消費傾向保持不變，便會使消費減少或投資下降，進而引起社會總需求下降，導(dǎo)致有效需求不足；反之，若稅收減少，則可刺激有效需求。這就是減稅政策發(fā)揮作用的原理。

　　2.我國沒有大幅減稅的實際空間

　　嚴格地講，減稅是指通過調(diào)整或改變既有稅制而減少政府稅收收入，從而降低企業(yè)或居民稅收負擔(dān)，增加其可支配收入的一種稅收政策。這里面包括兩層基本含義：一是它要通過規(guī)范化的制度安排來調(diào)整或改變稅制（如稅種、稅率、稅基等）來實現(xiàn)；二是就短期而言，其直接結(jié)果是政府稅收總量減少，企業(yè)或居民稅負減輕，稅收收入占GDP比重下降。有些減稅論者以大口徑宏觀稅負來討論減稅，或認為減稅促進經(jīng)濟增長，從而使稅收增加而不是減少等觀點，顯然是犯了偷換概念的錯誤。

　　筆者認為，在我國目前的經(jīng)濟狀況下，不宜推行全面的、較大規(guī)模的減稅政策。因為，第一，我國長期奉行減稅讓利政策，導(dǎo)致稅收收入占GDP比重連續(xù)下降，最低降至1995年的10.22%（注：《中國稅務(wù)報》2001年7月20日），最近幾年盡管隨著征管力度的加大，至2000年亦僅14%.這樣的宏觀稅負，不僅在發(fā)達國家，而且在發(fā)展中國家都是非常低的。多年來，學(xué)術(shù)界一直在研究如何提高“兩個比重”，根本就不存在減稅的空間。第二，當(dāng)前我國企業(yè)和居民負擔(dān)過重的關(guān)鍵不在稅收，而在于稅收收費。在這樣的收入機制下，討論進一步減稅，并不能減輕企業(yè)或居民的負擔(dān)，只會是國家減稅而縱容地方收費，形成稅減費增，預(yù)算內(nèi)減、預(yù)算外甚至制度外增的后果。第三，在我國目前的稅收征管水平、納稅人的納稅意識和法制條件下，一旦減稅形成一種政策環(huán)境，則會破壞正在健全的依法治稅的環(huán)境，造成大量的稅收流失，形成許多稅收漏斗。最后，在目前我國財力和國家對于財政的需求條件下，龐大的經(jīng)常性支出不允許國家實施減稅政策。長期以來，如何度過每年的財政困難，一直是我們研究的重要課題。在這樣的背景下減稅，必定意味著國家要增加赤算預(yù)算，擴大舉債規(guī)模，加大財政風(fēng)險。

　　四、矛盾中的稅制選擇

　　1.加速推進“費改稅”步伐，把減稅的意圖納入“費改稅”進程，通過規(guī)范政府收入機制而加以實施。企業(yè)和居民的負擔(dān)重，不是稅重而是費重。所以，減輕負擔(dān)就應(yīng)當(dāng)是減費，而不用減稅。因而，稅制改革應(yīng)當(dāng)同“費改稅”結(jié)合起來，結(jié)合考慮財政收入規(guī)模和企業(yè)、居民的負擔(dān)水平。政府的收入機制規(guī)范了，企業(yè)和居民的負擔(dān)自然會減下來，其政策效應(yīng)不會亞于減稅。

　　2.改革直接稅體系。有效地提高占人口絕大多數(shù)的中低收入階層的購買力，是當(dāng)前刺激內(nèi)需的關(guān)鍵。因而，改革直接稅，調(diào)整所得稅已是當(dāng)務(wù)之急。

　�。�1）開征社會保障稅，建立社會保障體系。這可以緩解制度不確定性預(yù)期帶來的問題，對于低收入和無收入者直接提供了消費能力，對中等收入者可提高未來收入和消費的信心保障，增強消費欲望，促進社會消費增長。

　�。�2）調(diào)整個人所得稅，提高起征點，規(guī)范費用扣除項目和標(biāo)準(zhǔn)。

　�。�3）適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率。目前我國內(nèi)外資企業(yè)所得稅率均為33%，但由于稅收優(yōu)惠和費用扣除的區(qū)別，實際稅負內(nèi)資約為25%，外資11%.既然名義稅率和實際稅負存在這么大差距，不如干脆適當(dāng)降低稅率，這對于企業(yè)的預(yù)期投資收益有直接的影響。

　　3.調(diào)整間接稅政策。我國現(xiàn)行的稅收制度尤其是增值稅和消費稅制度，基本是在短缺經(jīng)濟條件下形成的，其主要傾向都表現(xiàn)為抑制投資和約束消費。

　�。�1）改革增值稅，實現(xiàn)由生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)行稅率不變的情況下，增值稅轉(zhuǎn)型能普遍降低企業(yè)的稅收負擔(dān)，從而刺激投資，并有利于促進投資結(jié)構(gòu)的改善和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，進而促進消費上升。

　�。�2）調(diào)整消費稅。目前我國的消費稅是低效率的，甚至于是不合理的。有些消費稅征收對象如汽車、飾品等都是國家鼓勵消費的項目或是對于內(nèi)需有帶動作用的項目。西方國家征收消費稅，是對其所得稅主體稅種的補充，而我國則完全是重復(fù)課稅，其對于消費的阻礙是可想而知的。因而，消費稅的征收項目必須進行全面的調(diào)整。

　　4.完善出口退稅機制。擴大出口需求，是拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”之一。面對我國出口外貿(mào)滑坡的局面和加入WTO的新形勢，我們一要擴大出口退稅的范圍；二要改變退稅環(huán)節(jié)，尤其對生產(chǎn)企業(yè)要普遍實行“免、抵、退”稅辦法；三要逐步提高退稅率，真正做到零稅率出口；四要改革現(xiàn)行退稅指標(biāo)管理辦法，實行中央財政與地方財政共同負擔(dān)退稅的機制。

　　5.改革稅收優(yōu)惠辦法。稅收優(yōu)惠是稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的常用措施，也是刺激投資和需求的有效手段。我國現(xiàn)行的優(yōu)惠辦法基本是在計劃經(jīng)濟或短缺經(jīng)濟的環(huán)境下建立的，其特點是優(yōu)惠目的照顧性、對象地區(qū)性和手段單一性。我們要改變優(yōu)惠機制，變普遍照顧為有選擇的特定優(yōu)惠，變區(qū)域?qū)�向為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，變直接減免為主為間接優(yōu)惠為主。如對于工資和折舊的扣除規(guī)定可以較快地影響消費和投資，對高新產(chǎn)業(yè)實施優(yōu)惠則會直接促進消費檔次和投資水平的提高。