人力資本（human　capital ）概念是由美國經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨（Schultz，Theodore W.）在1960年首先提出的。經(jīng)過舒爾茨、 貝克爾（Becker，Gary S，1964）等人的研究，最終形成了完整的人力資本理論。80年代，人們在研究經(jīng)濟增長理論時，將人力資本理論整合進新增長理論。新增長理論將技術(shù)進步內(nèi)生化，認(rèn)為知識（knowledge ）就如資本一樣是生產(chǎn)的一個要素，由于知識產(chǎn)品具有溢出效應(yīng)（externality ），因而具有遞增的邊際生產(chǎn)率。將知識和人力資本因素引入經(jīng)濟增長模型后，專業(yè)化的知識和人力資本就可以產(chǎn)生遞增的邊際收益并使其他投入要素的邊際收益遞增，從而總的規(guī)模收益遞增。這意味著投資的持續(xù)增加可以持續(xù)提高一國的長期增長率。

　　人力資本形成的主要途徑是人力資本培育投資。盡管在市場經(jīng)濟里，個人對人力資本培育的投資是基于個人對投資的成本—收益分析來進行的，但是政府在為全社會提供人力資本培育服務(wù)中仍起著重要作用。原因在于：（1 ）人力資本培育，　具有相當(dāng)大的正外溢性（positiveextemality）。由此決定了通過市場提供人力資本培育必然會使人力資本培育的提供量不能達到最適規(guī)模，從而要求政府的介入。（2 ）在現(xiàn)代社會獲取收入的能力主要由受人力資本培育所獲得的知識、技術(shù)等因素決定。個人因受人力資本培育的機會不均所導(dǎo)致獲得收入能力的不等，最終會造成收入分配不公，而分配不公則會阻礙經(jīng)濟增長，不利于社會的進步和發(fā)展。因此，政府從再分配的角度出發(fā)，積極參與人力資本培育事業(yè)，使社會成員可以享受到基本的人力資本培育的機會和權(quán)利。

　　改革開放20年來，我國在人力資本培育方面取得了很大的成就。高等教育獲得較快的發(fā)展，全國普通高等學(xué)校數(shù)由1980年的675 所增加到1997年的1020所，招生人數(shù)由24.7萬增加到100萬， 在校學(xué)生數(shù)由114.4萬增加到317萬；初等學(xué)校、 中等學(xué)校的男女生的入學(xué)率在波動中提高，根據(jù)世界銀行1997年的《世界發(fā)展報告》，我國1993年的入學(xué)率已超過許多低收入國家和中等收入國家，社會文化普及程度有所提高，男性、女性文盲率均低于許多下中等收入國家和中等收入國家；培養(yǎng)了大批的各類專業(yè)人才和技術(shù)人才， 從事科技活動的人員由1993 年的244.97萬人增加到1997年的262萬人。盡管如此，我國人力資本培育水平仍然偏低，根據(jù)我國第三次全國人口普查的資料，初、中級教育普及率低于整個發(fā)展中國家的水平，比同期發(fā)展中國家的平均水平64.2 ％低12.6個百分點。受經(jīng)濟發(fā)展的不平衡因素的影響，一些地區(qū)失學(xué)人口數(shù)量隨人口增長而絕對增加。高等教育入學(xué)率太低，根據(jù)世界銀行1997年的《世界發(fā)展報告》，中國1993年高等學(xué)校入學(xué)率僅為4％， 在發(fā)展中國家居后列，比中等收入國家的平均水平22％低18個百分點，比上中等收入國家的平均水平16％低12個百分點，與發(fā)達國家的平均水平56％相差懸殊。造成我國人力資本積累水平較低的主要原因，一是人力資本投資渠道單一，投入不足。 人力資本培育投資一直主要由我國財政負(fù)擔(dān)， 1980年國家財政性教育經(jīng)費全部由預(yù)算內(nèi)支出，1985年到1990年全口徑教育經(jīng)費的88.2％仍由國家財政支出。盡管我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的絕對值是逐年增加，1995年已達到1193.8億元，占財政支出的比重也上升到17.1％，但其占GNP的比重近年呈下降趨勢。從1990年的2.93 ％下降到1995年的2.46％。低于發(fā)展中國家的平均水平，而且差距有擴大的趨勢。二是在人力資本培育方面存在認(rèn)識上的誤區(qū)，沒有充分發(fā)揮市場在與人力資本有關(guān)的資源配置中的積極作用。忽視市場在人力資本培育上的作用，必然妨礙人力資本培育事業(yè)的發(fā)展。

　　現(xiàn)代財政經(jīng)濟理論告訴我們，教育是一種兼有“公共產(chǎn)品”和“私人產(chǎn)品”性質(zhì)的混合物品。一般說來，教育的“公共產(chǎn)品”特性隨教育程度的提高而降低，教育的“私人產(chǎn)品”特性隨教育程度的提高而上升。理論研究和實踐表明，“公共產(chǎn)品”的提供經(jīng)由財政，而提供“私人產(chǎn)品”最有效率的辦法是依靠市場。因此，在市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)該發(fā)揮政府和市場兩個積極性來推動我國人力資本培育事業(yè)的發(fā)展，促進我國人力資本的積累，從而實現(xiàn)我國經(jīng)濟的長期可持續(xù)增長。

　　（一）從政府投入看促進人力資本培育的財政政策

　　1.加大財政對人力資本培育的投入力度�，F(xiàn)階段在我國人力資本培育市場不很發(fā)達、完善的情況下，加大財政投入的力度是進行人力資本培育的重要一環(huán)。為此，要切實轉(zhuǎn)換財政職能，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，力求解決財政支出中的“越位”與“缺位”問題，將有限的財力用在“刀刃”上，使財政資金最大限度地發(fā)揮效益。在尋求人力資本培育的財力支持上，除了在宏觀上應(yīng)采取提高財政收入占GDP比重的措施外， 還可加大人力資本培育方面的投入。首先，可考慮將現(xiàn)行的教育費附加改為開征人力資本培育稅（human capital cultivating tax）， 形成財政支持人力資本培育的固定、法定收入；其次，可考慮發(fā)行人力資本培育公債，類似美國90年代發(fā)行的教育債券，以提高支持人力資本培育的財政支出。

　　2.調(diào)整財政投入的方向和結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各地區(qū)人力資本的均衡發(fā)展。在財政性人力資本培育支出中，首先，應(yīng)調(diào)整財政資金在三級教育結(jié)構(gòu)中的比重，資金的投向應(yīng)向初等、中等教育傾斜，尤其要對六年制的初等教育加大投入；對高等教育可逐步減少投入，轉(zhuǎn)向依靠市場解決高等教育的投入問題。其次，在地區(qū)性支出結(jié)構(gòu)中，加大轉(zhuǎn)移支付中人力資本培育經(jīng)費的比重，協(xié)調(diào)各地區(qū)人力資本的均衡發(fā)展。應(yīng)加大向貧困地區(qū)的初等、中等教育的投入，力爭在貧困地區(qū)全面對六年制初等教育實行義務(wù)免費教育。

　�。ǘ�）從市場投入看促進我國人力資本培育的財政政策

　　在市場經(jīng)濟條件下，要逐步利用市場來促進人力資本的培育。盡管我國人力資本培育市場有了一定程度的發(fā)展，已出現(xiàn)了私人、社會辦學(xué)，但總的說來還是相當(dāng)滯后的，這極大地妨礙了市場對人力資本培育資源配置的積極作用。為此，必須尋求財政支持，以促進人力資本的培育市場的發(fā)展。

　　1.利用財政政策培育人力資本投資的多元化主體。首先，政府應(yīng)在加強全面質(zhì)量管理的基礎(chǔ)上，逐步放寬對人力資本培育市場的準(zhǔn)入，允許民間、私人和社會辦學(xué)，這樣既有利于解決人力資本培育供給不足的問題，又有利于引入競爭機制，促進公立學(xué)校提高人力資本培育質(zhì)量。其次，對這些進行人力資本培育的私人部門，可適當(dāng)采取一些財稅優(yōu)惠措施以扶持他們的發(fā)展，如對投資辦學(xué)的單位和個人，其投入的資金可作為費用在所得稅前列支；對房屋、建筑物等固定資產(chǎn)投資建設(shè)免征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；對購進教材、儀器、教學(xué)科研設(shè)備等的進項稅額可予以抵扣。

　　2.利用財政政策引導(dǎo)人力資本的需求。以高等教育為例，它具有較強的私人產(chǎn)品性質(zhì)，是個人為了改善自身的生存條件而進行的自我投資，同時在現(xiàn)行體制下，高等教育具有較強的個人受益性，因此，應(yīng)通過市場解決高等教育供給不足的問題。但是，由于“外溢性”在一定程度上仍然存在，以及在我國金融市場很不完善的情況下，學(xué)生不能以其將來的收入作為抵押舉債，以獲取基本的生活學(xué)習(xí)需要，因此，在通過市場機制來提供高等教育時，應(yīng)注意幫助學(xué)生解決學(xué)費的問題。特別是在現(xiàn)階段政府對學(xué)生們的資助就顯得十分必要。資助的方式可采取諸如學(xué)費補助、減免、補貼等直接手段；還可采取一些間接性的手段，如美國對青年大學(xué)生的貸款改革計劃、半工半讀的國民服務(wù)計劃等均可值得借鑒，以利于學(xué)生完成學(xué)業(yè)。

　　3.引導(dǎo)個人、家庭對自身人力資本積累的財政對策。目前，盡管我國個人所得稅對人們投資人力資本的調(diào)節(jié)作用有限，但由于我國實行的是分類個人所得稅制，在實行源泉扣繳的情況下，對個人、家庭實行稅收優(yōu)惠在一定程度上可起到鼓勵自身人力資本積累的作用，如對高科技人員實行稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)人們加強進行高級人力資本積累�？梢�(guī)定高科技人員的工薪收入，在繳納個人所得稅前，除一般的800 元的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)外，還可另外再加計800元的費用扣除； 對科技人員個人在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)服務(wù)方面的所得可比照稿酬所得給予減征30％的個人所得稅的優(yōu)惠。此外，在我國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實條件下，應(yīng)該從稅收政策上進一步鼓勵企業(yè)進行人力資本培育活動。如企業(yè)對科研機構(gòu)和人力資本培育單位的捐贈支出，允許在稅前全部扣除，而不受應(yīng)納稅所得額3 ％以內(nèi)的限制。企業(yè)對職工的終身教育支出可以作為費用在企業(yè)所得稅前全部列支。