中華人民共和國(guó)成立50周年了。如同整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)一樣，財(cái)政戰(zhàn)線發(fā)生了巨大的變化。我國(guó)財(cái)政制度正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式逐步走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是值得記取的。本文的目的是對(duì)作為財(cái)政制度的主要內(nèi)容的財(cái)政體制的變遷作歷史性的回顧，并從理論上對(duì)發(fā)生的變遷努力作出說明，在此基礎(chǔ)上，就完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政制度提出若干前瞻性的看法。

　　一、我國(guó)財(cái)政體制的變遷

　　財(cái)政體制是用以確定中央與地方財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分。主要內(nèi)容包括：（1）中央對(duì)地方財(cái)政收入和支出的范圍劃分；（2）中央規(guī)定地方財(cái)政收入的許可來源；（3）中央規(guī)定地方財(cái)政支出的許可用途；（4）中央確定地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政所負(fù)有的責(zé)任。建國(guó)后，財(cái)政體制未能定型，原因是多方面的，首先財(cái)政體制的確定與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的狀況有十分密切的關(guān)系，前者常常跟著后者走；其次是財(cái)政制度（稅收制度、企業(yè)事業(yè)財(cái)務(wù)制度等）經(jīng)常發(fā)生變化，財(cái)政體制必須與之相適應(yīng)；三是我國(guó)理財(cái)思想在不斷發(fā)展，從計(jì)劃到市場(chǎng)有一個(gè)認(rèn)識(shí)過程。第三個(gè)原因是最主要的。

　　財(cái)政體制的變遷基本上可分為兩個(gè)階段：

　　第一階段是從建國(guó)開始到1994年。在這段時(shí)間，財(cái)政體制的類型基本上可概括為四類：

　�。�1）統(tǒng)收統(tǒng)支型。 這種財(cái)政體制把全國(guó)的財(cái)力絕大部分集中在中央，除地方稅收和一些零星收入歸地方外，主要收入，如公糧、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商業(yè)稅、國(guó)營(yíng)企業(yè)收入、公債收入等，全歸中央；各級(jí)政府的開支，由中央統(tǒng)一核撥。就地方來說，收歸收，支歸支，收支兩條線，地方征收的收入再多，無權(quán)留用；只要中央同意支出可以追加。這種高度集中統(tǒng)一的財(cái)政體制在建國(guó)初期最為典型，對(duì)恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、平衡預(yù)算和穩(wěn)定物價(jià)具有重要作用。但其缺點(diǎn)是，地方對(duì)增收節(jié)支沒有積極性。國(guó)家運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)入正常后，統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政體制很快就停止了。

　�。�2）收支掛鉤型。 是把地方負(fù)責(zé)組織的財(cái)政收入（包括中央收入）與地方財(cái)政的總支出掛起鉤來，按收支總數(shù)確定一個(gè)分成比例。這對(duì)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制是一大進(jìn)步，使地方對(duì)財(cái)政收支的關(guān)心程度大大提高。但缺點(diǎn)也是很明顯的。主要有：會(huì)助長(zhǎng)地方盲目擴(kuò)大財(cái)政支出的傾向，因?yàn)槎嘀б馕吨�分成比例高；在年初確定地方收支預(yù)算時(shí)，會(huì)對(duì)分成比例和收支指標(biāo)十分計(jì)較，容易發(fā)生扯皮現(xiàn)象；對(duì)多收少支的省市不利（分成比例低），對(duì)少收多支的省市有利（分成比例高）。從全局的意義上看，這種財(cái)政體制會(huì)誘使地方對(duì)支出的關(guān)心甚于對(duì)收入的關(guān)心，具有“鞭打快牛”的負(fù)面效應(yīng)。我國(guó)在1959—1970年，1976—1979年實(shí)行過這種財(cái)政體制。

　　（3）收入分成型。 是中央對(duì)地方財(cái)政收入或它的超收部分另行確定分成比例，目的是鼓勵(lì)地方超收。多收少支的省市可以得到較多的分成收入，以適當(dāng)緩和收支掛鉤型財(cái)政體制所帶來的矛盾。除此之外，這種辦法的優(yōu)點(diǎn)還有：使財(cái)政收入與財(cái)政支出脫鉤；財(cái)政支出包干有利于地方安排財(cái)政開支。這種體制典型地表現(xiàn)在1974—1975年。收入分成型財(cái)政體制的嚴(yán)重缺點(diǎn)就是地方與中央討論分成比例時(shí)往往要討價(jià)還價(jià)，也缺乏合理的、科學(xué)的計(jì)算根據(jù)。

　　（4）包干型。它的特點(diǎn)不僅反映在財(cái)政支出包干上， 而且更重要的是財(cái)政收入包干。這種體制在1971—1973年實(shí)行過。中央每年核定各省市的財(cái)政收入上交任務(wù)和財(cái)政支出指標(biāo)，收大于支者，包干上交中央財(cái)政；支出大于收入者，由中央財(cái)政按差額補(bǔ)貼給地方。地方超收或支出結(jié)余都?xì)w地方支配使用；如果收入完不成任務(wù)或支出超額，也由地方自求平衡，中央不再負(fù)責(zé)。但這種財(cái)政體制的毛病很快就顯露出來了。除地方與中央“較勁”爭(zhēng)指標(biāo)外，中央財(cái)政在平衡預(yù)算上發(fā)生了很大的困難。中央對(duì)各省市在年初核定的收支（特別是收入）指標(biāo)往往與實(shí)際脫節(jié)很大，所以實(shí)際執(zhí)行數(shù)與年初指標(biāo)數(shù)上下相差甚大。有的省市超收過多，有的省市則短收嚴(yán)重。盡管從道理上講，短收由地方自行負(fù)責(zé)，但實(shí)際上是包盈不包虧，中央財(cái)政發(fā)生“窟窿”，難以平衡。這種財(cái)政體制實(shí)行了3年就被終止。

　　第二階段是從1994年開始的。對(duì)財(cái)政包干型財(cái)政體制的終止不可能再回復(fù)到象收支掛鉤型、收入分成型財(cái)政體制，更不可能實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政體制。于是根據(jù)國(guó)外通行的做法，實(shí)行“分稅制”。我國(guó)全面實(shí)行的分稅制財(cái)政體制的具體內(nèi)容包括四個(gè)方面：

　�。�1）按照中央和地方政府的事權(quán)，劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍。 中央財(cái)政主要負(fù)擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要負(fù)擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需的支出。

　�。�2）根據(jù)財(cái)政與事權(quán)相結(jié)合原則，合理劃分中央與地方收入。 按照稅制改革后的稅種設(shè)置，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種。將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相聯(lián)系的主要稅種劃為中央與地方共享稅。

　　在劃分稅種的同時(shí)，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。中央稅種和共享稅種由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收，其中共享收入按比例分給地方；地方稅種由地稅局征收。

　�。�3）中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定。 為了保持地方既得利益，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額（即消費(fèi)稅和75％增值稅之和減去中央下劃地方收入），1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證地方既得財(cái)力，并以此作為中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1∶ 0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國(guó)平均每增長(zhǎng)1％，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還增加0.3％。如若1994 年以后中央凈上劃收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。

　�。�4）原體制中央補(bǔ)助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理。 為順利推行分稅制改革，1994年實(shí)行分稅制以后，原體制的分配格局暫時(shí)不變，過渡一段時(shí)間再逐步規(guī)范化。原體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助。

　　二、確定我國(guó)財(cái)政體制的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變

　　盡管目前的分稅制還是很不完善的，但畢竟在改革的道路上邁開了一大步。完善分稅制的關(guān)鍵是確定中央政府和地方政府的事權(quán)究竟有哪些，然后再具體確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的籌資來源。應(yīng)該看到，目前實(shí)行的分稅制的指導(dǎo)思想基本上是正確的。實(shí)行國(guó)際通行的分稅制財(cái)政體制是與我國(guó)的理財(cái)思想的轉(zhuǎn)變是分不開的�；仡櫼幌吕碡�(cái)思想的轉(zhuǎn)變過程對(duì)今后完善分稅制是大有裨益的。

　　1.從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。我國(guó)在確定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之前，實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。國(guó)家是一個(gè)基本核算單位，各省市和各地區(qū)的政府部門實(shí)際上是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。在這種體制下，集權(quán)是核心。為對(duì)各省市和各地區(qū)的有效管理，通行的管理模式是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”。各地財(cái)力的多少取決于中央的態(tài)度，時(shí)多時(shí)少，根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)和領(lǐng)導(dǎo)人的偏好而定。由于實(shí)行的是公有制，國(guó)家的絕大部分財(cái)產(chǎn)歸全民（國(guó)家）所有，盡管各地有其自己的自身利益，但各地的行政長(zhǎng)官是中央任命的，他們奉行的原則：“局部服從全局，地區(qū)服從中央�！敝醒肱c地方的財(cái)權(quán)劃分沒有、也沒有必要在法律上予以明確。所以，多變性是我國(guó)財(cái)政體制的明顯特征。即使是實(shí)行同類型的財(cái)政體制，比如收入分成型財(cái)政體制，收入分成比例也不是一成不變的。這種司空見慣的變化并不會(huì)引起各地利益的明顯的傾斜，主要原因是：（1 ）大部分財(cái)力集中在中央，中央除用于行政事業(yè)開支和國(guó)防開支外，基本上用于基本建設(shè)開支；（2 ）各地的各項(xiàng)費(fèi)用的開支都必須遵守國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的開支標(biāo)準(zhǔn)。所以財(cái)政體制的確定和變化只是形式上的，而不是實(shí)質(zhì)性的。我認(rèn)為，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政體制是屬于單一制的財(cái)政體制。

　　自從我國(guó)明確實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，單一制的財(cái)政體制就越來越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。如財(cái)政包干制，它率先在廣東和福建兩個(gè)改革開放較早的省份實(shí)行的。過分的集權(quán)必然束縛各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，“一定五年”的財(cái)政包干對(duì)地方政府創(chuàng)造財(cái)政收入給予了巨大的推動(dòng)力，地方政府對(duì)包干留用的財(cái)政收入無非主要用于兩個(gè)方面：一是地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是地方性的生產(chǎn)性項(xiàng)目。前者對(duì)改善社會(huì)環(huán)境有明顯的作用；后者對(duì)提高生產(chǎn)力水平，尤其對(duì)增加財(cái)政收入，從而增加地方財(cái)政包干留用數(shù)有直接意義。由于財(cái)政收入是根據(jù)原征收的管轄范圍劃分的，所以，財(cái)政包干的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)就同時(shí)顯露出來了。優(yōu)點(diǎn)是地方上對(duì)組織財(cái)政收入和增加財(cái)政收入的來源（發(fā)展經(jīng)濟(jì)）有很大的積極性；缺點(diǎn)是財(cái)政收入的來源和用途都不是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來劃分的，結(jié)果地方保護(hù)主義傾向十分嚴(yán)重，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推開后，中央財(cái)力萎縮，地方財(cái)力膨脹，不僅使中央財(cái)政發(fā)生“窟窿”，而且嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　可見，實(shí)行分稅制不應(yīng)理解為在單一制下的財(cái)政體制的又一次變遷，而應(yīng)當(dāng)從構(gòu)造與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制的角度來對(duì)待之，并以此為標(biāo)準(zhǔn)使之完善。

　　2.從國(guó)家分配論到公共需要論。我國(guó)財(cái)政理論界曾對(duì)財(cái)政學(xué)的定義有過激烈的爭(zhēng)論，最典型的是國(guó)家分配論與公共需要論之爭(zhēng)。國(guó)家分配論強(qiáng)調(diào)的是國(guó)民收入再分配的主體，毫無疑問，無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)民收入再分配的主體是國(guó)家。公共需要論強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政分配的主要目的是滿足公共需要，從目的論的角度來看，持國(guó)家分配論者并不一定完全同意，他們認(rèn)為，公共需求論可能會(huì)把國(guó)家的職能縮小到很狹小的范圍。反過來，公共需要論者對(duì)國(guó)家分配論的觀點(diǎn)深有疑慮，認(rèn)為如果把國(guó)家的職能過分?jǐn)U大，可能會(huì)影響到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常功能的發(fā)揮。我們從歷史背景來看，國(guó)家分配論一直是，而且直到現(xiàn)在都是在我國(guó)占主導(dǎo)地位。我們不能不注意到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下用國(guó)家分配論來詮釋財(cái)政學(xué)定義是十分合適的，因?yàn)閲?guó)家不僅主宰了國(guó)民收入的初次分配，而且支配了國(guó)民收入的再分配，國(guó)家的財(cái)政職能不僅表現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，而且連簡(jiǎn)單再生產(chǎn)也包含在內(nèi)。在這種“國(guó)家決定一切”的情況下，公共需要論是沒有一席之地的。只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，公共需要論才得以成立，而且在確定財(cái)政職能方面，特別在確定中央政府和地方政府的事權(quán)方面具有重大的指導(dǎo)意義。我認(rèn)為，不是從公共需要論的角度確定政府的職能，那么分稅制就得不到較為徹底的實(shí)施，而且會(huì)歸于失敗。既然我們要讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)作用，那么過去政府過多介入商品性生產(chǎn)的做法必須糾正過來。只有政府以滿足公共需要為己任，才有可能為分稅制奠定理論基礎(chǔ)，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分只是以滿足公共需要的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全國(guó)性的公共產(chǎn)品由中央政府來負(fù)責(zé)提供，而地方性的公共產(chǎn)品則由地方政府來提供。目前分稅制的事權(quán)劃分的一個(gè)主要難點(diǎn)就是中央政府和地方政府都在不同程度上介入了商品性的生產(chǎn)，這就帶來了事權(quán)確定的不確定性和財(cái)源劃分的困難。如果不是從公共需要的角度來規(guī)范和完善分稅制，可能其最終的命運(yùn)恐怕與以前實(shí)行的財(cái)政包干制無異。

　　3.從收支平衡論到宏觀調(diào)控論。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政的職能是“收、支、平、管”，這種提法出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的報(bào)告中和財(cái)政學(xué)的教科書中。它雖然平淡無奇，倒也反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政職能的真諦：財(cái)政是國(guó)家的一個(gè)會(huì)計(jì)出納部門。國(guó)家是一個(gè)大核算單位，各地區(qū)和各部門都是在大核算單位下的“車間和班組”。商品交換在形式上是存在的，只是利用了它的外殼。真正的效益的比較是體現(xiàn)在國(guó)家的帳面上的。在這種大核算的體制下，國(guó)家必須實(shí)行量入為出的預(yù)算平衡政策，即“收支平衡，略有結(jié)余”，反映在中央與地方的財(cái)政體制上，必然要求做到以收定支，不準(zhǔn)透支。在改革開放之前，這個(gè)理財(cái)指導(dǎo)思想與實(shí)際做法是基本相符的。但是，自從改革開放后，中央下放了一部分財(cái)權(quán)，特別是財(cái)政包干在不少省市實(shí)行后，理財(cái)?shù)闹笇?dǎo)思想與實(shí)際預(yù)算結(jié)果發(fā)生了嚴(yán)重的偏差，即在理論上是否定赤字預(yù)算的，但在實(shí)際上是幾乎年年預(yù)算有赤字。這就需要我們從理論上對(duì)預(yù)算赤字的功能（正面和負(fù)面的效應(yīng)）作出重新評(píng)價(jià)。后來，許多學(xué)者引入了國(guó)外補(bǔ)償性財(cái)政的理論，充分肯定了在一定條件下預(yù)算赤字的正面效應(yīng)，為實(shí)際預(yù)算赤字的發(fā)生或多或少作了有利的說明。但是我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠完善，財(cái)政赤字往往是用來彌補(bǔ)中央財(cái)政支出的不足，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期效應(yīng)是值得懷疑的。所以，要改變中央財(cái)政年年發(fā)生財(cái)政“窟窿”的被動(dòng)局面，不能就事論事地在財(cái)政收支上打圈子，必須立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，研究政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。如上所述，地方政府與中央政府一樣，其功能都是彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足�？偟哪繕�(biāo)是一致的，但具體分工是有所側(cè)重的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政有配置資源、分配收入和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，作為中央政府應(yīng)當(dāng)在三個(gè)方面都發(fā)揮作用，作為地方政府則主要在配置資源方面發(fā)揮作用。如果以此作為分稅制的指導(dǎo)思想，地方政府的財(cái)政職能主要是地方性公共產(chǎn)品的籌資和使用。在分配收入方面，不是說地方政府無事可做，地方政府可以通過對(duì)公共產(chǎn)品的提供，使窮人（地區(qū)）得到較多（與其收入相比）的公共產(chǎn)品，從而用間接的途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)縮小貧富差距的調(diào)節(jié)。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)貧富地區(qū)差距的調(diào)節(jié)。至于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能則基本上靠中央政府來實(shí)現(xiàn)。

　　對(duì)中央政府和地方政府從財(cái)政職能上進(jìn)行必要的分工，有利于分稅制的進(jìn)一步完善，可以擺脫目前兩級(jí)政府在收支盤子上糾纏不清的格局，也可以不顧及現(xiàn)在地方政府的既得利益而進(jìn)行大刀闊斧劃清中央政府和地方政府的事權(quán)，進(jìn)而明確各自事權(quán)的籌資來源。

　　4.從行政決定到民主理財(cái)。分稅制的實(shí)施是對(duì)過分集權(quán)的一種否定，也就是對(duì)單一制的否定。單一制適宜于小國(guó)實(shí)行。一個(gè)大國(guó)幅員遼闊，一個(gè)省的人口、面積可能都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一個(gè)小國(guó)。行政管理效率會(huì)隨著國(guó)家范圍的擴(kuò)大而遞減。這是實(shí)行具有分權(quán)特點(diǎn)的分稅制的一個(gè)基本理由。但要搞好分稅制，光是從權(quán)力下放的角度看，理由是不充足的。權(quán)力的下放不能保證效率的實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率是通過競(jìng)爭(zhēng)來保證的，如果沒有競(jìng)爭(zhēng)，則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)發(fā)生失靈。政府組織是一個(gè)自然壟斷性的組織（一個(gè)國(guó)家和一個(gè)地區(qū)只能有一個(gè)政府），對(duì)公共產(chǎn)品的選擇就存在一個(gè)決策程序問題。就地方性公共產(chǎn)品的選擇而言，如果由上級(jí)任命的行政長(zhǎng)官說了算，有可能發(fā)生兩種偏差：一是行政執(zhí)行偏差，二是行政主觀偏差。行政執(zhí)行偏差是指地方行政長(zhǎng)官根據(jù)中央政府的決定辦事，如果提供的公共產(chǎn)品是全國(guó)性的，這是沒有問題的。但地方政府的事權(quán)是提供地方性公共產(chǎn)品，由上面說了算，則會(huì)發(fā)生實(shí)際需要與行政決定相脫節(jié)的問題。從這個(gè)角度看，中央政府根本沒有必要干預(yù)地方政府事權(quán)。行政主觀偏差，是指地方行政長(zhǎng)官在沒有受到約束的情況下可能發(fā)生的決策偏差。歷史證明，沒有約束的權(quán)力是很危險(xiǎn)的，且不說個(gè)別行政長(zhǎng)官濫用職權(quán)，揮霍錢財(cái)?shù)氖�，就是�?dòng)機(jī)是正當(dāng)?shù)模�在決定公共產(chǎn)品問題上，行政長(zhǎng)官說了算也是不能保證其選擇的合理性和使用效率的。這就需要公共產(chǎn)品的公共決策程序，也就是要靠民主制度來保證的，使公共產(chǎn)品的決策能反映大多數(shù)人的偏好，公共產(chǎn)品能以較有效率的方式提供，公共產(chǎn)品能以較為合理的方式使用。如果不實(shí)行民主理財(cái)，分稅制的結(jié)果不一定能引出比集權(quán)方式來得好的結(jié)果，很可能是以不同的形式浪費(fèi)資財(cái)，難分高下。

　　三、走向21世紀(jì)的中國(guó)財(cái)政體制

　　展望21世紀(jì)，我國(guó)將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路上繼續(xù)前進(jìn)。政府職能會(huì)發(fā)生進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。政府的職能將逐步擺脫包攬一切的做法，特別是會(huì)從生產(chǎn)性領(lǐng)域中退出來，從社會(huì)再生產(chǎn)的組織者變成社會(huì)管理者，主要的精力放在彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足方面，即彌補(bǔ)在資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等方面所存在的缺陷。政府將成為有效率市場(chǎng)的促進(jìn)者。對(duì)于市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府一般不介入。目前政府經(jīng)濟(jì)職能的“越位”（替代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的現(xiàn)象）和“缺位”（彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所需要做的事情）同時(shí)并存的格局將改變。

　　有了明確的指導(dǎo)思想，也就可以進(jìn)一步明確中央政府與地方政府之間的事權(quán)和支出范圍。目前我國(guó)的憲法雖然對(duì)政府間的事權(quán)劃分大致作了規(guī)定，但在經(jīng)濟(jì)方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分是很不清楚的，上下級(jí)政府事權(quán)相互交叉，混淆不清，任憑解釋。當(dāng)然解釋權(quán)在中央，但隨意性很大，地方政府的權(quán)力可大可小。到底哪些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由中央政府支出、哪些項(xiàng)目由地方政府開支，權(quán)力和責(zé)任都沒有從法律上加以明確，互相扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我們認(rèn)為，應(yīng)該從政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品這一基本前提出發(fā)，按照公共產(chǎn)品的層次性來規(guī)范各級(jí)政府間的事權(quán)及支出范圍，全國(guó)性的公共產(chǎn)品由中央政府來提供，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府來提供。對(duì)許多需要各級(jí)政府共同承擔(dān)的事務(wù)應(yīng)按照支出責(zé)任和受益程度的大小確定各級(jí)政府負(fù)擔(dān)的開支比例，并以轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到承擔(dān)具體事務(wù)的政府。

　　明確了事權(quán)后就應(yīng)進(jìn)一步解決實(shí)現(xiàn)事權(quán)的籌資來源。在21世紀(jì)我國(guó)中央政府和地方政府的各自資金來源會(huì)逐步擺脫目前的格局，即不再按隸屬關(guān)系、行業(yè)和所有制來劃分財(cái)政收入的歸屬，也不再考慮各地區(qū)的既得利益，實(shí)行“新老體制并行”的雙軌制做法�！叭≈�于民”是要“取之有道”的。中央和地方之間的稅收劃分首先要符合效率原則，不能因稅源的劃分產(chǎn)生對(duì)資源配置和流動(dòng)的扭曲。凡是對(duì)流動(dòng)性生產(chǎn)要素所課征的稅，具有收入分配功能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的稅收原則上歸入中央稅；屬于地方稅的是一些對(duì)不流動(dòng)的生產(chǎn)要素所征收的稅收和在經(jīng)濟(jì)循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用費(fèi)可根據(jù)受益范圍分屬于中央政府和地方政府。按此分稅辦法，我國(guó)企業(yè)所得稅將不再分為中央企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅。個(gè)人所得稅在我國(guó)屬于地方稅，隨著個(gè)人所得稅占財(cái)政收入比重增加，它對(duì)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的功能將越來越明顯，它將作為中央稅而不是地方稅存在。對(duì)不流動(dòng)生產(chǎn)要素的稅收將劃為地方稅，如財(cái)產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅，并將成為地方上的主要稅種。

　　地方政府的籌資來源將有所拓寬，地方政府有權(quán)發(fā)行地方性公債。發(fā)行地方公債有利于地方政府通過公債這種比較規(guī)范的融資形式來為一些資本項(xiàng)目籌措資金，從而也抑制其他諸如亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派的形式來籌措資金的惡劣做法。而且債務(wù)籌資有還本付息的壓力，這有助于政府對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行成本收益分析，謹(jǐn)慎處理，避免盲目投資和草率行事。

　　在21世紀(jì)，無論中央政府或地方政府資金的使用會(huì)受到更為嚴(yán)格和有效的人民的監(jiān)督�！坝弥�于民”，決不是一句空話，或是“一撥了之”的簡(jiǎn)單行動(dòng)，在財(cái)政支出方面會(huì)更注意成本與效益的分析，需要較為科學(xué)和有效的評(píng)估程序，

　　政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度將用因素法替代基數(shù)法。各級(jí)政府的職能分工以及由其決定的支出職責(zé)與各級(jí)政府的籌資能力之間存在著不對(duì)稱而形成財(cái)政的縱向不平衡；同級(jí)政府之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件、文化歷史等因素造成財(cái)政橫向不平衡；這兩種不平衡都需要通過政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來解決。我國(guó)在1994年為使分稅制順利實(shí)施，不得不照顧到各省市的既得利益，對(duì)實(shí)行分稅制后減少的地方財(cái)政收入采取了稅收返還的辦法，這是一種權(quán)宜之計(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，拋棄基數(shù)法，采用國(guó)際上通用的因素法將是一個(gè)必然的選擇。由于中央政府與各地方政府的事權(quán)劃分是清楚的，各地方政府是根據(jù)地方性公共產(chǎn)品的需求來確定籌資來源，所以，前面提及的縱向不平衡不是中央政府對(duì)地方政府實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的主要原因。而財(cái)政橫向不平衡將成為轉(zhuǎn)移支付的根據(jù)，中央政府將選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、 人口密度等作為實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收的征管，提高地方上增加收入的積極性，可再增加收入努力因素，總之以公式化的形式確定各地的轉(zhuǎn)移支付額，可提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，避免討價(jià)還價(jià)，提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。

　　與分稅制成敗攸關(guān)的是我國(guó)的政治體制的改革，要從立法和執(zhí)法的角度真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的精神，無論是中央財(cái)政或地方財(cái)政的籌資手段和支出去向都將會(huì)以法律的形式加以確定。逃避人民監(jiān)督的預(yù)算外行為和亂收費(fèi)、亂用款行為將得到遏制。

　　「參考文獻(xiàn)」

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　　2. 朱秋霞：《論中國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)選擇》， 《財(cái)經(jīng)研究》1998年第4期。

　　3.孫開：《財(cái)政體制創(chuàng)新的理論思考》，《求是學(xué)刊》1996 年第1期。

　　4. 黃肖廣：《財(cái)政體制改革與地方保護(hù)主義》， 《經(jīng)濟(jì)研究》1996年第2期。

　　5.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《1999中國(guó)財(cái)政發(fā)展報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1999年版。