［摘要］本文介紹了財(cái)政集中收付制度產(chǎn)生的歷史背景以及建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性，闡述了完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行重新分類(lèi)，以適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付制度的需要和逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍，形成以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局等。

　　國(guó)庫(kù)集中收付制度，是指以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，將所有財(cái)政性資金都納人國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理，收人直接繳人國(guó)庫(kù)和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的一項(xiàng)國(guó)庫(kù)管理制度。

　　一、財(cái)政集中收付制度產(chǎn)生的歷史背景

　　我國(guó)實(shí)行了長(zhǎng)達(dá)三十多年的計(jì)劃經(jīng)擠體制，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全方位的管理，設(shè)置了龐雜的、包攬一切社會(huì)事務(wù)的各級(jí)黨政管理機(jī)構(gòu)。八十年代初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)最應(yīng)優(yōu)先解決的問(wèn)題之一就是調(diào)整政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式和經(jīng)濟(jì)行為。

　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中財(cái)政制度方面的改革收效甚微，原因在于改革導(dǎo)向問(wèn)題。財(cái)稅制度的弊端集中表現(xiàn)于稅費(fèi)并行問(wèn)題上。政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全面干預(yù)的成本極高，其中直接財(cái)務(wù)成本須由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于財(cái)政不堪重負(fù)，便允許各類(lèi)管理部門(mén)收費(fèi)。“稅”是法定的，因此是有度的且歸屬明確；而“費(fèi)”則不太好控制。一般情況下，“費(fèi)”是用行政權(quán)強(qiáng)制的，由收費(fèi)部門(mén)自行控制和支配，因此是彈性的，且流向分散。由于各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)和人員眾多，規(guī)則不清，幾乎每個(gè)部門(mén)都有收費(fèi)權(quán)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，費(fèi)目比稅種至少多數(shù)十倍。這些費(fèi)用掌握在各級(jí)政府部門(mén)手中，形成了所謂“預(yù)算外資金”。預(yù)算外資金的公開(kāi)流向是“補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)的不足”，實(shí)際上則相當(dāng)一部分進(jìn)人了部門(mén)的“小金庫(kù)”，用于部門(mén)人員的“福利”和集體消費(fèi)獷有些還落入個(gè)人私囊，造成腐敗案件層出不窮。

　　龐大的“預(yù)算外資金”運(yùn)行于體制外，嚴(yán)重干擾了金融市場(chǎng)和金融秩序。如果不采取措施整頓，規(guī)范亂收費(fèi)和私設(shè)“小金庫(kù)”行為，懲治腐敗也無(wú)從談起。所以實(shí)施國(guó)庫(kù)集中匯繳和支付制度成了極其最重要的舉措之一。

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度是一項(xiàng)規(guī)范、安全、高效的政府支出管理制度。國(guó)庫(kù)集中支付制度的核心內(nèi)容，是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度統(tǒng)一收支預(yù)算資金，通過(guò)政府采購(gòu)、直接發(fā)放工資等手段統(tǒng)一使用預(yù)算資金；加強(qiáng)收支情況的全過(guò)程監(jiān)督。

　　二、建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性

　　國(guó)庫(kù)集中收付制度是根據(jù)黨的十五屆五中全會(huì)提出要在“十五”計(jì)劃期間“逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架”要求實(shí)施，這不僅是財(cái)政改革和發(fā)展的方向，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下建立公共財(cái)政的必然要求，而且更為重要的是從源頭上治理腐敗的重要措施。

　　1、實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度是建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的有效措施

　　我國(guó)在改革開(kāi)放過(guò)程中，政府對(duì)各部門(mén)實(shí)施了許多分權(quán)措施，尤為突出的是政府財(cái)權(quán)不確切地向各部門(mén)分散。各部門(mén)名目繁多的各種收費(fèi)行為一方面將嚴(yán)重阻礙政府利益和政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面使各部門(mén)自覺(jué)不自覺(jué)地參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中去，影響政府職能的轉(zhuǎn)換并阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善。2002年3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在九屆人大五次會(huì)議上所作的《關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中提出2002年要深化“收支兩條線(xiàn)”的管理改革，總體要求是部門(mén)的預(yù)算外收人全部納人預(yù)算管理或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，收支不掛鉤，支出要透明；合理核定各部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門(mén)按部門(mén)預(yù)算及時(shí)足額供給經(jīng)費(fèi)；以全面反映部門(mén)及所屬各單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況。這樣，財(cái)政改革從財(cái)政集中收付制度開(kāi)始在黨政部門(mén)實(shí)施。建立國(guó)庫(kù)集中收付制度、既能弱化各部門(mén)的利益，規(guī)范政府行為，提高政府效率；又能轉(zhuǎn)換政府職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，盡快建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。

　　2、實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度是公共財(cái)政和效益財(cái)政的內(nèi)在要求

　　所謂公共財(cái)政，就是要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，充分借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，確保政府能為國(guó)民提供必要的和良好的社會(huì)公共服務(wù)。按照公共財(cái)政理論，所有財(cái)政收支活動(dòng)必須符合公平和效率兩大原則。

　　3、國(guó)庫(kù)集中收付制度是解決原國(guó)庫(kù)收付制度弊端的必然選擇

　　我國(guó)原來(lái)的國(guó)庫(kù)收付制度，是通過(guò)層層賬戶(hù)的轉(zhuǎn)撥進(jìn)行的，財(cái)政資金的使用權(quán)分散于各用款單位，財(cái)政對(duì)于資金用到何處，流向是否合理，并不掌握，也無(wú)法掌握，尤其是預(yù)算外資金的使用與管理更為松散。這些直接導(dǎo)致財(cái)政資金運(yùn)用效率低下，財(cái)政監(jiān)督乏力，進(jìn)而出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運(yùn)作方式，越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求。因此，必須對(duì)原有的國(guó)庫(kù)收付制度進(jìn)行改革，逐漸建立和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度。

　　4、國(guó)庫(kù)集中收付制度是強(qiáng)化資金管理，避免違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生的有益探索

　　原國(guó)庫(kù)支付方式已經(jīng)不利于發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益，且資金使用中非常容易出現(xiàn)間題，因此推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是解決支出管理問(wèn)題的一項(xiàng)重要措施。

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度將所有財(cái)政性資金集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，支出由國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)直接支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者及用款單位，從而形成“管錢(qián)的不撥錢(qián)、撥錢(qián)的不花錢(qián)、花錢(qián)的不見(jiàn)錢(qián)”的資金管理模式。這種“直通車(chē)”式的撥付方式，有利于加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政性資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強(qiáng)政府宏觀(guān)調(diào)控能力，從根本上改變資金分散管理、單位多頭開(kāi)戶(hù)、撥款層次多、在途時(shí)間長(zhǎng)等現(xiàn)象，提高資金運(yùn)作效率，并從源頭上、制度上防止違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的發(fā)生。

　　三、完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的思考

　　結(jié)合目前正在進(jìn)行的國(guó)庫(kù)集中收付制度實(shí)行情況，筆者認(rèn)為完善我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中收付制度宜從以下方面進(jìn)行嘗試。

　　1、對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行重新分類(lèi)，以適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付制度的需要。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的情況下，國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)在支付前要根據(jù)預(yù)算：對(duì)支付申請(qǐng)的合法性、合理性和真實(shí)性進(jìn)行審核，然后再?zèng)Q定是否支付。這就需要詳細(xì)說(shuō)明支付的內(nèi)容、資金的用途，而在現(xiàn)行預(yù)算制度中，除編制部門(mén)預(yù)算試點(diǎn)外，支出科目仍主要按具體用途設(shè)置，有些資金性質(zhì)相近、科目含義不夠明確等情況難以適應(yīng)國(guó)庫(kù)直接支付的需要。

　　2、逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍，形成以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局。目前財(cái)政直接支付主要在工資、政府采購(gòu)、專(zhuān)項(xiàng)資金等領(lǐng)域，在深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大直接支付范圍，發(fā)揮財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算資金支出全過(guò)程的監(jiān)控功能，以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的目標(biāo)。由于政府機(jī)關(guān)及事業(yè)支出種類(lèi)較多，有些單位下屬機(jī)構(gòu)層次較多，不可能全部實(shí)行財(cái)政直接支付，授權(quán)支付是必要的，但對(duì)其范圍規(guī)模要進(jìn)行控制，使之發(fā)揮輔助功能，否則有可能削弱國(guó)庫(kù)集中收付制度建立的效果。

　　3、提高預(yù)算單位的預(yù)算編制、資金使用計(jì)劃制定及財(cái)務(wù)管理水平。為保證預(yù)算資金由國(guó)庫(kù)直接撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商，預(yù)算單位需要編制細(xì)致的預(yù)算、并根據(jù)年度預(yù)算制定科學(xué)、合理、切實(shí)可行的季度、月份資金使用計(jì)劃，以此向國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)撥款，保證本單位履行職責(zé)及事業(yè)發(fā)展的需要。

　　4、細(xì)化預(yù)算編制。公共財(cái)政就是要建立細(xì)化預(yù)算體制，從而能全面反映各部門(mén)、各單位的收支活動(dòng)情況。實(shí)行部門(mén)預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和基礎(chǔ)。部門(mén)預(yù)算是由政府各部門(mén)編制并經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后報(bào)人大會(huì)議審議通過(guò)的，是反映部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。編制部門(mén)預(yù)算，不僅可以細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算的透明度，而且有利于防止預(yù)算中的不規(guī)范做法，有利于人大等部門(mén)對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督。同時(shí)，也能加強(qiáng)國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算支出的剛性約束，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)的監(jiān)督作用。

　　5、完善國(guó)庫(kù)監(jiān)督約束機(jī)制。與傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)制度相比，深化國(guó)庫(kù)制度改革，構(gòu)建新型監(jiān)督機(jī)制，需要在擴(kuò)大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督透明度等方面取得突破性的進(jìn)展。國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)的監(jiān)督約束機(jī)制主要包括：（1）以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和集中收付業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，建立財(cái)政全過(guò)程監(jiān)督體系；（2）立法機(jī)關(guān)監(jiān)督。在我國(guó)，由于政府預(yù)算和決算都要由各級(jí)人民代表大會(huì)的審查和批準(zhǔn)，作為政府財(cái)政收支的出納和預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的國(guó)庫(kù)，人大可利用公眾賦予的權(quán)利，通過(guò)對(duì)政府預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的監(jiān)督，達(dá)到對(duì)國(guó)庫(kù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的監(jiān)督；（3）審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督主要是對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督實(shí)際上是通過(guò)對(duì)政府財(cái)政收支的監(jiān)督，進(jìn)而達(dá)到對(duì)國(guó)庫(kù)管理的監(jiān)督；（4）社會(huì)輿論監(jiān)督。加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，就是通過(guò)提高預(yù)算編制、執(zhí)行和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的透明度，定期向社會(huì)發(fā)布政府預(yù)算執(zhí)行信息，發(fā)揮新聞媒體及社會(huì)公眾的監(jiān)督功能，及時(shí)指正國(guó)庫(kù)管理中存在的問(wèn)題，不斷提高國(guó)庫(kù)管理水平。

　　6、提升信息技術(shù)，確保信息、資金運(yùn)行安全

　　政府財(cái)政預(yù)算收支信息是各級(jí)政府宏觀(guān)決策的重要依據(jù)，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全與社會(huì)公共利益，在技術(shù)上保障其安全的重要性是不言而喻的，在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付體系中，必須提高軟件開(kāi)發(fā)能力和硬件生產(chǎn)供給能力，以滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)集中收付的技術(shù)要求，并在技術(shù)上高度保障其資金運(yùn)行安全。

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