摘　要：公共支出過程中存在著多層委托代理關系：從組織外部看可以分為，公眾—立法機構、立法機構—政府（以財政部門為代表）、財政部門—財政資金使用單位等委托代理關系；從組織內部看可以分為，管理者與被管理者、上級與下級的委托代理關系。由于政府領域的特殊性，公共支出中的委托代理關系存在著多重委托人和多任務代理人、不完備的長期契約等特點。本文運用信息經濟學中的委托代理理論分析公共支出中的委托代理關系，并結合交易成本經濟學的分析方法提出了公共支出過程中委托代理關系的特殊性。

　　關鍵詞：委托—代理；公共支出過程；長期契約；短期契約

　　在公共部門中存在著多層的委托代理關系。AlbertBreton認為公共部門中存在著三種委托代理問題：[1]“第一個委托代理問題，如AdolfBerleandGardinerMeans（1932）提出的所有權與控制權分離所引起的所有者與管理人員的委托代理問題，公共部門也存在著公民與權力中心之間的委托代理問題。第二個代理問題是權力中心（和其他機構）中政治家（管理者）與公仆（工人）之間的委托代理問題，這個問題是比較復雜的，因為官僚機構由很多相互關聯(lián)、縱橫交叉的機構構成，每個機構中都存在著管理者與工人的代理關系。第三個代理問題是官僚機構與消費他們生產或提供商品和服務的人（顧客）之間的委托代理問題。這個問題自從GeorgeAkerlof‘s（1970）開拓性的分析了舊車市場以來已經引起了相當的注意�！睆埦S迎在其《公有制經濟中的委托人—代理人關系：理論分析和政策含義》中指出：[2]我們把公有經濟中的剩余索取人（公有經濟中的剩余索取人是公眾）稱為委托人，而把公有經濟中領取固定報酬的內部成員稱為代理人。在公有經濟中委托人是用手投票行使監(jiān)督職能的。由于信息交流問題和組織成本問題，當共同體很大時，一種等級結構的代理制便是必不可少的。一般地，共同體包括許多基層共同體，每個個體屬于某一基層共同體；每個基層共同體將監(jiān)督權授予其選出的代表；從某些不同的基層共同體選出的代表組成一個委員會，并再次將委員會的權力授予其代表；從某些委員會選出的代表共同組成一個高級委員會，并再次授權給它的代表；如此繼續(xù)，直至中央委員會。由于中央委員會要監(jiān)督控制的面很大，所以另一套等級結構也是不可避免的，中央委員會授權給它的下級委員會，每個下級委員會又授權給一些更低一級的委員會，如此繼續(xù)，直至公共部門的內部成員。所以說公共部門的委托代理關系有這樣兩大等級體系：一是通過剩余索取人到中央委員會的授權鏈，方向是由下至上的；二是從中央委員會到公共部門內部的授權鏈，它的方向是由上至下的。比較AlbertBreton和張維迎的觀點，AlbertBre ton前兩個代理問題實質就是張維迎的兩個授權鏈所引發(fā)的委托代理關系，但前者還指出了官僚機構（或政府部門）與其服務對象之間的委托代理關系。這主要是兩者研究的角度不同所致，AlbertBreton研究的是公共部門中存在的全部的委托代理關系，而張維迎研究的是有關公共權力的委托代理關系。

　　筆者認為，公共支出過程中委托代理關系應區(qū)分部門外部和部門內部。從部門外部看存在著這樣四層代理關系：公眾與權力中心的最高層（一般為立法機構）之間的委托代理關系；立法機構與政府（這里主要是指財政）之間的委托代理關系；財政部門與財政資金使用部門之間的委托代理關系；其實財政權的委托代理過程到此已經終結。并不是財政權的委托和代理，但也是公共支出過程中涉及到的委托代理關系。在第四層中根據政府部門的不同身份有不同的委托代理關系：一是作為公共服務提供者的政府部門與其服務對象（西方新公共管理學家稱為顧客）之間的委托代理關系；二是作為政府采購主體的政府部門與供應商之間的委托代理關系；三是作為規(guī)制者的政府部門與被規(guī)制者之間的委托代理關系等。同時從部門內部看，每一個部門內部又存在著委托代理關系：管理者與被管理者之間的委托代理關系；上級部門與下級部門之間的委托代理關系（例如中央政府與地方政府、某一財政資金使用部門與其派出機構之間的委托代理關系）。在這些委托代理關系中除了初始委托人公眾、最終代理人被管理者和顧客等外，其他博弈參與者都有著雙重身份，他即是委托人的代理人，又是代理人的委托人。這里需要說明的是，西方委托代理理論的研究主要是從個體的角度出發(fā)的，所以即便是前面提到的部門外部的四層委托代理關系，其實質都是各部門的領導代表各部門參加博弈，汪丁丁（1997）就曾這樣歸納過Y Barzel的觀點：“所謂組織的行為最終可以分析成個人行為的整合�！彼�以我們在下文的論述中用組織代理人表示公共支出過程中處于代理人身份的組織，用個人代理人表示這些組織代理人內部的具體個人如立法機構內部的議員、官僚機構內部的官僚（政府部門內部的政府官員）等。

　　一、公共支出過程中的多層委托代理關系首先從部門外部的四層代理關系進行分析。

　　1 第一層委托代理關系

　　第一層委托代理關系中公眾將自己的某些公共權力委托給了立法機構。在這里公眾是初始委托人，而立法機構是初始代理人，委托的公共權力是財政資金的處置權和監(jiān)督權。[3]而公眾為什么會將公共權力委托給立法機構或通過立法機構委托給政府部門呢？著名制度經濟學家Y 巴澤爾（Y Barzel）認為：“在任何一個社會制度下，每個公民都會享有一定程度的私人財產權利，而每個人的所有財產權利又是受限制的，而并非無條件的或絕對的，即出現(xiàn)產權的殘缺或稀釋。這使得每個人總會將個人享有的私人財產權利的一部分置于公共領域，所有置于公共領域的這部分產權需要委托給一個人執(zhí)行，并獲取他們的相應利益，于是這個人就獲得了廣大民眾委托的公共權利。這個人就是政府[4]”。那么個人將哪些私人財產權力置于公共領域？“人們獲得，保持及放棄權利，是一個選擇問題。個人在私有領域內直接采取這種行為，在公共領域內通過政府間接采取這種行為。當人們相信這種行為的收益將超過成本的時候，他們就會運用權利，相反，當認為擁有產權的收益并不足彌補成本時，他們就不會去運用權利，從而使這種產權置于公共領域內。因此，在公共領域所發(fā)現(xiàn)的，便是人們所不愿要求的。[5]”因為在公共支出過程中，公眾委托給最高權力中心的是財政資金的處置權和監(jiān)督權，按照Y Barzel的這一觀點財政資金的處置權和監(jiān)督權就是屬于個人所不愿要求而置于公共領域的權利。確實如此，在財政資金的處置方面主要是提供公共產品，而公共產品的提供就會存在搭便車現(xiàn)象，監(jiān)督權的行使也同樣存在著搭便車現(xiàn)象，所以公眾不愿個別行使這種權利，將其置于公共領域使其成為公共權利（公共權力或公共產權）。而“公共產權具有不可分性，使用權的非排他性、外在性及剩余索取權的不可轉讓性的特征。由于資源具有稀缺性，且共同體成員追求自身效用最大化，因而必將導致公共財產的過度使用和搭便車行為盛行，最終會使公共財產的租金價值為零�！�…從理論上來說，可以通過制定大量的法規(guī)限制公眾的搭便車行為以減少租金損耗，但為此需支付很高的交易成本。當既不能通過公眾行使退出權來克服產權擁擠，而制定約束規(guī)則的成本又過高時，由國家或政府來代理共同體成員行使公共產權就成為一種必然的選擇”（范里安，1992）。

　　根據盧梭的看法，公民的主權不可轉讓，因為主權體現(xiàn)公民的意志，是公意的運用，是具體的生命，因而在這層委托代理關系中，公民委托給政府的只是一種管理權。所以就造成了公民的公共權力的所有權與管理權的分離。但這與股份公司中所有權與管理權的分離（股東與管理者的委托代理關系）不同：第一，公民的政治權力是平等的，政治選舉采用一人一票制，個人無論財富多少，投票權都是相同的。立法機構的政治家（一般為議員）也往往并非財富較多者，而是政治資源較多者，是政治事務的積極參與者。公民追求的公共利益最大化，議員追求的是選票最大化和再次當選；而股份公司中股東權力并不相等，是按照擁有的股份數投票的，一股一票，股東與管理者都是追求自身財富最大化。第二，公民的剩余索取權被授予由一個以上的個體組成的共同體（公眾）；每個個體享有相同份額的剩余索取權；沒有人有權將其剩余索取權有償轉讓給他人。而股份公司股東可以按照其股份索取剩余，并可以通過適當方式將其剩余索取權轉讓給他人，從而獲取報酬。

　　正如我們前面所提及的公眾首先將公共權力委托給的代理人并不是一般的政府部門，而是最高權力中心———一般是立法機構。而立法機構在第二層委托代理關系中將充當委托人，進一步將與公共支出相關的部分財政資金處置權和監(jiān)督權委托給政府。作為代理人的立法機構會不會存在道德風險和逆向選擇呢，作為委托人的公眾又將如何監(jiān)督和激勵立法機構為其利益服務呢？這些問題是這層委托代理關系中的重點。

　　2 第二層委托代理關系

　　公共支出過程中的第二層委托代理關系是指立法機構與政府（這里主要是指財政部門）之間的委托代理關系。

　　立法機構是委托人而政府（主要指財政部門）是代理人。在這層委托代理中的對象雖然還是財政資金的處置權和監(jiān)督權，但與第一層委托代理中的有所不同：在第一層中包括所有的財政資金處置權和部分監(jiān)督權，但在第二層中立法機構并沒有把自己所擁有的全部的財政資金處置權和監(jiān)督權都委托給財政，而是保留了部分的預算審批權和預算監(jiān)督權；在立法型審計體系中立法機構將財政資金的外部監(jiān)督權委托給了隸屬于自己的審計部門并非是財政部門。（在司法型審計體系和獨立型審計體系中，公民將財政的外部監(jiān)督權委托給了隸屬于司法部門的審計法院或獨立的國家審計部門。而在立法型審計體系中，財政的外部監(jiān)督權還是委托給立法機構。）在這層委托代理關系中重點是立法機構到底將多少財政資金的處置權委托給財政部門，換句話說，就是立法機構到底給財政部門多少財政資金的自由裁量權？在既定的規(guī)則或自由裁量權下，立法機構又將如何激勵和監(jiān)督財政部門？

　　3 第三層委托代理關系

　　在第三層委托代理關系中是財政部門將不同的財政資金使用權委托給了不同的財政資金使用部門；將財政資金的部分內部監(jiān)督權委托給了獨立國庫或其他獨立的內部監(jiān)督部門（主要指行政型審計體系下的國家審計部門）。財政部門是委托人，而財政資金使用部門和獨立的內部監(jiān)督部門是代理人。公共部門都是財政資金使用部門，而公共部門又分為政府部門與公共企業(yè)，傳統(tǒng)的政府部門采用的治理結構是韋伯所倡導的科層制的官僚組織，所以政府部門又稱為官僚機構。本文所探討的財政資金使用部門主要是指官僚機構（財政部門自身也是財政資金的使用部門之一），公共企業(yè)不包括在內。但是隨著新公共管理理念在各國的影響，很多國家都采用了分散型的公共治理結構，成立了非正式的政府部門，并將國家的有關職能（主要是服務職能）委托給這些機構執(zhí)行，這些機構被稱為“代理機構”等，這些機構同樣也是財政資金使用單位。所以這層委托代理關系并非是簡單的政府內部關系。另一方面，各個作為財政資金使用單位的政府部門之間、其他政府部門與財政部門之間的關系是模糊的，每一個政府部門都擁有一些凌駕于其他部門之上的權力，而其他部門又擁有對它的影響力，例如消防部門和財政部門，財政部門可以管理消防部門的財政資金使用情況，而消防部門則對財政部門的消防設施有管理權限。這些模糊的關系使得這層委托代理變得復雜。在這層委托代理關系中重點是財政部門該如何有效地監(jiān)督和評價財政資金使用單位；（財政部門雖然將一部分內部監(jiān)督權委托給了獨立國庫或其他獨立審計機關，但其還保留了部分內部監(jiān)督權，由財政部門內部的分支機構執(zhí)行。）尤其是對其財政資金用途的監(jiān)督和對結果的評價。

　　把第二層與第三層合在一起的話（不考慮分散型的公共治理結構），可以理解為立法機構與政府各部門的委托代理關系。從個體的角度來考慮，實際是議員（或稱為政治家）與政府官員（或稱為官僚）之間的委托代理關系。按照公共管理學的解釋，政治家是由選民選出來的，而官僚則是指通過行政程序由上級任命的。官僚的效用函數變量包括可以獲得的職位、權限，尤其是隨之而來特權及名譽等個人利益[6].政治家追求的同樣是這些個人利益，表現(xiàn)出來的可能是選票最大化或再次當選。雖然兩者都是追求個人利益最大化，但其還是相互沖突的，政治家為了追求選票而考慮選民或利益集團的利益，而官僚為了自己的利益可能不顧選民或其他利益集團的利益。尼斯堪南（Niskanen，1973）認為官僚的[7]“這些個人因素都可以歸結為使預算最大化，因為，官僚效用函數中的許多變量與預算規(guī)模直接相關，故可以認為，作為效用最大化者的官僚也會使預算最大化。因此，效用最大化或預算最大化的官僚在預算決策過程中決不是一個中性代理人�！痹谙嗷�沖突的情況下，政治家該如何監(jiān)督約束和激勵官僚，使其為自己的利益服務呢？尤其當委托給專業(yè)的審計部門或其他監(jiān)督部門來監(jiān)督財政資金使用部門時，該如何防止監(jiān)督部門與被監(jiān)督部門相互串謀。

　　4 第四層委托代理關系

　　第四層委托代理是根據政府部門的身份來劃分的：第一，作為公共服務提供者的財政資金使用部門與顧客（接受前者提供的服務的人）之間的委托代理關系。因為政府部門提供的服務很多都是免費或部分免費，所以很難通過價格來顯示消費者的偏好，在這種委托代理關系中，與市場買者賣者的委托代理關系不同，公共產品或混合產品提供者（即財政資金的使用部門）是信息劣勢者，所以是委托人，而顧客即消費者則是擁有私人信息的，是代理人。第二，作為政府采購主體的財政資金使用部門與供應商之間的委托代理關系更接近與市場上的買賣雙方的委托代理關系，在這里，財政資金使用部門作為買者由于信息劣勢稱為委托人，而供應商是代理人。第三，作為規(guī)制者的政府部門與被規(guī)制者之間的委托代理關系，由于被規(guī)制者擁有私人信息，所以是代理人，而政府部門由于處于信息劣勢則是委托人。但這里還需進一部強調第四層委托代理的對象與前三層不同，既沒有財政資金處置權，也沒有財政資金監(jiān)督權。

　　從部門內部的委托代理關系看，每個部門內部都有管理者與被管理者之間的委托代理關系和上級與下級之間的委托代理關系。在前者中，管理者是委托人，被管理者是代理人；在后者中，上級是委托人，而下級是代理人。在這兩種關系中，重點都是委托人如何監(jiān)督和激勵代理人為自己的利益服務。不過，公共部門的管理者與被管理者都是政府官員，與一般企業(yè)的管理者與工人在很多方面不一致；而上下級之間的關系除了上級對下級的監(jiān)督激勵外，還涉及到權責的分配問題。

　　二、公共支出過程中委托代理關系的特殊性

　　前文已經論述了公共支出過程中存在的委托代理關系，并簡單地指出了各種關系中需要重點解決的問題以及各自的特殊點，但有些特殊點是各層關系中共有的，筆者就在這里獨立出來論述，主要涉及到兩個方面：多重委托人和多重任務代理人；長期契約與短期契約。

　　1 多重委托人和多重任務代理人

　　威爾遜（Wilson，1989）曾經指出在政府機構代理關系中的兩個關鍵特征：“（1）政府機構一般有幾個方面的努力（投入）和結果（產出），其中任何一個方面都是不可完全觀察和證實的。（2）每一個代理人都要應付幾個委托人，這些委托人同時試圖影響代理人的決定———這些委托人包括政府的行政部門和立法部門、法院、利益集團、媒體等等。威爾遜認為，作為結果，委托人給代理人強加了一系列約束，而不是提供處理經濟代理人問題時常常被建議的有力的激勵機制。根據威爾遜的說法，其結果是代理人能阻止事情的發(fā)生但很難做出任何積極的事情[8]”。迪克西特（Avinashk Dixit）認為威爾遜的論證是不規(guī)范的，但非常有趣，能夠引起別人用多重任務和共同代理的現(xiàn)代理論對它進行規(guī)范的分析。

　　威爾遜提到的第一個特征就是代理人有多重任務，確實在公共支出過程中也存在著代理人的各種任務現(xiàn)象，比如財政部門不僅僅要對財政資金的利用效率承擔責任，還必須承擔收入再分配實現(xiàn)公平目標的任務和促進宏觀經濟穩(wěn)定增長的任務，而效率與公平又有可能是相互沖突的。Holmstrom和Milgrom在1991年曾經提出過多重任務代理模型。代理人必須履行多重任務，但完成這些任務優(yōu)先次序很可能與委托人所希望的不同，因為委托人與代理人各自的效用函數不同，所以委托人必須制定出相應的激勵機制，以改變代理人的優(yōu)先次序。而Holmstrom和Milgrom在這個模型得出的結論有二：其一，如果某一代理事項的結果是較難觀測到的，為了避免代理人過多投入到易觀測結果的代理事項中去，委托人就必須對易觀測結果的代理事項實行低激勵機制。其二，如果有一些代理事項對于代理人而言是非常重要的，而且可以實行“要么全有，要么一無所有”的方式加以控制的化，委托人應該禁止這些代理事項，而不是去高激勵委托人自己所希望的事項。從這兩個結論可以看出，對于多任務的代理人只能實行低激勵機制。拉豐和梯若爾（Laffont和Tirole，1993，1994）進一步發(fā)展了這個理論，他們認為如果代理人的努力結果要過一段時間才能顯示的話，為了避免代理人在保證質量方面的努力，當期的激勵機制也必須是低的。

　　Wilson提到的第二個結論就是政府機構有多重委托人，用通俗的話講，有多個影響政府機構的組織和個體。在公共支出中政府機構也難逃這種惡運，例如多個利益集團會對某一公共支出部門的決策施加影響。在多重委托人下，有兩種情況：一是委托人之間合作，二是委托人之間不合作。迪克西特認為委托人之間的自然合作是比較困難的。因為不同的委托人之間不享有同樣的信息；而且多個委托人可能會發(fā)現(xiàn)很難在合作利益的分配上達成一致，盡管合作肯定要優(yōu)于不合作。迪克西特用模型分析得出結論：n個不合作的委托人的納什均衡激勵機制的激勵強度只是由一個真正統(tǒng)一委托人所提供的次優(yōu)激勵機制的激勵強度的1/n[8].因為如果其中一個委托人對代理人傾向于他利益的行為提供高激勵，換句話講，代理人對這個委托人有利的事項多投入就多得到這個委托人的獎勵，而且這個獎勵是高額的；其結果是“委托人A（提供高激勵的委托人）的獎勵資金經過代理人轉讓給了委托人B（其他委托人）”�！耙坏┱J識到這一點，委托人A就會不愿意提供如此高額的激勵。一個委托人的獎勵資金并不是完全通過代理人轉給另一個委托人，因此每一個委托人依然愿意給代理人提供一定的激勵。這樣做的最終結果是兩種博弈策略達到納什均衡。代理人所受到的激勵的總強度是相當低的。”[8]所以按照迪克西特的觀點，不合作的多委托人代理均衡同樣是低激勵，而且這種狀態(tài)并不是最優(yōu)的。為了解決這個問題，他還指出可以通過憲法限制：“一是限制觀測，限制每一個委托人觀測到屬于其他委托人的產出；二是禁止委托人根據其他委托人的產出情況采取任何行動，即使其他委托人的產出情況是可測的”[8].

　　詹姆斯 麥迪遜（James Madison）在著名的《聯(lián)邦黨人文集》中也談到多重委托人，其結果與迪克西特的結果是不同的，他指出當幾個派別（利益集團）試圖影響政府的決策時，沒有任何一個利益集團能夠支配其他利益集團，其結果是政府對整個社會或全體國民利益的追求。

　　2 長期契約和短期契約

　　委托代理關系究其實質是一種契約關系，公共支出過程中的委托代理關系傳統(tǒng)上都是采用長期契約形式。這種長期契約形式存在于公共支出的各個方面，例如雇傭雇員基本上都是終身制的；對官僚機構的撥款雖然是按年度進行的，但官僚機構通過這種方式獲得資金似乎已變成永久性了；等等。通過運用長期契約，政府實現(xiàn)了一種穩(wěn)定，這種穩(wěn)定不僅可以帶來可預測性及安全，而且可以推動政府雇員專業(yè)化水平的提高。但另一方面，這種長期契約一般都是不完備的，因為政府管理的一般都是期限較長的服務，因此要簽訂包括各種偶然事件的完備合同存在很多困難。為了彌補這種不完備性，各國政府通過預算程序來補足行政法規(guī)的各項規(guī)定（這些行政法規(guī)的各項規(guī)定就是不完備長期契約的主要內容，它主要是一些基本條款的規(guī)定，具體每年的財政資金使用還必須由預算來補充）。盡管有預算程序來補充長期契約的不完備，但還是會存在簽約后的機會主義（道德風險），因為長期契約沒有引進競爭。所以實行長期契約時，不僅要明確規(guī)定給管理機構提供資金撥款程序的全部制度安排，還要求設立一套監(jiān)管制度。當然也可以通過授予維護“聲譽”的官員以威望來防止其“道德風險”行為的產生。

　　而新公共管理學家們認為既便通過上述的幾種方法，都不能完全解決長期契約的道德風險問題，因為長期契約缺乏競爭。他們提出政府在公共服務的提供過程中，應該使用短期契約，引進招標/投標機制。但采用這一方法，必須有一個前提：既政府能夠選擇好的“代理機構”克服逆向選擇問題（簽約前的機會主義）。而“代理機構”的存在意味著公共治理結構應采用新公共管理學家倡導的分散制治理結構，所以短期契約與公共治理結構的改革是配套的。短期契約的目的是為了推動競爭，但是當公共服務供給過程中的競爭激烈時，就會不可避免地出現(xiàn)不穩(wěn)定，尤其是服務的提供者。為了彌補其不足，政府也可能會運用長期的承諾。

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