2006-11-09 09:39 來源：賈會棉 曹印革 路劍
內容摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決“三農”問題，縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，但我國現行的財政政策在很大程度上制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協調發(fā)展。本文說明了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中財政問題的重要意義，然后具體分析了我國現行財政體制及其弊端，最后提出了改革現行財政體制的對策建議。
關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 財政體制 公共物品
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中財政問題的重要性
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是指改變“城市工業(yè)、農村農業(yè)”的二元思維方式，將城市和農村的發(fā)展緊密結合起來，統(tǒng)一協調，全面考慮，樹立工農一體化的經濟社會發(fā)展思路，以全面實現小康社會為總目標，以發(fā)展的眼光，統(tǒng)籌的思路，解決城市和農村存在的問題。黨的十六大報告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，建設現代農業(yè)，發(fā)展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。黨的十六屆三中全會也將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五統(tǒng)籌”的第一位，可見統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是實現城鄉(xiāng)共同繁榮全面建設小康社會的重要舉措。
新中國成立之初，我國面臨著鞏固政權、發(fā)展工業(yè)的緊迫任務，需要巨額資本投入，在這一特殊歷史背景下，其結果只能導致計劃經濟體制，以高度集中的資源配置制度，強化政權的經濟能力，實現經濟跳躍。但是，“傳統(tǒng)計劃經濟以人為方式推進工業(yè)化進程，其實質是工業(yè)剝削農業(yè)”（何帆，1998），據測算，僅僅國家通過工業(yè)產業(yè)價格“剪刀差”政策剝奪農民的權益每年就有200億元左右。計劃經濟體制實現的結果，國家的經濟能力僅僅能夠安排少數人（市民）在城市先進部門就業(yè)，僅僅能夠建立少數人（市民）的福利保障體系。這便是我國“城鄉(xiāng)分治”治國方略起源的財政根源。
計劃經濟體制和“城鄉(xiāng)分治”治國方略一旦起步，農村落后于城市便成為必然，城鄉(xiāng)差別不但不會縮小反而逐步擴大。近年來，“城鄉(xiāng)分治”問題雖然受到政府重視，但由于舊的財政體制和政策壁壘的極大慣性，偏向工業(yè)和城市的經濟社會政策并沒有得到完全的矯正，國民收入分配再分配仍向工業(yè)和城市傾斜。
我國長期以來的“城鄉(xiāng)分治”局面，其主觀原因在于長期的經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及社會經濟資源人為配置的城市偏好、工業(yè)偏好和市民優(yōu)先。其根本原因是由于國家長期實施“城鄉(xiāng)分治”（不統(tǒng)籌）政策，其深層邏輯又是財政問題。
現行的財政政策已經成為一種體制性障礙，城鄉(xiāng)分割的財政體制極大的挫傷了農民的生產積極性，嚴重影響了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，在很大程度上制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協調發(fā)展。前財政部長項懷誠曾經告誡：“要善于從財政觀察全局，從全局貫徹財政，從經濟和社會發(fā)展全局中研究和把握財政問題，發(fā)揮財政的導向和點睛作用”（項懷誠，1999）。因此，只有統(tǒng)一城鄉(xiāng)財政體制才能打破城鄉(xiāng)二元結構，切實保護農民的自身利益，保障農業(yè)和農村的快速發(fā)展，真正實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調發(fā)展，本文將從財政政策的角度分析探討改革城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財政體制。
現行財政體制及其弊端
自改革開放以來，我國城鄉(xiāng)都有了不同程度的發(fā)展，城鄉(xiāng)經濟快速增長，城鄉(xiāng)人均收入水平不斷提高，但是這種城鄉(xiāng)“二元社會經濟”結構的根基并沒有徹底動搖，總體上看城鄉(xiāng)仍是分離的。從目前看，城鄉(xiāng)差別的財政政策是形成城鄉(xiāng)二元社會經濟結構的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：
縣鄉(xiāng)財政困難抑制了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協調發(fā)展
在農業(yè)稅還是地方財政收入主要來源的今天， 農業(yè)稅減免對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入沖擊是很大的，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮必須建立在一定財政基礎上。隨著農業(yè)稅的減免，本來就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就更加捉襟見肘，地方財政出現缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力過大。雖然中央政府會轉移支付一部分，但是由于中央轉移支付的金額與地方農業(yè)稅減收部分之間往往存在一定數量的差額，而這部分差額需要靠地方自行消化吸收。對于經濟發(fā)達省份來說，他們完全具備消化吸收這一差額的能力，而對于地方財政原本就比較困難的省份來說，則需要政府通過精簡機構、開源節(jié)流等手段來克服這種財政困難，其難度可想而知。這就勢必會減少對農村公共物品和服務的投入，最終受損害的還是農民。在這種環(huán)境下，縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無從談起。
不合理的現行財政體制制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
我國城鄉(xiāng)公共產品和公共服務的供給機制是完全不一樣的。城市公共產品和公共服務的供給由國家或各級政府供給，如教育、道路、環(huán)境、衛(wèi)生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各種公共產品和服務。然而在農村，政府對公共產品的供給責任劃分不盡合理。除大型水利建設、農村電網改造等外，國家把地方建設的任務也交給縣鄉(xiāng)政府，不再通過撥款加以支持。此外，中央政府把有些事權下放得過低，又沒有給予足夠的轉移支付，如基礎教育、鄉(xiāng)村道路建設等項目本應是國家的事，應由國家財政來承擔其發(fā)展的資金需要，但由于城鄉(xiāng)分割的體制，最終是由農民負擔。
中央稅與地方稅結構不合理，上級政府集中了過多的收入，預算內收入不能滿足基層政府的基本需要，國家不得不允許基層政府通過稅外收費籌集資金。原應由財政預算負擔的鄉(xiāng)村教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、道路建設等公共事業(yè)，都通過征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、教育集資費或義務工解決，甚至一些行政人員的工資也要自籌資金解決。這都無疑大大加重了農村的財政性負擔。
城鄉(xiāng)公共產品供給政策的差異性加大了城鄉(xiāng)差距
目前我國城市公共產品基本上由國家免費供應，而農村公共產品卻要農民自己解決，主要體現在：
財政對農村和農業(yè)投入明顯不足，而且出現相對下降的趨勢。從1978—2003年，農業(yè)支出占國家財政支出的比重由13.43%下降到7.12%，財政支出中支農資金的比重由6.86%下降到4.60% . 1996-2003年，財政支農資金占農業(yè)總產值的比重平均為6.7，低于發(fā)展中國家10%—12%的水平，更低于發(fā)達國家30%—50%的水平。
城鎮(zhèn)居民基本上免費享受財政投資或補貼的各種公共設施和社會保障，如發(fā)達的交通、便利的通訊、完善的醫(yī)療衛(wèi)生體育文化教育體系等，而農民主要靠自己來解決農村公共產品的供應，自己承擔養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等費用。政府轉移支付中很大部分用于維持城鎮(zhèn)下崗人員的生活水平及補貼相關企業(yè)的虧損上，農民同樣幾乎享受不到同等待遇。
由此可以看出，這種城鄉(xiāng)分割的二元財政體制已經到了非改革不可的時候了，也到了需要城鄉(xiāng)經濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵時刻了。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展首先需要對城鄉(xiāng)二元財政體制進行徹底改革和制度創(chuàng)新。
改革現行財政體制的若干建議
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財政體制是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求。在這一過程中，一方面要繼續(xù)加大財政轉移支付力度；另一方面要改革現行的財政體制，明確中央和地方政府的責任，加大對農村公共產品的投入力度，真正實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
加大財政轉移支付力度，積極改革縣鄉(xiāng)財政體制
加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付力度，使財力分配適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政傾斜，從根本上解決農村公共開支不足的問題，以達到杜絕農村稅外收費泛濫，減輕農民負擔的目的。去年中央財政專門安排150億元，用于對財政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付、縣鄉(xiāng)政府精簡機構和人員、產糧大縣等給予獎勵；對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助。加大對轉移支付資金的管理力度，做到�？顚Ｓ谩澜亓襞灿�。此外，應積極推行縣鄉(xiāng)財政體制改革，創(chuàng)造縣鄉(xiāng)財政解困的體制環(huán)境。本著“多予少取、放水養(yǎng)魚”的原則，多把財力留給基層，給縣鄉(xiāng)“休養(yǎng)生息”的機會，要按照精簡高效的原則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行必要的撤并，試行“鄉(xiāng)財縣管”，大規(guī)模壓縮財政供養(yǎng)人員，防止因龐大的行政經費支出而加重農民的負擔。
進一步完善現行的農村公共財政體制
分清市、縣、鄉(xiāng)各級政府的事權。合理劃分職能，明確劃定各級財政的支出范圍，并以此為依據賦予其履行職責必須的收入來源。我國目前正處在經濟轉型時期，政府職能也正在調整，具體事權的劃分需要一個不斷完善的過程。要逐步調整和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，合理劃分財權和事權，做到事權與財權相結合、責權利相統(tǒng)一。根據事權核定所需財力，本身財力不足的，上級財政應給予補助；科學確定分稅范圍和共享稅分成比例，適當擴大地方政府財權，使其財權與事權相統(tǒng)一，以提高農村基層財政自給率，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有充足的財力來提供農村公共產品。
建立城鄉(xiāng)一體化的公共產品供給體系
要調整政府公共支出政策，加大對農業(yè)和農村的投資力度：要增加財政支農資金的投入，確保財政支農資金增長速度不低于財政支出增長速度，要調整財政支農結構，加大農村和農業(yè)基礎設施投資。農業(yè)基礎設施的建設，既靠國家，又要靠農民自己，實行責任分攤。小型農業(yè)基礎設施由農民自籌資金解決；中型以上的農業(yè)基礎設施由地方政府立項審核，財政根據建設規(guī)模大小按投資總額的一定比例給予補貼。要加大中央財政對農村基礎教育的投入力度，貫徹執(zhí)行九年義務教育。從去年開始我國已經實施“兩免一補”政策，對農村義務教育階段貧困生免書本費、免雜費和補助寄宿生生活費，惠及中西部地區(qū)農村義務教育階段貧困生約3000萬名，占中西部農村義務教育階段中小學生人數的26%.除此之外，我們還應積極構建完善的農村公共衛(wèi)生體系，建立農村衛(wèi)生專項轉移支付制度，保證農村公共衛(wèi)生服務的投入。
要構建多元化公共產品供給體制。農村純公共產品由政府公共提供。如大型骨干水利工程、農業(yè)基礎科學研究、農村道路建設以及全國性的農業(yè)病蟲害防治等，由于其只有外部收益而沒有內部收益，屬于純公共產品的范疇，適合于政府公共提供。但政府提供并不是說這些產品一定要由政府部門生產，政府可以通過合同的形式引進私人投資或直接交由私人生產，然后再由政府購買。
農村準公共產品應該按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農民個人共同提供。如地區(qū)性的農業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農業(yè)科技教育、農技推廣和農業(yè)機械推廣等，通常既有社會受益，又有生產者個人受益的特點，屬于準公共產品的范疇，可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照具體受益程度的大小進行集資生產。一些小范圍受益的低級公共產品，可以考慮將農民組織起來，通過俱樂部的方式提供。如灌溉、治蟲、養(yǎng)殖的產供銷聯合體，鄉(xiāng)村道路等，可以通過農民個人出資進行。
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