【摘要】民主是現(xiàn)代社會中集體選擇的基本方式，預(yù)算是實現(xiàn)民主的重要手段。預(yù)算本身也需要民主化改造才能達成民主載體的功效，而預(yù)算民主的核心是預(yù)算審批權(quán)，即代議機關(guān)有權(quán)審查批準(zhǔn)預(yù)算。預(yù)算審批權(quán)是代議機關(guān)一項特殊職權(quán)，應(yīng)包括有限制的預(yù)算修正權(quán)。預(yù)算審批權(quán)的效力，既表現(xiàn)為授權(quán)，又具有一定的約束力，并同時受到一些制約。預(yù)算審批機構(gòu)和程序的再造是代議機關(guān)預(yù)算審批權(quán)實質(zhì)化的關(guān)鍵。

　　【關(guān)鍵詞】預(yù)算民主 預(yù)算審批權(quán) 代議機關(guān) 預(yù)算法【正文】一、 民主、預(yù)算與預(yù)算民主

　　人類的自我欲求不能憑借本身能力獲得充分填補，尚且需要訴諸社會化手段，其中相對獨立的私人欲求構(gòu)成個體分散決策的前提，并借助價格杠桿和競爭機制得以表達和實現(xiàn)，盡管存在壟斷、信息偏在、外部性等失靈現(xiàn)象以及仰賴外部力量的秩序維持等，但是市場仍被認為是滿足私人欲求的基本方式。雖然國家較早地被理論假設(shè)為滿足公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的約束機制，掌權(quán)者們往往將自我的私人欲求凌駕甚至吞噬全體的公共欲求。晚至近現(xiàn)代國家中，漸次生成的民主制度，不僅讓公共欲求更具正當(dāng)性，而且國家權(quán)力真正地致力于公共事物，包括對市場秩序的維持和干預(yù)，以公平正義地滿足公共欲求。

　　市場和民主之所以能夠成為滿足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者的共性，即主體對自我欲求滿足的決定權(quán)，前者是個體分散決策，后者則是諸多個體的集體選擇。歷史雄辯地證明，集體選擇過程中，大行其道的是個體經(jīng)由自己同意的代表參與公共事物管理的間接民主，即代議制民主，相反地，個體直接參與、全民公決的直接民主作為整個國家體制則不可行的，僅能被審慎地引入而成為有限補充。[1] （P199-215）但是，代議制民主不能回避的是存在委托代理問題，于是抑制代理人敗德行為便成為民主的核心范疇。一般認為，“立法機關(guān)制衡行政機關(guān)的其中一個主要方法，便是制定法律——對行政機關(guān)有約束力的法律，要求行政機關(guān)遵守和執(zhí)行�！盵2]（P20-21）但是，筆者認為，將代議機關(guān)簡約為“立法機關(guān)”的認識并不周全，缺乏“夕陽條款”的法律條文無異于一份長期授權(quán)書，而語言含糊、概括或者模棱兩可的制定法更減弱行政行為的“傳送帶”特征，[3]（P12-28）更不能有效規(guī)范積極行政。代議機關(guān)還被賦予任免權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但是任免權(quán)往往四、五年甚至終身用一次，決定權(quán)僅針對重大事項，監(jiān)督權(quán)則適用于事中、事后，因此以上武器還不能保障民主對于權(quán)力日益膨脹的行政機構(gòu)實施有效地節(jié)制。新政治經(jīng)濟學(xué)理論認為，官僚行為目標(biāo)是追求預(yù)算最大化，例如，尼斯坎南就指出，諸如工資、辦公室津貼、公眾聲譽、權(quán)力、獎金、官僚機構(gòu)的輸出、變革的難易度、管理官僚機構(gòu)的難易度等變量與官僚機構(gòu)預(yù)算最大化是正相關(guān)函數(shù)或其他密切聯(lián)系。[4]（P.37）鑒于此，對代理人的有效激勵和約束不妨圍繞預(yù)算予以設(shè)計，乃至讓預(yù)算成為民主制度的基礎(chǔ)安排。

　　由歷史觀察，民主與預(yù)算相伴而生。預(yù)算母國——英國最為典型，1217年約翰王被迫簽署《大憲章》，第12、14條規(guī)定，非經(jīng)貴族和僧侶代表會議同意不得征收代役金或補助金；1688年光榮革命次年，議會通過《權(quán)利法案》不僅重申非經(jīng)議會授權(quán)不能迫使任何人納稅或作其他繳納，而且政府支出總額也應(yīng)取得議會核準(zhǔn)；1789年依據(jù)《綜合基金法》，設(shè)立“綜合基金”，國家所有的收支都納入基金統(tǒng)一管理；1822年議會要求財政大臣每年須提交全部財政收支的一覽表，供議會審查批準(zhǔn)，而財政大臣用來收納財政文件的大皮包（Budge）也演繹為預(yù)算的專有名詞。在與王權(quán)的斗爭中，預(yù)算產(chǎn)生和發(fā)展，并且成為支撐現(xiàn)代民主的重要制度之一，但是形骸化的預(yù)算不過一堆廢紙，預(yù)算作為民主工具的價值取決于預(yù)算本身的民主化，民主應(yīng)體現(xiàn)在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行以及決算等全過程，例如民主參與預(yù)算編制、民主監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等，但是筆者認為，構(gòu)建預(yù)算民主的中心應(yīng)是代議機關(guān)預(yù)算審批權(quán)，又稱“錢袋權(quán)”。因為“預(yù)算乃行政機構(gòu)的生命之源”[5]（P172），審查與批準(zhǔn)預(yù)算法案，一方面是代議機關(guān)掌控公共財政資金的使用以及截斷政府濫用權(quán)力的物質(zhì)來源，從而威懾政府的一種有力手段，另一方面通過代議機關(guān)民意的行使，表明民選代表和人民對政府的信任與主持，從而保證政府權(quán)力運作的正當(dāng)性和經(jīng)濟基礎(chǔ)。[6]（P136-137）

　　二、 預(yù)算審批權(quán)的性質(zhì)

　　預(yù)算審批權(quán)由代議機關(guān)行使，是財政民主主義的重要體現(xiàn)，理由在于：第一，國家活動所需之資金，最終仍由國民提供，國家所管理、使用之財產(chǎn)之原始資金亦系根源于國民，因此，此種接受國民“信托”之財產(chǎn)管理、運用，自然須受由國民代表組成之議會的統(tǒng)制；第二，鑒于財政在經(jīng)濟上的重要性，于計劃之初即有必要由議會參與決策；第三，財政在政治上的重要性，甚至使得財政計劃儼然已成為政治活動的“節(jié)目表”，其重要性時逾于制定法，因此應(yīng)與法律一般同受議會之統(tǒng)制。[7]但是，學(xué)理上代議機關(guān)的預(yù)算審批權(quán)的性質(zhì)還沒有統(tǒng)一的認識，尤其與立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系須進一步厘清。

　�。ㄒ唬╊A(yù)算審批權(quán)與立法權(quán)。二者界分的關(guān)鍵是預(yù)算性質(zhì)的判定。部分國家以法律案的形式頒布預(yù)算，學(xué)理上，日本預(yù)算法律說就認為，預(yù)算乃是法律一種，推而廣之，預(yù)算審批權(quán)就是立法權(quán)，比較日本戰(zhàn)前通說——預(yù)算行政說，前者推進代議機關(guān)在預(yù)算過程中的主導(dǎo)地位，也進一步強化預(yù)算效力，更符合財政民主主義。但是，預(yù)算與法律之間，除程序、名稱以及規(guī)范形式等表象差異外，還有本質(zhì)上的顯著差異：預(yù)算不具有相同條件下反復(fù)實施的法的一般性，而是以一個年度為限、針對特定事項的具體作成；預(yù)算僅有部分強制力，對未來事宜的規(guī)劃并不要求完全達成；后法優(yōu)于前法等某些法則也不適用于預(yù)算，[8]因此，預(yù)算應(yīng)被視為特殊效力的規(guī)范性文件，預(yù)算審批權(quán)不是立法權(quán)。

　�。ǘ�）預(yù)算審批權(quán)與決定權(quán)。二者都是人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的表現(xiàn)，但是有較明顯的區(qū)別。尤其反映為“決定”和“決議”的不同，前者是一種對事情作出實體性規(guī)定和對行為作出規(guī)范的權(quán)力，后者是一種帶有批準(zhǔn)、結(jié)論、確認、表態(tài)性的法律文件形式，為已有文件或者事件的表態(tài)或宣告，[9]（P.316-317）代議機關(guān)審查批準(zhǔn)由行政機關(guān)編制和提交的預(yù)算案，形成法定預(yù)算，是對國家財政收支安排的確認與宣告，應(yīng)屬于決議范疇。此外，決定權(quán)的對象應(yīng)為重大事項，包括對法律的解釋、修改和補充，大政方針等原則的設(shè)定以及重大問題的具體批復(fù)等，而預(yù)算則是常態(tài)事項，屬于代議機關(guān)的年度性工作內(nèi)容。因此，盡管一些預(yù)算相關(guān)的事項可能表現(xiàn)為決定形式，例如預(yù)算調(diào)整的決定等，但是預(yù)算審批權(quán)不是決定權(quán)。

　�。ㄈ�）預(yù)算審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)。代議機關(guān)的監(jiān)督權(quán)是指，代議機關(guān)為全面保障國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法濫用權(quán)力，所實施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強制性權(quán)力。因為預(yù)算是“反映政府活動的一面鏡子”，[10]（P.314）代議機關(guān)通過預(yù)算審批既可監(jiān)視政府權(quán)力運作的細節(jié)，又能遏制政府及官員的貪污浪費，一些國內(nèi)外學(xué)者將預(yù)算審批權(quán)歸入監(jiān)督權(quán)。例如，沃倫認為創(chuàng)設(shè)和組織的權(quán)力、控制行政部門預(yù)算的權(quán)力及調(diào)查行政部門活動的權(quán)力是國會的傳統(tǒng)三項監(jiān)督權(quán)，[5]（P164） 學(xué)者蔡定劍則將監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容分為立法監(jiān)督、對法律實施的監(jiān)督、對政府行為的監(jiān)督、對司法的監(jiān)督、人事監(jiān)督以及對軍事和外交的監(jiān)督，對政府行為的監(jiān)督則進一步分為對計劃和預(yù)算的監(jiān)督、對政府責(zé)任的監(jiān)督。[9]（P.372-382）但是，筆者認為預(yù)算審批權(quán)不苻合監(jiān)督權(quán)的特征，監(jiān)督權(quán)是事中或事后行使的保障性權(quán)力，而預(yù)算審批卻是對政府未來年度收支安排的承認，乃事前的賦權(quán)性行為，況且審批預(yù)算還是代議機關(guān)決策參與的重要路徑。具有較顯著的監(jiān)督權(quán)特征的預(yù)算權(quán)主要針對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、決算等事項，2006年《人大常委會監(jiān)督法》就只包括審查和批準(zhǔn)決算和預(yù)算調(diào)整方案、聽取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報告等內(nèi)容。

　　總之，預(yù)算審批權(quán)是代議機關(guān)一項不同于立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的特殊職權(quán)，可以預(yù)算審批權(quán)為核心與相關(guān)職權(quán)整合為代議機關(guān)的財政權(quán)。[11]（P.224）

　　三、 預(yù)算審批權(quán)的內(nèi)容

　　2004年第四次修正《憲法》第62條和2004年第四次修正《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8、9條都明確規(guī)定，中央和地方各級人民代表大會有權(quán)審查和批準(zhǔn)預(yù)算以及執(zhí)行情況的報告，所以預(yù)算審批權(quán)可分解為審查與批準(zhǔn)兩個部分。1994年《預(yù)算法》第12、13條又進一步規(guī)定，人大審查國家預(yù)算或本級總預(yù)算草案，但批準(zhǔn)的是中央預(yù)算或本級預(yù)算。國家預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成，各級總預(yù)算由本級預(yù)算和匯總的下一級預(yù)算組成。預(yù)算審查與批準(zhǔn)對象的區(qū)分，是避免舊體制下的尷尬，即上級人大和本級人大對同一預(yù)算的重復(fù)審批，如果審批結(jié)果高度一致，其中之一的審批行為便是資源浪費，如果審批結(jié)果相互沖突，效力認定便會陷入兩難。[12]但是，預(yù)算改革不夠徹底：一方面，審查卻無批準(zhǔn)為后盾，效用值得懷疑；另一方面，公共物品的受益范圍不一樣，理應(yīng)由不同范圍內(nèi)的受益主體承擔(dān)各自成本并擁有相應(yīng)財政決策權(quán)，這是民主的題中之意，上級代議機關(guān)越俎代庖審查下級預(yù)算，可能侵害下級代議機關(guān)預(yù)算審批權(quán)的獨立性，違反預(yù)算民主原則。

　　預(yù)算審查重點包括但不限于以下：合法性審查，即審查預(yù)算收支是否符合法律、法規(guī)，尤其關(guān)于法定支出的比例和增長幅度的要求；真實性審查，即審查預(yù)算有無隱瞞少列或虛列的情況，對預(yù)算收支的測算是否科學(xué)合理，與經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況是否吻合；政策性審查，即審查預(yù)算有無貫徹有關(guān)方針、政策，預(yù)算結(jié)構(gòu)以及重點項目安排和保障是否體現(xiàn)確保重點、統(tǒng)籌兼顧的原則；效益性審查，即審查預(yù)算是否貫徹勤儉節(jié)約，能否最大限度地發(fā)揮財政資金的效益；科學(xué)性審查，即審查預(yù)算設(shè)計是否規(guī)范，能否直觀地反映預(yù)算全貌和項目信息等。

　　代議機關(guān)審查預(yù)算的合法性、真實性、政策性、效益性和科學(xué)性等，如果認為符合相關(guān)要求，應(yīng)予以批準(zhǔn)，相反情形則有兩種方式：或者代議機關(guān)威脅動用否決權(quán)，要求行政部門自行修改，重新提交；或者代議機關(guān)直接修改預(yù)算，然后予以通過。我國憲法、法律對此容都沒有明確規(guī)定，廣東、海南、湖北、深圳等省市地方性法規(guī)也不夠健全，實踐上，人大部門往往以前者解決預(yù)算的修改事宜。而后者所涉及的是，代議機關(guān)在預(yù)算審批過程中的預(yù)算修正權(quán)。民主核心是主權(quán)在民，但是歸屬于人民的權(quán)力還仰賴權(quán)力的分立制衡才能使之服務(wù)于人民，至少不被濫用而傷害人民，放任代議機關(guān)自由地修正預(yù)算，難免侵害行政機關(guān)的預(yù)算編制提案權(quán)，甚至直接干涉具體行政，以致政策失敗的責(zé)任難以厘清，與責(zé)任政府趨向相違背。因此，各國對代議機關(guān)的預(yù)算修正權(quán)往往予以制約，在美國，代議機關(guān)可以任意修改預(yù)算額度與項目，但是總統(tǒng)擁有否決權(quán)，大多數(shù)國家則立法限制預(yù)算修正權(quán)，以符合預(yù)算同一性原則，即代議機關(guān)尊重行政機關(guān)對預(yù)算草案的原初判斷（Primitive judgment），[13]審批的預(yù)算與行政機關(guān)的提案保持基本的“同一性”。預(yù)算修正權(quán)包括以下限制：增額修正，即增加預(yù)算支出的修正，一般予以禁止，這不僅基于預(yù)算平衡的考慮，還是為“預(yù)防議會議員，因受選舉團體或其他方面的請托，而濫求增加度支”[11]（P.228）；減額修正，即刪除預(yù)算支出的修正，一般予以許可，但是應(yīng)當(dāng)符合同一性原則，且不得利用預(yù)算刪除而影響法定機構(gòu)的運作；科目流用，即在預(yù)算總額不變的前提下，預(yù)算資金科目之間的重新安排，例如，我國預(yù)算收入按照內(nèi)在性質(zhì)和相互聯(lián)系設(shè)有四級的類、款、項、目科目，預(yù)算支出科目則分為類、款、項、目、節(jié)等五級，“類”是最高級別的預(yù)算科目，科目流用越接近“類”，調(diào)整幅度越大，因此，依據(jù)預(yù)算同一性原理，科目流用的修正應(yīng)由“目”、“節(jié)”開始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“項”級科目。[12]此外，預(yù)算修正案的提交程序也受到限制，例如日本《國會法》規(guī)定，眾議院議員50人以上、參議院議員 20人以上才能提交預(yù)算修正動議，供大會討論。

　　四、 預(yù)算審批權(quán)的效力

　　代議機關(guān)經(jīng)過法定程序?qū)彶椴⑴鷾?zhǔn)預(yù)算，賦予行政機關(guān)財政事項的處理權(quán)限。因此，如果代議機關(guān)對預(yù)算予以否決或拖冗不決，內(nèi)閣制國家，形同投下不信任票，會引發(fā)倒閣或解散國會的危機，即便總統(tǒng)制國家，也會造成政治僵局，例如1995年美國共和黨控制的第104屆國會與民主黨人克林頓總統(tǒng)圍繞1996年預(yù)算的大戰(zhàn)。[14]當(dāng)然，政府已是現(xiàn)代社會存續(xù)的“必要的惡”，為避免預(yù)算空白致使政府停擺，可采用下列補救措施：假預(yù)算或暫行預(yù)算，即預(yù)算全部尚未獲得批準(zhǔn)審計，可將已議定部分與無須議定部分先行交付執(zhí)行；施行預(yù)算，即沒有生效預(yù)算以供執(zhí)行，則延用上年度預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)；臨時預(yù)算，按實際需要編制臨時預(yù)算，送請代議機關(guān)議決。

　　預(yù)算審批權(quán)的效力最重要的是“授權(quán)”，[15]即行政機關(guān)有權(quán)按照預(yù)算規(guī)定的用途和限額內(nèi)運用資金。預(yù)算審批權(quán)的效力還表現(xiàn)為一定約束力，即行政機關(guān)不能擅自變更資金用途或超越限額，也不得隨意放棄或者減少預(yù)算執(zhí)行。代議機關(guān)對預(yù)算的審批，不僅有效約束公權(quán)力，為人民看緊“荷包”，而且是參與經(jīng)濟、社會等重大事項決策的基本途徑。但是，預(yù)算約束力不等同于法律約束力，簡單地將預(yù)算視為對行政機關(guān)設(shè)定義務(wù)，會侵害行政權(quán)的相對獨立性，也背離行政權(quán)裁量空間擴大的趨勢。預(yù)算的約束力應(yīng)按具體項目的重要性予以判定，預(yù)算的重要事項具有剛性，只有取得代議機關(guān)的同意，行政機關(guān)才能放棄或減少相關(guān)項目的執(zhí)行，一般事項則具有彈性，行政機關(guān)在裁量空間內(nèi)自行決定是否執(zhí)行相關(guān)項目。預(yù)算畢竟是對未來事宜的規(guī)劃，難免應(yīng)特殊情況予以調(diào)整，但是預(yù)算調(diào)整制度也能驗證預(yù)算審批權(quán)的效力強弱。我國《預(yù)算法》第53條規(guī)定，必須提請本級人大常務(wù)會審批的縣級以上各級政府預(yù)算的調(diào)整方案，僅是“因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”，而第28條又除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，禁止地方各級預(yù)算列赤字，地方政府也不得發(fā)行地方政府債券。法條的矛盾不僅讓預(yù)算調(diào)整的規(guī)定虛設(shè)，還誘使行政機關(guān)壓低預(yù)算收入預(yù)期，尋求預(yù)算外超收收入的支配權(quán)，這嚴(yán)重地弱化預(yù)算審批權(quán)的效力�！度舜蟪Ｎ瘯�監(jiān)督法》則嚴(yán)格限制預(yù)算調(diào)整的條件和程序，第17條規(guī)定，預(yù)算經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過程中需要作部分調(diào)整的，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)，嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)整，涉及農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會保障等預(yù)算資金需要調(diào)減的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)，并會議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的一個月前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交本級人大財政經(jīng)濟委員會進行初步審查，或者送交常委會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。

　　代議機關(guān)享有預(yù)算審批權(quán)，但不得肆意行使，存在諸多制約。首先，代議機關(guān)應(yīng)尊重預(yù)算過程的權(quán)力制衡機制，例如，預(yù)算修正權(quán)的行使以不侵害行政機關(guān)的預(yù)算編制提案權(quán)為限度，預(yù)算審批決議應(yīng)為行政機關(guān)的預(yù)算執(zhí)行保留適當(dāng)?shù)牟昧靠臻g等。其次，代議機關(guān)的預(yù)算審批應(yīng)符合在先立法，例如社會保障、債務(wù)清償、司法經(jīng)費等支出在法律上都有明確標(biāo)準(zhǔn)，[16]又如我國《教育法》、《義務(wù)教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科學(xué)技術(shù)進步法》等對于教育、農(nóng)業(yè)、科技等財政投入也有定量性規(guī)定。預(yù)算是特殊效力的規(guī)范性文件，不能將預(yù)算審批視為對相關(guān)法律的修改。我國《預(yù)算法》第12、13條規(guī)定上級人大常委會有權(quán)撤銷下級人大及其常委會制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算的規(guī)范性文件，但是全國人大批準(zhǔn)的違法預(yù)算還缺乏違憲審查機制予以矯正，只能訴諸代議機關(guān)的自我約束。[1]最后，代議機關(guān)的預(yù)算審批應(yīng)遵循預(yù)算本身的規(guī)律。諸如依據(jù)財政健全主義，審慎處理收支平衡以及債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)等；依據(jù)預(yù)算年度性，不得表決多年預(yù)算等，[17]（P412-413）而這些規(guī)律，即使沒有轉(zhuǎn)化為法律條文，也應(yīng)構(gòu)成預(yù)算審批的有效約束。

　　五、 預(yù)算審批權(quán)的機構(gòu)與程序

　　代議機關(guān)是預(yù)算審批權(quán)的主體，然而預(yù)算審批過程的深入分析還應(yīng)揭開代議機關(guān)的黑箱，即探究內(nèi)部機構(gòu)和運作程序。我國《預(yù)算法》、全國人大常委會1998年《關(guān)于設(shè)立全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會的決定》和1999年《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》以及各省市的預(yù)算審批監(jiān)督辦法、條例或規(guī)定也有預(yù)算審批的機構(gòu)和程序規(guī)定。總體而言，預(yù)算審批機構(gòu)不健全、權(quán)限不明確、程序不合理等問題仍然存在，預(yù)算審批流程還應(yīng)在預(yù)算民主指引下進一步建立、健全。

　�。ㄒ唬┰O(shè)立預(yù)算規(guī)劃委員會。在現(xiàn)代世界各國，委員會都無一例外的構(gòu)成代議機關(guān)組織體系中必不可少的部分，起到帶動代議機關(guān)機器運轉(zhuǎn)的馬達作用，成為啟動所有程序的原點。[18]（P13）各國代議機關(guān)設(shè)立各種常設(shè)委員會，例如美國國會的預(yù)算委員會和撥款委員會、日本國會的預(yù)算委員會、法國國會的財政委員會等，具體承擔(dān)較強政策性、法律性、技術(shù)性的預(yù)算審查工作。為擴大代表性及吸收廣泛民意，我國實行與眾不同的人大代表兼職制，而代表的有限精力、知識難以全面細致的審批預(yù)算，一年一次的人大會議只有1－2天的預(yù)算審批時間，有的代表受限于學(xué)識、職業(yè)根本看不懂預(yù)算，必須前移預(yù)算審查的重心，構(gòu)建委員會為中心的預(yù)算審批制度。目前，依據(jù)《預(yù)算法》第37條規(guī)定，全國人大財經(jīng)委負責(zé)中央預(yù)算的初步審查，但是財經(jīng)委除國家預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃等方面的職責(zé)外，還須參與經(jīng)濟立法、經(jīng)濟法律執(zhí)行的監(jiān)督及國民經(jīng)濟重大問題的調(diào)查研究等，工作任務(wù)繁重，[2]況且，今后還要逐步延長審查期限，推進預(yù)算審查的實質(zhì)化。因此，1998年人大常委會設(shè)立預(yù)算工作委員會，職責(zé)主要是“協(xié)助全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會承擔(dān)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作”，實際上，卻是預(yù)算初步審查的主要機構(gòu)。不過，預(yù)算工作委員會的性質(zhì)是人大常委會的工作機構(gòu)，組成人員不是人大代表，行使初步審查預(yù)算的權(quán)威性、合法性略顯不足。筆者建議，將財政經(jīng)濟委員會的預(yù)算和規(guī)劃職能劃出，設(shè)立預(yù)算與規(guī)劃委員會，組成人員為專職人大代表，[3]主要職責(zé)是：主持對預(yù)決算、預(yù)算調(diào)整方案、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃初步審查，并向常委會提交初步審查報告；監(jiān)督預(yù)算及其調(diào)整方案、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行；參與預(yù)算、規(guī)劃等領(lǐng)域的立法工作。此外，預(yù)算與規(guī)劃委員會下設(shè)具體服務(wù)機構(gòu)，招攬經(jīng)濟、法律、管理等專業(yè)人員，向人大常委會、專業(yè)委員會以及人大代表提供經(jīng)濟趨勢預(yù)測、預(yù)算效益分析、規(guī)劃評估、統(tǒng)計資料收集等信息服務(wù)。

　　（二）實施預(yù)算公開。預(yù)算民主的主要形式是代議制民主，但也不排除公眾參與等直接民主，事實上，公眾參與的廣度和深度是衡量民主程度的重要指標(biāo)。預(yù)算公開是公眾參與預(yù)算決策的前提，預(yù)算公開是“陽光理財”的重要內(nèi)容之一，使政府成為透明魚缸中的金魚。預(yù)算公開包括兩個層次：一是向代議機關(guān)公開，接受代表的審查和監(jiān)督；二是向公眾公開，以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。在我國，人大會議期間，預(yù)算案被加密級，甚至不能人手一份，會后代表手中的預(yù)算被立即收回，媒體所能發(fā)布的，僅是干巴巴的人大批準(zhǔn)預(yù)算決議和略帶說教的預(yù)算原則和政策。預(yù)算的神秘化不僅沒有提高預(yù)算的神圣性，還使之淪為暗箱操作的陪嫁。公開透明是預(yù)算的最基本要求，除少數(shù)關(guān)系國家安全、國防、外交等公益以及個人隱私、商業(yè)秘密等私益項目外，都應(yīng)該公開，而且是審批的全過程公開。各國先進經(jīng)驗頗值得我國借鑒，例如在美國，每年總統(tǒng)送請國會審批的正式預(yù)算文件，除年度預(yù)算書、預(yù)算分析書、歷史資料表、政府預(yù)算附錄和預(yù)算制度和概念說明外，還包括聯(lián)邦預(yù)算的公眾導(dǎo)讀，上述文件所涉內(nèi)容細化至具體預(yù)算項目，并且依據(jù)1976年《陽光下政府法》規(guī)定，預(yù)算信息除必要保密，都向社會盡可能的公開。此外，預(yù)算是特殊效力的規(guī)范性文件，許多國家還仿效法律程序，對預(yù)算審批結(jié)果予以公告，例如，依據(jù)俄羅斯預(yù)算法典的規(guī)定，每年聯(lián)邦議會將聯(lián)邦預(yù)算作為法律予以批準(zhǔn)，而且除保密條款外，批準(zhǔn)的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告必須在公開出版物上公之于眾。[19]現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展進一步拉緊公眾與預(yù)算的距離，諸如美國行政管理與預(yù)算局和財政部、英國財政部、日本財務(wù)省等網(wǎng)站上都公布豐富的預(yù)算資料，以滿足公眾的預(yù)算知情權(quán)。

　　（三）再造預(yù)算審批流程�！邦A(yù)算依賴于一些決策過程，過程決定誰將有發(fā)言權(quán)和在決策的什么時候有發(fā)言權(quán)，并為必須做出的決策提供一個框架�！盵20]（P16）盡管預(yù)算的意義不亞于法律，但是與2000年《立法法》通過后的立法程序相比較，一個月左右預(yù)算審批期限過于倉促，初步審查和正式審查的設(shè)計相當(dāng)粗糙，各參與機構(gòu)的權(quán)責(zé)也不明確，加上全過程的高度封閉，使之流于形式，難以真正發(fā)揮預(yù)算審批的作用。筆者認為，應(yīng)以預(yù)算民主為原則，兼顧審批效率，予以流程再造：預(yù)算與規(guī)劃委員會接到財政部門提交預(yù)算草案和報告后，重點審查預(yù)算整體上是否與既定方針、政策、目標(biāo)等相協(xié)調(diào)，以及有關(guān)預(yù)算收入是否完整、合理與準(zhǔn)確，從而確定該年度預(yù)算的基本政策和總量，并按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)㈩A(yù)算審查分別移交各專門委員會審查；各專門委員會則重點審查本領(lǐng)域預(yù)算支出的合法性、效益性和科學(xué)性，并形成審查意見；財政部門可根據(jù)意見修改預(yù)算草案和報告，預(yù)算與規(guī)劃委員會根據(jù)財政部門修改后的預(yù)算草案和報告，并結(jié)合匯總的各專業(yè)委員會的預(yù)算審查意見和代表提交的修正案，起草預(yù)算初步審查報告，提交人大常委會審議；人大常委會進一步聽取財政部門的預(yù)算報告和有關(guān)各方面的意見和建議，審議通過預(yù)算審查報告；人大會議期間，全體人大代表就財政部門提交預(yù)算草案和報告、人大常委會提交預(yù)算審查報告進行表決，批準(zhǔn)后立即公布。預(yù)算一旦進入審批程序便向人大代表和公眾公開，為提高預(yù)算審查效率，預(yù)算修正案應(yīng)在人大常委會通過預(yù)算審查報告之前提出。此外，為增強預(yù)算審查的權(quán)威性、公正性和透明性，在預(yù)算與規(guī)劃委員會及各專門委員會的初步審查階段，除召集有關(guān)部委、人大代表和專家學(xué)者等匯報、座談、論證外，還應(yīng)組織制度化的預(yù)算聽證和質(zhì)詢。

　　六、 結(jié)束語

　　我國高歌猛進的市場化改革不斷加速預(yù)算民主化的進程。計劃經(jīng)濟體制下，國家是控制絕大多數(shù)社會財富的“自產(chǎn)國家”，財政收入的基本來源是國家已所有者身份收取的國有企業(yè)利潤，預(yù)算僅是國家以高度集中的指令性計劃配置社會資源的基本工具之一。然而，隨著市場經(jīng)機改革的逐步推進，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，進而財政收入結(jié)構(gòu)也隨之變化，稅收收入幾乎等同于全部預(yù)算收入，私人部門的貢獻占財政收入的比重越來越大，因此有學(xué)者認為，我國正在轉(zhuǎn)向“稅收國家”。[21]（P.39）而稅收國家不僅是對財政形態(tài)的事實描述，還揭示國家與公民之間的深刻變革，盡管國家以法律為尚方寶劍有權(quán)向公民征收稅費，但是也不能無視相對人的意愿；盡管公民不能如市場交易似的自由選擇公共物品，但是也希望能說三道四。民主化的預(yù)算恰恰是二者交集，公民獲得參與公共物品決策與監(jiān)督的途徑，國家無償征收行為的合法性得到確證。

　　預(yù)算民主化需要千頭萬緒的制度建設(shè)予以落實，而提綱挈領(lǐng)的是代議機關(guān)的預(yù)算審批權(quán)，代議制是現(xiàn)代民主的基本形態(tài)，預(yù)算審批是草案變?yōu)樯�效文件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算的民主精神避免預(yù)算審批權(quán)淪為圖章，也為預(yù)算審批提供若干遵循原則，諸如體現(xiàn)以上制度建議中的權(quán)力分立、程序正義、公開透明等。雖然預(yù)算民主建設(shè)已超越《預(yù)算法》修改范疇，屬于憲政層面的制度，但是其對具體制度的指引作用不可忽視，筆者認為，當(dāng)前圍繞《預(yù)算法》修改所形成的部門預(yù)算、復(fù)式預(yù)算、地方債務(wù)、預(yù)算調(diào)整、國庫集中收付以及預(yù)算責(zé)任等眾多建議，而去粗取精、去偽存真的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是構(gòu)建預(yù)算審批權(quán)為中心的預(yù)算民主。

　　【注釋】

　　[1]我國《憲法》第5條第3款規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究�！钡�是，在我國憲法框架下還沒有任何機制可以追究作為最高國家權(quán)力機關(guān)的全國人大的違反憲法和法律的行為。

　　[2]1998年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上，何椿霖代表全國人大常委會委員長會議作《關(guān)于提請審議設(shè)立全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會的議案說明》，指出，預(yù)算審查監(jiān)督“這方面工作的專業(yè)性強，工作量大，全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會承擔(dān)的工作范圍較寬，難以集中主要力量進行，目前基本上處于程序性的審查監(jiān)督，在一定程度上影響了對預(yù)算審查監(jiān)督的深度和力度”。

　　[3]隨著人大職能的發(fā)揮，現(xiàn)行人大代表兼職制的弊端逐漸暴露，因此，2003年第十屆人大選舉產(chǎn)生20名代表專職擔(dān)任常務(wù)會委員，一般還兼任專門委員會委員。筆者認為，人大代表專職化是必然趨勢，專門委員會委員的專門化則是近期可以實現(xiàn)的目標(biāo)。

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