[摘　要]財政自治與教育財政自治同屬于我國民族自治地方依法享有的民族自治權(quán)利。由于我國多年來教育財政投入的不足，致使民族自治地方的教育自治權(quán)難以得到根本保障。本文主要對財政自治與民族教育財政自治的基本內(nèi)涵進行闡釋，并對教育財政自治與財政自治的關(guān)系作了分析，以利于對我國教育財政投入和民族教育財政自治問題作進一步研究。

　　[關(guān)鍵詞]財政自治　　民族教育　　轉(zhuǎn)移支付　　財政投入體制

　　一、民族區(qū)域自治的理念

　　關(guān)于“民族區(qū)域自治”的基本內(nèi)涵問題，在我國學(xué)術(shù)界已形成了較為一致的觀點，認為民族區(qū)域自治就是指依據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治、設(shè)立自治機關(guān)、行使自治權(quán)的一項基本政治制度。但是，在“自治”一詞的前面加上特定詞匯如“民族”、“少數(shù)民族”、“民族區(qū)域”等，就會產(chǎn)生與有關(guān)處理民族問題的不同理念。例如我國關(guān)于解決平等問題的理論，是以民族平等、團結(jié)和共同繁榮理念為基石的，在邏輯上以少數(shù)民族區(qū)域自治為中心展開，“少數(shù)民族區(qū)域自治”在該理論體系中是最基本的概念。而應(yīng)歐洲安全和合作組織少數(shù)民族事務(wù)高級專員辦事處的要求，由18位歐洲不同專業(yè)背景和國籍的獨立專家組成的小組完成的《隆德建議書》卻始終以少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)為起點，一切設(shè)計都以此為檢驗標準。這種理念產(chǎn)生的前提是，他們有這樣一種假設(shè)，即少數(shù)民族因為人數(shù)少而在參與國家管理時受阻。根據(jù)這種假設(shè)，專家們認為有必要推行善政，多數(shù)民族應(yīng)當(dāng)理智地尊重少數(shù)民族的平等權(quán)利，使少數(shù)民族有效地參與社會公共事務(wù)，只有如此，才能“形成國內(nèi)多樣性的融合”。為使少數(shù)人能夠有效地參與社會公共事務(wù)，專家們也提出了實行自治的設(shè)想。而對“自治”的概念，《隆德建議書》是這樣解釋的：自治“是指某個社區(qū)對涉及它的事務(wù)具有一定程度的掌管權(quán)。選用‘治’這個詞并不一定就意味著擁有絕對的管轄權(quán)。此外，它可包含行政權(quán)、管理權(quán)和具體規(guī)定的立法和司法管轄權(quán)。”為使少數(shù)群體有效地參與公共生活，《隆德建議書》還把“自治”劃分為非地域性和地域性二種，非地域性自治形式的作用在于保持和發(fā)展少數(shù)民族的特征和文化；而地域性自治形式主要指包括自治的具體職能在內(nèi)的中央政府的某些立法和行政職能轉(zhuǎn)交給區(qū)域一級。歐洲專家們煞費苦心的研究成果，雖然與我國建立的民族區(qū)域自治制度不能完全相提并論，但《隆德建議書》對少數(shù)民族自治中操作性問題的重視態(tài)度，以及不拘泥于自治概念，在整個國家政治制度安排中全面關(guān)注少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)的理念，對于我們研究我國的民族區(qū)域自治制度的完善，應(yīng)當(dāng)說具有一定的啟發(fā)和借鑒作用。同時，由于《隆德建議書》在國際上所產(chǎn)生的影響以至使其可能成為國際法的淵源，因此，我們在處理我國的民族關(guān)系時，一方面應(yīng)當(dāng)適用國內(nèi)法、另一方面也應(yīng)關(guān)注國際法的規(guī)定和變化，這也是全球化的要求。此外，在研究《隆德建議書》有關(guān)民族自治理念中，我們還注意到，他們在理念上對少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)的問題，都是圍繞著保障人權(quán)問題展開的。如《隆德建議書》認為，提出少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)是基于“國家有責(zé)任尊重國際公認的人權(quán)和法治”，因為有了人權(quán)和法治才能在容忍、和平和繁榮的條件下充分發(fā)展公民社會。在這一點上，我們的民族自治理念與他們是有一定差別的，即不是完全以保障人權(quán)為核心設(shè)計民族自治理念的。我國在民族自治地方實行的民族區(qū)域自治權(quán)是民族自治地方政府按照法律自行管理地方各項事務(wù)的主權(quán)，是民族自治地方自治的核心內(nèi)容。

　　二、民族自治地方財政自治的基本內(nèi)涵

　�。ㄒ唬┴斦�自治的基本內(nèi)涵

　　財政自治是我國民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)《憲法》及《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，代表實行區(qū)域自治的民族行使管理本民族內(nèi)部事務(wù)和地方事務(wù)的民主權(quán)利之一�！睹褡鍏^(qū)域自治法》第三十二條明確規(guī)定：“民族自治地方的財政是一級財政，是國家財政的組成部分�！薄懊褡遄灾蔚胤降淖灾螜C關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機關(guān)自主地安排使用�！�

　　對于“財政自治（FinancialAutonomy）”的認識，目前國內(nèi)外學(xué)者尚未達成共識。在實行財政自治的國家中，目前對“財政自治”也有二種不同的解釋，而且在實踐中也有二種不同類型的作法。第一種是地方財政對中央財政而言的財政自治。這種財政自治的類型，被解釋為是在一國憲法和財政法所確定的框架內(nèi)，地方政府依法自主決定和管理本地區(qū)財政事務(wù)的制度。這種由地方政府享有的財政自治的權(quán)限和自治的程度，主要取決于該國的憲法和財政法的規(guī)定。而且在實行憲法審判制度的國家中，財政自治權(quán)是憲法審判的一項重要內(nèi)容。當(dāng)前，在西方發(fā)達國家中，有很多國家都保持著這樣一種地方政府的財政自治體制。并且為了明確劃分中央與地方政府的事權(quán)，幾乎都采用了分稅制。從分稅制的類型上看，有地方分權(quán)型和中央集權(quán)型兩種。

　　（1）地方分權(quán)型。它的特點是地方政府自主權(quán)較大，有較大的獨立性，中央與地方的財政收支劃分比較明確，各自自求平衡，地方政府對中央政府的依賴程度很低。在財力分配上中央財政的收入不占絕對優(yōu)勢，有的甚至少于地方財政的收入。實行地方分權(quán)制的國家主要是一些聯(lián)邦制和分權(quán)制國家。

　�。�2）中央集權(quán)型。它的特點是國家中央政府的權(quán)限較大，在財力分配上，中央財政的集中程度也較高。一般情況下，中央財政的收入占全國總收入的比重可達到70—80%，甚至可高達到90%.在這種情況下，地方雖然有一定的自主權(quán)，但其財政收入要在一定程度上依賴于中央財政的補助或撥款。而且這種撥款或補助在地方財政支出中占有很重要的地位。中央政府通過這種方法來保證它的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實行中央集權(quán)型的國家主要是那些實行單一制的國家。

　　第二種是實行民族區(qū)域自治的地方財政對中央財政而言的財政自治。這種財政自治的類型，可以解釋為在一國憲法和民族區(qū)域自治法所確定的框架內(nèi)，民族自治地方根據(jù)本地區(qū)少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟及文化等的特點，制定財政自治條例，或有關(guān)法律的變通及補充規(guī)定，并依法組織財政收支，統(tǒng)籌分配財政資金，自主決定和管理本民族自治地方財政事務(wù)的制度。

　　從我國目前的財政體制看，中央與地方的財政關(guān)系是否屬于上述第一種類型，即地方自治類型的問題，在現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有規(guī)定，在理論上也沒有很明確的說法。以至有專家提出了在我國不可能實行普遍的地方財政自治的觀點。而從我國1978年至2003年的統(tǒng)計資料上看，1978年中央財政收入占全國財政總收入的比重僅為15.5%，地方財政收入占全國財政總收入的比重則高達84.5%.到1995年我國實行分稅制改革后，這一比重發(fā)生了很大的變化，中央財政收入占全國財政總收入的比重提高到了55.2%，而地方財政收入占全國財政總收入的比重下降到47.8%.到2003年則下降到45.4%.（資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》（2004）306頁）。

　　從1995年我國實行分稅制改革之后，中央財政占全國財政總收入的比重越來越大，基本已形成中央集權(quán)型財政體制。因此，在全國普遍實行地方自治的可能性極小。

　　從我國民族區(qū)域自治地方來看，應(yīng)當(dāng)屬于上述第二種類型，即民族自治地方的財政對中央財政的自治。而且我們認為，“財政自治”一詞并非民族自治地方的專用詞，只有“民族自治地方的財政自治”才是民族自治地方的專用詞。因為，香港、澳門回歸后，我國對其實行“一國兩制”，香港、澳門依據(jù)基本法的規(guī)定享有高度自治權(quán)，這種高度自治權(quán)是我國民族自治地方和其他行政區(qū)所不具有的，而且比民族自治地方的自治權(quán)要大許多，如他們的貨幣發(fā)行權(quán)、財政獨立和稅收獨立權(quán)、司法終審權(quán)等不僅比民族自治地方要大的多，甚至已超過了聯(lián)邦制國家的成員州或邦。因此，香港、澳門的“財政自治”是不同于民族自治地方的另一種類型的“高度的財政自治”。

　�。ǘ�）民族自治地方財政自治權(quán)的基本內(nèi)容

　　民族自治地方的財政自治權(quán)是我國依據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定賦予民族自治地方的專有自治權(quán)利。如《憲法》第117條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機關(guān)自主地安排使用。”根據(jù)這一規(guī)定，《民族區(qū)域自治法》以及國務(wù)院《實施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》做出了更進一步的細化，并擴大了民族自治地方財政自治權(quán)的范圍。據(jù)此，民族自治地方的財政自治權(quán)的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：

　�。�1）財政自治的權(quán)限和程度由國家《憲法》、《民族區(qū)域自治法》及《財政法》規(guī)定。民族自治地方的財政自治必須是在國家財政體制下的地方財政自治。體現(xiàn)了“自治權(quán)”并不是絕對意義上的管轄權(quán)。

　�。�2）民族自治地方可以依法自主地安排使用屬于民族自治地方的財政收入。

　�。�3）在財政預(yù)算方面有權(quán)享受國家的特殊照顧，如《民族區(qū)域自治法》第三十二條第四、五款規(guī)定：“民族自治地方的財政預(yù)算支出，按照國家規(guī)定，設(shè)機動資金，預(yù)備費在預(yù)算中所占的比例高于一般地區(qū)�！薄懊褡遄灾蔚胤降淖灾螜C關(guān)在執(zhí)行財政預(yù)算過程中，自行安排使用收入的超收和支出的節(jié)余資金。”

　　（4）通過國家財政轉(zhuǎn)移支付制度可以享受上級財政的援助與照顧。如《民族區(qū)域自治法》第三十二條第三款規(guī)定“民族自治地方在全國統(tǒng)一的財政體制下，通過國家實行的規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，享受上級財政的照顧�！薄秾嵤�<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》第九條第一、第三款規(guī)定：“國家通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付、專項財政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財政轉(zhuǎn)移支付以及其他方式、充分考慮民族自治地方的公共服務(wù)支出成本差異，逐步加大對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付力度。上級人民政府有關(guān)部門各種專項資金的分配，應(yīng)當(dāng)向民族自治地方傾斜。”“國家規(guī)范省級以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，確保國家對民族自治地方的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等優(yōu)惠政策落實到自治縣�！�

　　（5）對屬于地方財政收入的某些稅收，民族自治地方可以實行減稅或免稅。由于上級稅收政策造成自治地方財政減收時，可獲得一定的照顧。

　�。�6）根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方可以根據(jù)本地區(qū)少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報國家權(quán)力機關(guān)或省級國家權(quán)力機關(guān)批準、備案；制定執(zhí)行有關(guān)財稅法規(guī)的變通或補充規(guī)定。

　　從上述民族自治地方的財政自治權(quán)的基本內(nèi)容上看，我國民族自治地方的財政自治與西方發(fā)達國家的地方財政自治相比，西方發(fā)達國家雖然也建立了通過國家財政轉(zhuǎn)移支付、支援不發(fā)達地區(qū)的制度。但從總體上看，他們的財政自治主要是為了平衡中央和地方的財力分配關(guān)系，減輕中央對地方的財政負擔(dān)能力。特別是在實行聯(lián)邦制的國家中，中央財政收入占全國財政收入的比重普遍較低，而且中央對地方的撥款也很少，因此，地方財政對中央財政的依賴程度很低。相對而言，我國在民族自治地方實行財政自治的目的，并不是為了減輕中央對民族自治地方的財政負擔(dān)。相反，在民族自治地方實行財政自治，更多應(yīng)體現(xiàn)的是中央財政對民族自治地方的援助。而不是在民族自治地方實行“財政自行治理”。從近幾年國家在西部大開發(fā)中實施的諸多政策，以及《民族區(qū)域自治法》的貫徹落實的情況看，中央財政對民族自治地方財政及其他方面的傾斜與照顧逐漸增多，我國民族自治地方的財政自治絕非辭義學(xué)意義上的“自行治理”之義。而且，在我國民族自治地方也不可能真正實現(xiàn)財政“自行治理”，至少在目前民族自治地方經(jīng)濟十分落后的情況下，以及在我國現(xiàn)行財政體制下是不可能這樣做的。

　　三、教育財政自治的基本內(nèi)涵及與財政自治的關(guān)系

　　“教育財政自治”是指我國民族自治地方的自治機關(guān)依法代表實行區(qū)域自治的民族行使管理本民族內(nèi)部事務(wù)和地方事務(wù)中，在財政自治的前提下，體現(xiàn)教育自治的一種民族自治權(quán)利�！敖逃�財政自治”的提法在我國有關(guān)民族區(qū)域自治制度的研究中很少見。專家學(xué)者們在涉及民族區(qū)域自治地方的民族教育問題研究時，或用“教育自治”的概念，或直接研究“民族教育”。在我們與歐洲的一些專家共同研究民族區(qū)域自治制度時，也僅從民族區(qū)域自治制度的設(shè)計理念上，在提到民族自治地方自治權(quán)的范圍時，才會研究到教育自治權(quán)的問題，而且主要針對的是少數(shù)民族受教育的權(quán)利。但對少數(shù)民族受教育權(quán)利的保障問題，特別是通過財政自治，加大財政對民族教育的投入比例，逐步實現(xiàn)民族教育的公共財政化的研究甚少。鑒于這種情況，我們在研究民族區(qū)域自治地方的財政自治的基礎(chǔ)上，根據(jù)民族自治地方的財政自治與教育自治兩者之間的關(guān)系，以民族區(qū)域自治和財政學(xué)的理論為依據(jù)，為綜合研究財政自治與教育自治問題而使用了上述有關(guān)“教育財政自治”概念的。其核心是通過行使財政自治權(quán)，加大財政對民族教育的投入，實現(xiàn)民族教育的公共財政化。

　　財政自治與教育自治同屬于我國民族自治地方依法享有的民族自治權(quán)利。有關(guān)教育自治的問題，《憲法》第119條明確規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，保護和整理民族的文化遺產(chǎn)、發(fā)展和繁榮民族文化。”《民族區(qū)域自治法》第36條規(guī)定：“民族自己地方的自治機關(guān)根據(jù)國家的教育方針，依照法律規(guī)定，決定本地方的教育規(guī)劃、各級各類學(xué)校的設(shè)置、學(xué)制、辦學(xué)形式、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)用語和招生辦法�！钡�37條第4款規(guī)定：“各級人民政府要在財政方面扶持少數(shù)民族文字的教材和出版物的編譯和出版工作�！薄吨腥A人民共和國教育法》第56條規(guī)定：“；國務(wù)院及縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立教育專項資金，重點扶持邊遠貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實施義務(wù)教育�！眹鴦�(wù)院《實施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》第19—22條則進一步細化了上述各項規(guī)定。從近幾年的情況看，我國明顯在加大對民族自治地方教育的扶持力度。

　　在民族自治地方實行教育自治，我國已經(jīng)歷了幾十年的實踐，并取得了一定的經(jīng)驗。很多自治區(qū)、自治州及自治旗縣已根據(jù)我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，制定實施了適合本地區(qū)的民族教育自治地方立法。如云南省于1993年1月1日起施行的《楚雄彝族自治州民族教育條例》；我區(qū)人大常委會審批通過的《呼和浩特市民族教育條例》等，這些地方立法，在貫徹落實民族自治地方的教育自治權(quán)方面和促進民族教育事業(yè)的發(fā)展方面都發(fā)揮了重要的作用。但是，在具體落實和保障民族自治地方的財政自治權(quán)和教育自治權(quán)方面，民族自治地方深深地感受到，中央財政及地方財政在對民族教育經(jīng)費的投入上是嚴重不足的。由于眾所周知的諸多因素造成民族自治地方經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，與發(fā)達地區(qū)的差距越來越大，因而財政不豐裕，不能保證在財政支出的安排上優(yōu)先扶持民族教育投入，在民族自治地方貧困家庭諸多的情況下，家庭教育支出占消費的比重始終未因貧困難以負擔(dān)而減少或免除，甚至有些剛剛脫貧的家庭因負擔(dān)不起過高的家庭教育支出而出現(xiàn)了返貧的現(xiàn)象。這些已成為西部地區(qū)特別是民族自治地方普遍存在的問題。

　　民族自治地方教育自治的程度應(yīng)首先取決于民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展水平和民族自治地方的財政收入狀況。從民族經(jīng)濟發(fā)展、民族自治地方財政和民族教育三者的關(guān)系上看，民族自治地方的經(jīng)濟決定民族自治地方的財政，而民族自治地方的經(jīng)濟和財政決定民族自治地方的教育及教育自治的程度。因此，可以這樣說，經(jīng)濟決定財政，沒有經(jīng)濟和財政不發(fā)達而教育支出可以豐裕的。民族自治地方的教育自治的實踐證明，民族自治地方的教育自治狀況與民族自治地方財政收支的狀況及現(xiàn)行國家財政轉(zhuǎn)移支付制度有著十分密切的關(guān)系。民族自治地方的財政自治的狀況直接決定著教育自治的程度，而教育自治的程度則取決于財政對教育投入的多少。在民族自治地方教育投入的多少則取決于中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模大小。

　　注釋：

　　①《隆德建議書》是由歐洲18位獨立專家組成的小組，于1999年9月在瑞典完成的一部專門研究少數(shù)民族自治形式和制度設(shè)計等方面的論著。由于其在少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)方面的建議中，大量的引用了《聯(lián)合國在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》第二條所列國際標準，使其在國際上產(chǎn)生了普遍的意義和影響，因此，有學(xué)者認為《隆德建議書》很可能因《國際法院法》第38條之規(guī)定，成為國際法的淵源。

　�、凇堵〉陆ㄗh書》的“解釋性說明”（1）

　　③《隆德建議書》總原則（2）

　�、艽餍∶鳌睹褡遄灾蔚胤截斦�自治簡論》中南民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）1998年第3期。

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　　4、劉驚海、施文正主編：《西部大開發(fā)中的民族自治地方經(jīng)濟自治權(quán)研究》，內(nèi)蒙古人民出版社，2003年8月。