2003年6月，筆者承接了中國社會科學院A類重大課題《重要戰(zhàn)略機遇期的公共財政建設》。當時的背景是，中共十六大剛剛提出重要戰(zhàn)略機遇期的概念。作為對21世紀頭20年的一個重要定位，重要戰(zhàn)略機遇期承載了人們對于中國經濟社會發(fā)展前景的深刻期望。在這一時期，不僅要集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，而且，要通過新一輪改革大潮，建成完善的社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放的經濟體系。

　　小康社會的建設和新一輪改革大潮的啟動，使得公共財政建設的意義越來越凸現(xiàn)出來：更高水平的小康社會也好，完善的社會主義市場經濟體制也好，更具活力、更加開放的經濟體系也罷，它們的建設或建成，在中國現(xiàn)實的背景下，都離不開政府職能格局的轉型。政府職能格局轉型的基本軌跡，可以歸結為由所謂“全能型政府”轉向“公共服務型政府”。鑒于政府職能格局的轉型最終要落實在“錢”上，要通過財政收支安排的調整加以實現(xiàn)。也鑒于公共服務型政府同公共財政制度相輔相成、血脈相連，公共服務型政府的構建要有賴于與之相配套的公共財政制度的支撐。于是，便有了這樣的期望：以公共財政建設為入手處或突破口，以此推動公共服務型政府的建設，從而實現(xiàn)重要戰(zhàn)略機遇期的各項戰(zhàn)略目標。

　　本課題就是在這樣的背景下醞釀、立項的。按照最初的設想，課題最終成果應當由一部理論專著和一部研究報告所組成。理論專著側重于公共財政理論體系的構建，意在為中國的公共財政建設奠定理論基礎。研究報告?zhèn)戎赜诠�共財政實踐層面的分析，旨在為中國的公共財政建設提供政策建議。

　　一、定位：“路線圖”和“考評卷”

　　然而，隨著課題的啟動和研究的深入，筆者發(fā)現(xiàn)，原定的課題計劃必須相應調整。否則，就難以適應迅速變化了的經濟社會環(huán)境和不斷深化了的課題目標。

　　2003年10月，中共十六屆三中全會召開并通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，作出了完善社會主義市場經濟體制的戰(zhàn)略部署。其中，在財政稅收領域，要通過分步實施稅收制度改革和推進財政管理體制改革，進一步健全和完善公共財政體制。認識到公共財政體制不過是完善的社會主義市場經濟體制的一個重要組成部分，課題組決定將公共財政建設植根于完善的社會主義市場經濟體制的土壤，在兩者的密切聯(lián)系中謀劃公共財政建設的方案。

　　2004年新春伊始，中共中央舉辦了省部級主要領導干部樹立和落實科學發(fā)展觀專題研究班。在研究班結業(yè)式上，溫家寶總理發(fā)表了《牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀》的重要講話。以此為標志，中國進入了全面貫徹落實科學發(fā)展觀的時代�？茖W發(fā)展觀的樹立和落實，為公共財政建設注入了新的內涵，也為公共財政建設開辟了新的天地。對于科學發(fā)展觀的深入思考也告訴我們，公共財政建設同科學發(fā)展觀的全面落實是一枚硬幣的兩個方面，兩者具有一脈相承的關系。于是，本課題作出的一個重要拓展就是，將公共財政建設放在全面落實科學發(fā)展觀的背景下加以重新定位，在全面貫徹落實科學發(fā)展觀的進程中推進公共財政建設。

　　2005年10月，黨的十六屆五中全會召開并通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》。隨后，于2006年3月舉行的十屆全國人大四次會議又正式批準并發(fā)布了《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。在這兩個重要文件中，以更大決心加快推進改革、使關系經濟社會發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進展，是一條突出的主線。并且，將財稅改革置于完善落實科學發(fā)展觀的體制機制保障的棋盤上，提出了以轉變政府職能和深化企業(yè)、財稅、金融等改革為重點，加快完善社會主義市場經濟體制的要求。由此獲得的一個重要信息是，在“十一五”期間，中國財稅體制改革將面臨一場難得的加快公共財政建設的攻堅戰(zhàn)。

　　從社會主義市場經濟體制的完善，到科學發(fā)展觀的全面貫徹落實，再到“十一五”改革攻堅戰(zhàn)的打響，中國公共財政建設的緊迫性和艱巨性，使我們越來越強烈地感受到將有關公共財政問題研究向“更加務實”的制度安排層面推進的必要。因為，公共財政是一種制度安排。只不過與以往有所不同，它是一種以滿足社會公共需要（而非滿足其他別的方面需要）為主旨的財政制度安排；與之相對應，公共財政建設是一場制度變革，是一場以公共化（而非以其他別的什么東西）為取向的財政制度變革。

　　一旦將課題目標定位于公共財政制度安排并賦予公共財政建設以制度變革的意義，課題組很快意識到，從總體上看，亟待向縱身挺進的中國公共財政建設進程，始終面臨著如下兩個方面的“瓶頸”制約：作為一種全新的制度安排，我們還不能完整而系統(tǒng)地描述公共財政的制度體系——正在著力建設的公共財政制度究竟是什么樣子？作為一場深刻的制度變革，我們還不能適時而動態(tài)地刻畫公共財政的建設進程——不斷逼近公共化目標的公共財政建設目前到了什么地步？

　　也就是說，在當前的中國，我們需要拿出一套切實可行的公共財政建設施工方案和驗收標準——標識公共財政建設方向的“路線圖”和刻畫公共財政建設進程的“考評卷”。

　　“路線圖”也好，“考評卷”也罷，是需要借助一定的形式的，既可以采取以定性分析為主的規(guī)劃形式，也可以選擇以定量分析為主的計量模型形式。不過，考慮到中國公共財政建設畢竟是一個由諸多子系統(tǒng)構成的復雜的系統(tǒng)工程，對于實現(xiàn)“標識”和“刻畫”目的的“路線圖”和“考評卷”而言，無論上述的哪種形式，都是不可或缺的。為此，本課題決定將兩種形式有機地融合起來，以制度設計為主要線索，運用綜合評價技術，構建公共財政建設指標體系。

　　基于上述的認識，筆者對原有的研究和最終成果做了實質性的調整。其中，最為重要的變化是，在直奔制度設計的目標下，以公共財政實踐層面分析為主題的研究報告，被定位于中國公共財政建設指標體系的構建。

　　二、若干基礎性工作

　　構建中國公共財政建設指標體系，是一項全新的工作，沒有現(xiàn)成的路徑可供依循。為此，必須先弄清楚如下幾個互為關聯(lián)的問題。

　　第一，中國公共財政建設指標體系的構建，應當立足于怎樣的體制背景？

　　表面上看，這個命題似乎早已得到解決。公共財政這個字眼，畢竟是在中國市場化改革的進程中走入我們視野的。既然我們已經確立社會主義市場經濟體制的改革目標，并步入了通向建成完善的社會主義市場經濟體制目標的新階段，那么，將公共財政建設指標體系建構在社會主義市場經濟體制的背景之下，便是當然的選擇。

　　然而，當真正著手指標篩選并試圖按其內在聯(lián)系勾勒指標體系總體框架的時候發(fā)現(xiàn)，關于體制背景的認識，必須進一步深化，而不能停留在一般層面上。

　　社會主義市場經濟，畢竟不是簡單復制所謂標準化的市場經濟模式。相對于以歐美國家為代表的所謂典型的市場經濟而言，中國正在建設的市場經濟甚至最終建成的市場經濟，有許多不同之處。發(fā)展中大國、體制轉軌國家再加文明古國，是我們的基本國情。堅持市場經濟制度的一般規(guī)律與中國的基本國情相結合，既是中國改革20多年來的成功經驗，也是走向完善的社會主義市場經濟的必由之路。注意到上述的基本事實，并且，為了使公共財政建設指標體系建構在深刻把握并凸顯中國基本國情的基礎上，我們給中國的社會主義市場經濟冠之了一個別稱——“非典型市場經濟”。

　　從根本上說來，公共財政并非完全意義上的舶來品。建構在非典型市場經濟背景下的中國公共財政建設指標體系，應當也必須是根植于中國國情，以海納百川氣魄汲取一切人類社會文明成果并將兩者有機融合的產物。因而，適用于典型市場經濟國家的那～整套有關公共財政的理念、規(guī)則以至成型的制度安排，固然可以作為中國公共財政建設的樣板之一，但不宜照搬或移植。那樣做的話，難免以偏概全，水土不服，搞成“夾生飯”，甚至偏離既定的改革方向。

　　所以，中國自身的國情加市場經濟下財政稅收制度及其運行的一般特征，既是我們可以依循的有關中國公共財政建設的基本線索，也是我們構建中國公共財政建設指標體系的基本著眼點。

　　第二，如何歸結或提煉公共財政的本質特征？

　　在中國，圍繞公共財政問題而展開的討論，至少可以追溯至20世紀80年代初期。盡管時間并不算短，氛圍也頗為熱烈，但迄今為止，人們在公共財政意義的理解和解釋上仍處于五花八門狀態(tài)。望字、望文生義者有之，停留于表面現(xiàn)象、做狹隘理解者也有之。理論層面上的探討、紛爭甚至論戰(zhàn)，當然是必要的，也應長期進行下去。實踐層面上的推進，卻不能因理論上的莫衷一是而裹足不前。中國公共財政建設指標體系的構建，顯然要從歸結或提煉公共財政的本質特征做起。因此，課題組繞不開、躲不過的一個命題是，公共財政的本質特征究竟是什么？

　　以求同存異的立場看待有關公共財政問題的既有研究成果，可以發(fā)現(xiàn)一個共同之處：人們大都認可或傾向于以“公共性”——即滿足社會公共需要——來解釋公共財政的本質特征。關于既有的中國公共財政建設實踐的考察，支持了這一判斷。

　　其實，從提出公共財政概念并以此作為改革目標的那一天起，我們就在致力于由“非公共性”向“公共性”的財政運行格局的轉換。只不過，在歸結非公共性的“非”字上，曾有過一段頗具戲劇性的經歷。

　　最初的時候，包括筆者在內的不少人把非公共性的“非”字當做生產建設支出，從而用財政支出退出生產建設領域來解釋公共財政建設。然而，人們很快注意到，財政以公共事業(yè)領域為主要投向并相應減少生產建設支出，固然符合市場化的改革方向，但減少不等于退出。需要減少的，只能限于投向競爭性領域的支出那一塊。政府履行的公共職能，不能不包括生產或提供公共設施和基礎設施。公共設施和基礎設施的生產或提供，肯定屬于生產建設支出系列，又肯定不排斥公共性。故而，調整財政支出結構，絕不是公共財政建設的實質所在。

　　也曾有人從計劃經濟財政與市場經濟財政的體制差異來揭示公共財政建設的意義，從而認定公共財政是市場經濟的產物或適應市場經濟的財政模式。然而，由此出發(fā)，且不說前市場經濟幾千年的人類社會歷史長河中，并不乏諸如水利支出、修橋修路支出、賑濟支出、祭祀支出，甚至包括軍事支出這樣的帶有公共性質的政府支出項目，即使是在我國計劃經濟年代以生產建設支出為主導的財政支出格局中，包括城市基礎設施、社會福利設施建設在內的許多可歸入生產建設系列的支出項目，本身就是典型的公共性質支出。因而，把市場經濟財政等同于公共財政，而將非市場經濟財政一概歸之于非公共財政，不僅不能說明前市場經濟下的財政制度及其運行格局，不能說明計劃經濟體制下的公共性支出項目。而且，也難以厘清作為整個社會管理者的政府部門同其他行為主體的行為動機和行為模式。

　　但是，公共財政畢竟是立足于中國的現(xiàn)實國情而舉起的一面標識改革方向的旗幟。一旦脫離支出結構調整和經濟體制差異的局限而聚焦于中國特定的體制轉軌背景，人們就會發(fā)現(xiàn)，表現(xiàn)在傳統(tǒng)財政運行格局上的“非公共性”特征，其根本的制度源泉，就在于城鄉(xiāng)分治和不同所有制分治。

　　注意到頗具中國特色所謂“二元”經濟社會制度的經歷，便可將傳統(tǒng)財政運行格局的“非公共性”特征作如下概括：財政收入主要來自于國有部門；財政支出主要投向于國有部門；財政政策傾向于在國有和非國有部門之間搞“區(qū)別對待”。循著這條線索，由計劃經濟體制轉向市場經濟，20多年來發(fā)生在財政運行格局上的基本變化，便可作如下歸結：來源于國有部門的繳款大幅度減少了，來源于其他經濟成分的繳款份額迅速上升了；專門投向于國有部門的支出份額大幅度減少了，可覆蓋多種經濟成分利益的支出迅速增多了；旨在限制非國有部門發(fā)展、扶持國有部門發(fā)展的政策安排迅速減少了，著眼于支持多種經濟成分的政策安排相應增加了。與之相適應，財政收支運作的立足點，由主要著眼于滿足國有部門的需要逐步擴展至著眼于滿足整個社會的公共需要；財政收支效益的覆蓋面，由基本限于城市中的企業(yè)與居民逐步延伸至包括城市和農村在內的所有企業(yè)與居民。

　　事已至此，中國公共財政建設的方向，也就被帶上了一個更加高遠、更為廣闊的平臺：隨著自家院落內的收收支支演變成覆蓋全體社會成員的收收支支，財政收支應當也必須納入公共的軌道，按照公共的規(guī)則、公共的理念來運作。

　　上述的這些變化，正是中國財政運行格局在由“非公共性”轉向“公共性”過程中走出的基本軌跡。

　　由此獲得的重要啟示是，可以以公共性歸結公共財政本質特征，并以公共化來概括公共財政建設的進程和方向。換言之，公共性是中國公共財政建設的靈魂所在。只有牽住了這個牛鼻子，構建中國公共財政建設指標體系的工作，才不至于落入似是而非的俗套。

　　第三，中國公共財政建設指標體系的思想基礎是什么？

　　中國公共財政建設指標體系，當然要建構在一定的思想基礎之上。清晰地梳理這些思想的來源并由此獲得其有力的支撐，是課題組必須面對的一個命題。

　　在市場化改革的進程中，中國財政改革與發(fā)展的目標之所以定位于公共財政建設，顯然得力于適應市場經濟體制的公共財政思想的支撐。關于中國公共財政思想的來源，似可以從理論與實踐、理想與現(xiàn)實兩個層面的相互聯(lián)系中來梳理。

　　在理論層面，進入我們視野的主要線索，除了處于指導地位的馬克思主義經濟學之外，還包括福利經濟學、制度經濟學以及其他相關流派的觀點和方法，還包括了中國財政經濟學界20多年來圍繞公共財政建設問題的探索。在實踐層面，進入我們視野的主要線索，既有典型市場經濟國家的做法，也有體制轉軌國家的經驗，還有中國20多年財政稅收改革的經歷。我們看到，正是在這些理論與實踐的支撐下，才有了迄今為止的中國公共財政建設進程。如此的理論與實踐以及兩者之間的緊密融合，可以成為中國公共財政建設指標體系的一個重要思想基礎。

　　進一步看，無論過去、現(xiàn)在或者將來，中國的公共財政建設，自然要寄托并融入我們對于中國財政改革與發(fā)展的理想追求。這些理想追求，既來自課題組成員自身，也來自包括學術界、政府部門以及其他相關領域的所有人。在加以抽象的基礎上，將這些美好的理想付諸實踐，也正是中國公共財政建設指標體系所需擔負的任務。但是，由計劃經濟體制下的財政制度走向適應市場經濟體制的財政制度，終歸要從現(xiàn)實起步。描繪符合“惠及十幾億人口更高水平的小康社會”要求的財政制度藍圖，也必須植根于現(xiàn)實的國情。我們應當做什么是一回事，我們能夠做什么則是另一回事。只有在深刻地把握現(xiàn)實的基礎上，實現(xiàn)理想與現(xiàn)實的結合，才能夠切實有效地推進公共財政建設。筆者認為，如此的理想與現(xiàn)實的相互融合，可以成為中國公共財政建設指標體系的另一個重要思想基礎。

　　三、框架構建

　　研究的進程至此，已經為構建中國公共財政建設指標體系的工作搭建了一個很好的平臺。接下來，該篩選指標并勾勒指標體系的總體框架。

　　首先要做的事情，是確立一個能夠統(tǒng)領指標體系的一以貫之的線索。應當說，這是構建中國公共財政指標體系的核心環(huán)節(jié)。既然公共財政的本質特征在于它的公共性，公共性又具體體現(xiàn)為以滿足社會公共需要為核心的公共財政職能的實現(xiàn)。而且，在當前的中國，堅持以滿足社會公共需要——而不是以滿足哪一種所有制、哪一類區(qū)域或哪一個社會階層的需要——作為界定財政職能范圍的基本口徑，又是公共財政建設進程的關鍵所在。那么，從公共性入手并以此作為基本線索，將涉及滿足社會公共需要的各種財政要素一一收入視野，并據此歸納、提煉、整合，進而篩選指標，顯然是本課題的一個適當選擇。

　　在選定公共性這條基本線索之后，還有一個如何為公共財政職能定位的問題。因為，公共性是要具體化為公共財政的各項職能并通過政府履行公共財政職能的活動加以實現(xiàn)的。這既是一個有關公共財政的基本理論問題，也是一個事關公共財政建設的現(xiàn)實問題。我們看到，在現(xiàn)代經濟社會條件下，人們的社會公共需要，主要表現(xiàn)為對于政府生產或提供公共物品和服務的需要、調節(jié)居民之間的收入分配水平的需要和實現(xiàn)宏觀經濟穩(wěn)定、持續(xù)、均衡發(fā)展的需要。我們也看到，在包括中外經濟學界在內的各種適應市場經濟的公共財政思想中，盡管涉及公共財政職能的具體表述有所不同，但從大處著眼，排在前面且得到人們普遍認同的，是資源配置、收入分配和經濟穩(wěn)定三大職能。我們還看到，在今天的世界上，盡管基于國情的差異，典型市場經濟國家的財政制度及其運行模式并非一致，但資源配置、收入分配和經濟穩(wěn)定三項職能的履行，往往是其財政收支運作的基本著眼點。即便類如我國這樣的非典型市場經濟國家，在財政制度安排由計劃經濟向市場經濟的轉軌中，也經歷了一個資源配置、收入分配和經濟穩(wěn)定三項職能日漸凸現(xiàn)并占據重要地位的過程。所以，將公共性具體化為資源配置、收入分配和經濟穩(wěn)定三大職能，按照這三項職能為中國公共財政建設指標體系定位，構成了本課題的另一個適當選擇。

　　再進一步，植根于非典型市場經濟土壤之中的中國公共財政建設，要做的事情頗多。其艱巨性和復雜性，非其他任何類型的國家所能比擬。不僅要走中國的基本國情與市場經濟的一般規(guī)律相結合的道路，而且，還須立足于從基礎環(huán)節(jié)做起，漸進地逼近設定目標。這就意味著，指標體系所涵蓋的基本層面或基本要素，必須力求全面而系統(tǒng)。

　　在整個建設指標體系中，既要有基礎環(huán)境建設層面指標的安排，如政府干預度——政府對于經濟社會生活的介入程度，非營利化——財政收支追求公共利益極大化的狀況，收支集中度——財政收支管理的規(guī)范化狀況；也要有制度框架建設層面指標的設計，如財政法制化——財政收支活動適用法律法規(guī)的約束狀況，財政民主化——民主財政的建設狀況，分權規(guī)范度——財政體制建設的規(guī)范狀況；既須包括有運行績效建設層面的指標，如均等化——公共服務的效益覆蓋和成本分擔狀況，可持續(xù)性——財政在促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展及其自身的可持續(xù)運行狀況，績效改善度——政府為社會公眾提供公共物品和服務的效果；還須立足于經濟全球化的背景，包括有開放條件下的公共財政建設層面的指標，如財政國際化——財政活動融入國際潮流并在國際公共物品和服務的供給，國際財稅協(xié)作等方面發(fā)揮作用的狀況。如此的全方位建設格局，可以提供一個關于中國公共財政建設的完整圖景。這顯然也是一個現(xiàn)實的較優(yōu)選擇。

　　將上述幾個方面的討論結合起來，一個以公共性為基本線索的中國公共財政建設指標體系的總體框架，便可展現(xiàn)在我們的面前。概括起來，這就是： “一條主線、三項職能、四個層面、十大指標”。也可以簡稱為“1+3+4+10”體系。

　　“一條主線”，即指中國公共財政建設指標體系是以公共性——滿足社會公共需要——為靈魂并以此作為貫穿始終的基本線索。

　　“三項職能”，即指中國公共財政建設指標體系是按照資源配置、收入分配和經濟穩(wěn)定三項職能，作為基本定位。

　　“四個層面”，即指中國公共財政指標體系覆蓋了基礎環(huán)境建設、制度框架建設、運行績效建設和開放條件下的公共財政建設四個層面的內容。

　　“十大指標”，即指中國公共財政建設指標體系由十大一級指標構成：政府干預度、非營利化、收支集中度、財政法制化、財政民主化、分權規(guī)范度、均等化、可持續(xù)性、績效改善度和財政國際化。

　　四、結語

　　以上述的標準審視和檢驗現(xiàn)實的財政收支運行格局，可以看到，在我國，盡管公共財政建設已經取得了初步進展，但通向“公共性”財政運行格局的公共財政建設之路，仍很漫長。要真正步入公共財政制度的新境界，還有諸多方面的事情要做。而且，要以更大的力度、更大的決心、更快的步伐去做。

　　第一，以公共性為取向，以均等化為主線，進一步加快財政覆蓋非國有部門和農村、農民、農業(yè)的進程。以此為基礎，通過逐步償還歷史欠賬，逐步拉近不同所有制之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在享受基本公共物品和服務方面的距離，讓政府通過財政活動提供的公共物品和服務的效益，無差別地、一視同仁地落在每一個企業(yè)和每一位居民身上。也就是在財政上要實行并堅持“國民待遇”。

　　第二，堅決退出長期處于“越位”狀態(tài)的競爭性領域，讓財政騰出手來專注于公共性支出，從而補足長期處于“缺位”狀態(tài)的基本公共物品和服務事項。在當前，尤其要確保新增財力全部或絕大部分投向教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等基本公共服務領域，并避免在與商務經營有關的競爭性領域注入新的投資。

　　第三，以建立健全財政預算法制為基礎，進一步規(guī)范財政收支行為及其機制。要將財政收支行為納入法制軌道，堅持依法理財；要鏟除制度外的政府收支，將預算外政府收支納入預算內管理，形成一個覆蓋全部政府收支的財政預算；要由財政部門總攬政府收支，將所有政府收支歸口于財政部門管理，并杜絕其他政府職能部門的任何財政性活動，從根本上鏟除“以權謀錢、以權換錢”等腐敗行為的土壤。

　　第四，加強各級人民代表大會對財政收支運作的監(jiān)督，使政府的收支行為從頭到尾置于人民代表大會和社會成員的監(jiān)督之下。

　　第五，按照“以支定收”的思維，在嚴格界定履行公共服務型政府職能需要的基礎上，重新評估并界定政府收支占GDP的比重數(shù)字，實現(xiàn)政府與市場的統(tǒng)籌、均衡發(fā)展。要站在全局高度，以宏觀利益作為取舍稅制改革的標準，加快推動以“兩法合并”和增值稅轉型為主要內容的新一輪稅制改革的進程，盡快實現(xiàn)稅收制度同經濟社會環(huán)境的彼此匹配。