公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。地方公債在西方發(fā)達(dá)國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。作為政府緩解地方財(cái)政困難、完善財(cái)政分稅分級體制、加強(qiáng)國有資本運(yùn)營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關(guān)注。

　　一、地方公債制度的理論依據(jù)分析

　�。ㄒ唬┱�府職能劃分理論

　　由政府來組織管理社會(huì)再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，自覺依據(jù)基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，主動(dòng)引導(dǎo)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補(bǔ)市場在資源配置方面的缺陷，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要特點(diǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有四種身份，一是社會(huì)成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權(quán)力），二是社會(huì)管理者（憑借社會(huì)管理權(quán)力），以國家主權(quán)所擁有的土地所有權(quán)為物質(zhì)實(shí)體，履行政治和社會(huì)的職能；三是國有資本所有者（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有者），憑借國有資本所有權(quán)（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有權(quán)），以政府投資所形成的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，通過國有資本運(yùn)營活動(dòng)，履行組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能；四是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，憑借宏觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，以全部自然資源和國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，履行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。

　　市場經(jīng)濟(jì)條件下，組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和調(diào)節(jié)控制市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)條件，通過國有資本的運(yùn)營來控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，實(shí)施各種經(jīng)濟(jì)政策直接或間接地調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

　　地方政府是國家政權(quán)體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內(nèi)，地方政府同樣要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地區(qū)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。例如，調(diào)整本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國1994年實(shí)行的分稅制著重強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地方經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。因而，并沒有完全對應(yīng)地劃分地方政府的財(cái)權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府調(diào)節(jié)控制地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的責(zé)任越來越大，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高地方就業(yè)率已成為地方政府行政的主要內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能已經(jīng)成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發(fā)行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運(yùn)營來調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以滿足地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的需要。中央政府和地方政府職能的進(jìn)一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據(jù)。

　�。ǘ�）公共產(chǎn)品層次性理論

　　按照公共財(cái)政理論，公共產(chǎn)品根據(jù)受益范圍的不同可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。受益范圍遍及全國的是全國性公共產(chǎn)品；受益范圍僅限于特定地域空間消費(fèi)者的是地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品在其受益范圍內(nèi)，無法排除他人從消費(fèi)中受益，一旦超出這個(gè)范圍，就具有排他性。雖然部分地方公共產(chǎn)品具有外部性，其受益范圍不僅局限于本地，但地方公共產(chǎn)品的成本和收益基本上在一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，其供給著眼于滿足本地居民的需求，成本也應(yīng)由本地居民負(fù)擔(dān)。地方公共產(chǎn)品也有純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品之分。純公共產(chǎn)品包括用來滿足地方社會(huì)公共需要的、為地方公眾生產(chǎn)和生活服務(wù)的環(huán)境治理、教育、公安和公共衛(wèi)生保健等公共設(shè)施；準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括公共工程和公共服務(wù)，如公路、鐵路、機(jī)場、港口、大壩、給排水工程、電力、電信、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。此外，一些外部性較大、社會(huì)效益明顯的基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征。對于地方純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)以稅收等公共收入供應(yīng)資金，而對于地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)以地方公債、地方政府國有資本投入供應(yīng)資金。

　　公共產(chǎn)品理論、特別是劃分全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品的理論，為進(jìn)一步界定市場經(jīng)濟(jì)條件下中央政府和地方政府提供公共產(chǎn)品的范圍提供了依據(jù)，同時(shí)也為地方政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)屬性分配手段之一的發(fā)行地方公債籌集資金，履行地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，提供地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供了理論依據(jù)。允許地方政府舉債可以為地方政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品開辟穩(wěn)定的資本金供應(yīng)渠道。

　�。ㄈ�）財(cái)政分權(quán)理論

　　按照財(cái)政分權(quán)理論，政府的職責(zé)包括資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入分配三個(gè)方面。政府履行職責(zé)的方式是提供純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是在多級政府體系中，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品受益范圍的地域空間差異性往往會(huì)導(dǎo)致各級政府特別是中央和地方政府之間在責(zé)權(quán)方面的矛盾。為了協(xié)調(diào)，中央政府常常在財(cái)政體制上實(shí)行分權(quán)，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和財(cái)權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。中央政府著重提供那些直接關(guān)系國計(jì)民生、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的全國性純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能；地方政府在管理和調(diào)節(jié)地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，通過提供地方純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品來提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民的多樣化需求。中央和地方各級財(cái)政之間相對獨(dú)立，各級政府財(cái)政都有相對獨(dú)立的收入作為行使事權(quán)的保證。

　　財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補(bǔ)市場缺陷、提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民對準(zhǔn)公共產(chǎn)品多樣化需求的作用，要求健全地方政府職能。而地方政府通過舉債籌資將有助于提高地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供水平，更好地發(fā)揮地方政府的職能作用。我國地方政府履行職能總體上說是不夠全面的，主要是由于財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對應(yīng)，導(dǎo)致地方政府有事權(quán)需要，而無財(cái)權(quán)保證，許多地方政府只能維持基本的經(jīng)費(fèi)開支——“吃飯財(cái)政”，受財(cái)力制約難以發(fā)揮提高地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給水平、彌補(bǔ)市場缺陷的調(diào)節(jié)控制作用。為健全地方政府職能，需要給予地方政府與事權(quán)相對應(yīng)的財(cái)權(quán)。在目前分稅制體制基本穩(wěn)定、轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)余地有限的情況下，賦予地方政府舉債權(quán)無疑是可行的政策選擇。可見，財(cái)政分權(quán)理論也為地方政府發(fā)行地方公債提供了理論依據(jù)。

　　二、改革地方公債制度的現(xiàn)實(shí)必要性分析

　　（一）減輕中央財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)的需要

　　按照規(guī)定，我國財(cái)政彌補(bǔ)赤字的工具只能是發(fā)行國債。1998年-2002年，我國累計(jì)發(fā)行國債27500億元（其中增發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債6600億元）；2003年發(fā)行1400億元人民幣建設(shè)國債，其中1150億元納入中央預(yù)算，250億元代地方政府發(fā)行，國債發(fā)行規(guī)模達(dá)到6280.1億元。2004年國債發(fā)行總規(guī)模進(jìn)一步增至7022億元，雖然長期國債比2003年減少300億元，財(cái)政赤字也沒有變化，但總國債發(fā)行規(guī)模仍比上年多出700多億元。2001年我國財(cái)政債務(wù)依存度為26.5%，中央財(cái)政的債務(wù)依存度為42.5%.2002年，我國財(cái)政債務(wù)依存度為25.79%，中央財(cái)政的債務(wù)依存度為40.23%.這表明我國年度債務(wù)發(fā)行規(guī)模較大，尤其是中央財(cái)政作為直接債務(wù)主體負(fù)債過高。

　　同時(shí)，在我國財(cái)政收入總量形勢大好的情況下，地方政府財(cái)政困難的局面仍然沒有得到根本的解決，地方政府財(cái)政收入不足的結(jié)構(gòu)性矛盾反而日益凸現(xiàn)。這說明我國財(cái)政方面的問題不是總量問題，而是結(jié)構(gòu)問題。賦予地方政府自主舉債的權(quán)利，顯然是解決問題的方案之一。通過逐步建立地方公債制度，允許地方財(cái)政根據(jù)需要發(fā)行公債籌集資金，既可以有效解決地方公用事業(yè)建設(shè)的資金來源，增強(qiáng)地方政府組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任，讓地方財(cái)政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，真正實(shí)現(xiàn)地方政府“自己的事自己做”。

　�。ǘ�）加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要

　　城市資產(chǎn)（包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)）是國有資產(chǎn)的重要組成部分。地方政府是經(jīng)營城市的主體，市政基礎(chǔ)設(shè)施一般被認(rèn)為是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府義不容辭的責(zé)任。隨著城市化戰(zhàn)略的實(shí)施，中國正處于新一輪城市大開發(fā)的起點(diǎn)。城市化進(jìn)程意味著對市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的巨大需求，地方政府如何解決資金短缺問題就顯得十分急迫。

　　完全由政府包攬基礎(chǔ)設(shè)施投資幾乎無法實(shí)行。目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自于中央和地方財(cái)政、商業(yè)銀行和政策性銀行以及資本市場。而眼下無論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，商業(yè)銀行，政策性銀行的資金來源都很有限；資本市場應(yīng)是市政建設(shè)籌資的重要渠道，并且我國已經(jīng)開始利用國際資本市場為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，但國內(nèi)資本市場還遠(yuǎn)未有效地利用起來。

　　因此，改變我國基礎(chǔ)設(shè)施落后、投入不足的現(xiàn)狀，必須設(shè)計(jì)高效、靈活、多層次的融資體制，吸引民間資本參與其中。而通過發(fā)行地方政府公債籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，無疑是一個(gè)必然的選擇。

　�。ㄈ�）完善分稅分級財(cái)政體制的需要

　　舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，這是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家長期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán)，是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟。

　　分稅制下，各級政府間有明確的事權(quán)范圍，政府事權(quán)是與政府財(cái)權(quán)相對應(yīng)，地方財(cái)政要相對獨(dú)立于中央財(cái)政，在既定的收支劃分基礎(chǔ)上自我承擔(dān)收支平衡的責(zé)任。一般而言，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方政府的收入來源主要包括幾個(gè)部分：一是地稅收入，由中央政府授權(quán)歸地方政府擁有的與其事權(quán)相適應(yīng)的稅收收入；二是非稅收入，主要是各種規(guī)費(fèi)收入；三是地方政府從共享稅中分享的收入以及中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的收入；四是地方政府資產(chǎn)收入和基金收入；五是地方政府公債收入。允許地方政府發(fā)行債券，是當(dāng)今世界實(shí)行分稅分級財(cái)政體制國家的通例。無論是財(cái)政集權(quán)程度較高的單一制國家，如法國、英國、日本等，還是實(shí)行財(cái)政分權(quán)的聯(lián)邦制國家，如美國、德國等，地方公債均在其財(cái)政收入和公債體系中占居重要地位。各國實(shí)踐證明，地方公債已成為保證地方財(cái)政獨(dú)立性的重要條件。沒有地方公債制度，適合市場經(jīng)濟(jì)要求的分稅分級財(cái)政體制就難以真正確立和實(shí)施。

　　我國于1994年實(shí)行了分稅制改革，在中央與地方之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的界定方面前進(jìn)了一大步，但分稅制在制度規(guī)則的配套方面還不十分完善。其中，地方政府公債制度的缺位，使得地方財(cái)政收入與財(cái)政支出之間互相匹配的關(guān)系存在極大的制度隱患。一方面，分稅制促進(jìn)了中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的提高，明顯地強(qiáng)化和改善了中央宏觀調(diào)控能力。另一方面，地方政府的資金缺口在拉大，地方財(cái)政赤字?jǐn)U大的趨勢進(jìn)一步加劇。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠及體制不完善的情況下，我國地方政府財(cái)政赤字越來越龐大（由于我國省以下各級政府實(shí)行的是平衡預(yù)算，財(cái)政赤字通常以隱性赤字的形式表現(xiàn)）。如果沒有相應(yīng)正規(guī)性的收入彌補(bǔ)，地方政府要么不得不減少本應(yīng)由其提供的地區(qū)公共產(chǎn)品，導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)居民總體福利的降低；要么不得不通過制度外的非正規(guī)渠道獲取收入以彌補(bǔ)赤字。這將導(dǎo)致對一系列業(yè)已確定的制度安排的破壞。

　　緩解我國地方政府財(cái)政資金困境的突破點(diǎn)，無疑將是更多地著眼于地方政府債券市場的開放和發(fā)展。允許地方政府擁有通過靈活的信用融資方式自我調(diào)劑的權(quán)力，有利于在地方稅收入不足或不均衡及中央轉(zhuǎn)移支付資金不足或暫不到位的情況下，擴(kuò)大地方財(cái)政履行自身責(zé)權(quán)和收支平衡的回旋余地，保證地方政府職能的順利履行。

　�。ㄋ模┮�(guī)范地方政府融資行為的要求

　　在地方政府存在合理融資需求的前提下，盡管中央政府禁止地方政府發(fā)行地方債，但是客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系，并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務(wù)融資行為。地方政府為了籌集基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)資金，普遍采取“多元化融資、多頭借款”的政策。缺乏規(guī)范管理，地方政府借債隨意性大，形成了無序、失控的局面。

　　相當(dāng)一部分地方政府自覺不自覺地采取了變相發(fā)債形式，我們可稱為準(zhǔn)地方債券。第一種形式是中央財(cái)政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方，用于地方項(xiàng)目建設(shè)。第二種方式是根據(jù)國家統(tǒng)一安排，由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔(dān)保的債務(wù)。這種方式下地方政府面臨著較大的匯率風(fēng)險(xiǎn)。第三種方式是通過開發(fā)銀行貸款的方式形成變相的債券。地方政府以財(cái)政收入等為還款來源，把所建的項(xiàng)目進(jìn)行打包，由地方政府的代理人——城市建設(shè)投資公司（通常是國有獨(dú)資公司）作為借款人統(tǒng)一向開發(fā)銀行借款。第四種方式是信托方式，通過規(guī)范后的信托投資公司的介入，地方政府變相發(fā)行債券。比較典型的有上海外環(huán)隧道資金信托項(xiàng)目，自項(xiàng)目開始建設(shè)起，上海市政府將按照總投資額的9.8%對投資商進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼年限是25年，之后項(xiàng)目將移交給政府市政工程信托計(jì)劃。第五種方式是以企業(yè)債的形式發(fā)行地方債。以企業(yè)債的形式發(fā)行地方債目前最為常見。為繞開有關(guān)限制，一些與地方政府有密切聯(lián)系或本身即政府下屬部門的機(jī)構(gòu)，往往是當(dāng)?shù)氐某鞘虚_發(fā)公司和專業(yè)投資公司，發(fā)行名義上的企業(yè)債券為市政建設(shè)籌資。

　　以上各種形式基本上是在國家政策許可的范圍以內(nèi)采取的變通方法。此外，還有地方的非法集資、攤派等等。大部分融資方式脫離了財(cái)政體系的監(jiān)督，實(shí)際發(fā)生時(shí)卻不得不從財(cái)政中列支。雖解決了現(xiàn)實(shí)問題，但由于缺乏明確的法律依據(jù)，管理分散，不利于建立有效的償還機(jī)制和決策責(zé)任機(jī)制，不利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)約束，容易釀成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，這種低水平的融資方式限制了金融市場的發(fā)展，也使中央部門和地方人大無法對這種債券發(fā)行實(shí)施有效的監(jiān)管和制約。

　　建立地方公債制度，用地方政府的規(guī)范融資替代傳統(tǒng)的向銀行借款等間接籌資渠道，整個(gè)投融資過程受市場機(jī)制的約束，可以保證資金籌措和使用的效率，構(gòu)建與市場體制相適應(yīng)的地方政府財(cái)政收支體制。使得地方政府的一切活動(dòng)都在法律的規(guī)定范圍以內(nèi)，極大程度地減少地方政府行為的隨意性，從而為微觀市場主體在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

　�。ㄎ澹┑胤秸�府組織國有資本運(yùn)營的需要

　　隨著我國“分級代表，分層管理”國有資產(chǎn)管理體制的建立，地方政府公債的運(yùn)營管理已成為各級地方政府國有資本運(yùn)營主體的重要工作內(nèi)容。政府投資企業(yè)通過公債資金的籌集、投資、耗資、收入與分配活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值與增值，通過公債資金收益的上交維護(hù)政府出資人的合法權(quán)益。地方政府公債的運(yùn)營要求打破地域概念、行業(yè)概念、產(chǎn)品概念，有助于得到政府公債資金投入的企業(yè)面對整個(gè)國內(nèi)市場和世界市場，自主經(jīng)營，壯大國有經(jīng)濟(jì)實(shí)力。地方政府公債資金的運(yùn)營要求投入資金必須保全與完整，同時(shí)也要求取得收益。以地方政府公債收益分配為前提，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，提高資源配置的效益。地方政府公債資金的運(yùn)營要求最大限度地支配和使用資本，以較少的國有資本調(diào)動(dòng)支配更多的社會(huì)資本，從而實(shí)現(xiàn)對地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)和控制。地方政府公債資金的運(yùn)營主體不僅關(guān)注地方政府公債資金的投入方向和優(yōu)化配置，而且還要考慮作為宏觀調(diào)控手段對總需求的擴(kuò)張性作用。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]賈康、白景明：“中國地方財(cái)政體制安排的基本思路”�！敦�(cái)政研究》2003年第8期。

　　[2]李松森：《兩種屬性分配理論與財(cái)政政策研究》。北京。中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

　　[3]李松森：“稅收分成制與稅源劃分制比較研究”�！敦�(cái)經(jīng)改革：中青年的探索》北京。中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1989.

　　[4]李松森：《國有資本運(yùn)營》。北京。中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.