去年10月，審計署派出以財政司副司長侯凱同志任團長、京津冀特派辦錢嘯森副特派員任副團長的中德預算執(zhí)行審計研討班，赴德國聯邦審計院進行學習和實地考察。研討期間，德國審計專家就中國同仁感興趣的內容，重點講解了聯邦德國的財政稅收制度及聯邦審計院的財政審計。其間，應研討班學員的要求，德國專家還對聯邦德國的政府采購和國庫集中支付制度進行了專門介紹，在此向大家做一簡要轉述，希望能有所啟示。

　　一、聯邦德國的政府采購制度

　　德國是一個聯邦制國家，全國共有16個聯邦州，州下設專區(qū)、縣（市）或鄉(xiāng)。因此德國的財政體系也分為三個層次，即聯邦財政、州財政和縣（鄉(xiāng)）財政，三級財政完全獨立。在聯邦、州及縣（鄉(xiāng)）財政支出預算中，約有一半是政府采購支出，每年政府采購金額相當于國內生產總值的15%.1999預算年度全國國內生產總值40000億馬克，而政府的采購金額就達6000億馬克 .

　�。ㄒ唬┞摪畹聡�的政府采購概念和法律依據

　　在德國，政府采購是指所有的國家機關和公共部門的整體購買。采購對象包括物品、服務和兩者之間的結合物（例如：道路和房屋建筑）。據統計，在德國共有17項法律、法規(guī)為政府采購提供了完備的法律依據，其中國際性的規(guī)定有兩個，即關于國際貿易和政府間采購的規(guī)定。規(guī)納起來，這些法律規(guī)定可以分為四個層次，即：歐洲聯盟的規(guī)定、德國國家法律規(guī)定、附屬條例、管理部門的實施細則和有關規(guī)定。

　�。ǘ�）聯邦德國政府采購所要達到的目標

　　聯邦德國《采購法》規(guī)定了政府采購支出內部需達到的目標：一是從經濟性角度，要利用預算資金完成特定的任務；二是當市場出現混亂的競爭局面時，作為一種調控經濟的保護性手段從預算中列支�！恫少彿ā愤�規(guī)定了政府采購在國民經濟發(fā)展中需達到的三個目標：公開性和透明度目標；促進和利用世界競爭的目標；使私人公司處于平等競爭水平的目標。

　�。ㄈ�）聯邦德國政府采購的基本原則

　　《采購法》規(guī)定，政府采購應遵循以下幾項原則：一是私法原則。國家需要采購時，不能以國家身份出現，而要以私人身份出現；與私人公司打交道，要著眼于經濟性角度與其簽訂采購合同。二是競爭原則。即國家要創(chuàng)造競爭環(huán)境和條件并采取招標方式，不能不通過招標而將合同送出。三是長期效益原則。要從長遠的角度考慮，以最經濟的方式采購設備。并不是說買最便宜的，而是著眼長遠，多家比較，尋找最經濟的產品。四是分散采購原則。每個有權采購的部門，都應自己招標，將合同進行分配。五是保守原則。政府應本著自身的經濟能力，按照穩(wěn)健的原則進行采購。六是預算法原則。采購項目和金額應嚴格按照批準的預算法進行。

　�。ㄋ模┞摪畹聡�政府采購中的招標制度

　　招標制度是聯邦德國政府采購制度的最重要的組成部分，《發(fā)標法》對招標制度進行了詳細的法律規(guī)定�！栋l(fā)標法》規(guī)定，政府采購合同金額在20萬歐元（40萬馬克）以上的，必須在歐盟范圍內招標，登載在歐盟的一本招標雜志上，這本雜志每天都出版，一天登載300項左右的招標信息；合同金額在20萬歐元以下的，在德國國內招標，德國也出版了一份聯邦招標報，供登載國內招標信息。

　　另外，《聯邦預算條例》還列明了招標采購程序的細節(jié)。招標步驟分為：公布需求（包括預算資金數）—→產品名稱、特征、功能、需要日期—→招標（投標者索要標書、填寫、送達）—→投標—→確認中標。

　　與中國類似，德國的招標種類也分三種：公開招標；不完全公開招標（有限招標）；以談判方式將合同分配給公司（定向招標）。公開招標不能限制投標者數量，不能暗示；有限招標是對部分內容進行招標，必須寫明有限招標，將資料寄給采購方感興趣的公司；定向招標可以公開、直接跟幾家公司談判。分析三種招標方式的利弊，公開招標是最講經濟性的方式，有限招標是不太講經濟性的方式，定向招標是最容易出現問題的方式。其中原因在于，沒有競爭會造成風險，很難控制合同，容易產生腐敗。聯邦政府也意識到這一風險，所以于1998年就反腐敗問題出臺了一項規(guī)定，其主要內容是：確定容易產生腐敗的領域，作出風險分析，制定防范措施；采取“多只眼”原則，增加透明度；實行人員輪換制度；原則上將計劃、發(fā)標和結算三家分開；將每一細節(jié)記入檔案，便于查詢。除此以外，還制定了特殊表格，規(guī)定必須將招標情況填報表格歸檔。

　　二、聯邦德國的國庫集中支付制度

　　在德國，不論是政府采購支出，還是其他預算支出，采取的都是國庫集中支付方式。各預算單位只有具體負責預算執(zhí)行的預算執(zhí)行專員，監(jiān)督預算開支情況，沒有財會人員和現金出納。聯邦財政部下設國庫部門和若干名出納，每名出納負責幾個部級單位預算資金支出的審核，國庫根據支付通知單，在預算指標之內付款、記賬。這種機制有利于預算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)之間相互制約，降低預算資金風險。以政府采購為例，專業(yè)人員、招標人員和款項的支付都是相互分離的。專業(yè)人員確定采購內容，招標人員負責招標，至于采購哪家的物品，由采購部門和專業(yè)人員決定，付款則由采購部門有權決定支付的人員簽字后，交聯邦出納審核，國庫得到支付指令后付款。

　　對于其他預算支出來說，情形也類似。下面以聯邦審計院差旅費支付過程為例，簡要描述一下國庫集中支付的過程：審計院業(yè)務處室出差的公務員在整理原始單據（發(fā)票或收據），并填寫報銷單據后，拿給處長簽字，然后交給審計院專門負責差旅費的人員登記、匯總，單據留存，將支付通知單轉給聯邦出納，出納審核后再交國庫，國庫將款項直接轉到出差人員的銀行賬戶上，并把支出記在聯邦審計院賬上。不僅如此，由于實行國庫集中支付制度，審計院沒有單獨的銀行帳戶，我本人在審計院工作期間的補助費也只能先從國庫轉到審計院同事的個人帳戶上，再提取現金支付給我。事實上，由于實現了計算機聯網，聯邦各部門甚至每一個公務員的每一筆支出在電腦上均可以公開查到，聯邦預算執(zhí)行的透明度之高由此可見一斑。

　　目前，我國從細化明晰預算、保障行政機關的廉潔高效出發(fā)，正在積極探索政府采購的路子，一些地方也已采取了相應的改革措施，但是與政府采購息息相關的政府采購招投標制度和國庫集中支付制度的改革尚未正式啟動，這對于從根本上實施政府采購制度無疑是一種阻礙，不利于增加預算執(zhí)行的透明度。建議各級審計機關在預算執(zhí)行審計中對此問題給予足夠關注，向政府提供相關參考意見。同時，審計部門自身也要加強對改革后審計重點和審計方式方法的探討，以適應這種改革，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。