內(nèi)容提要：為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和分稅制財政體制建設(shè)的要求，我國在1994年進行的工商稅制改革中提出了“統(tǒng)一稅法，公平稅負，簡化稅制合理分權(quán)”的指導(dǎo)思想。其中“合理分權(quán)”思想相對于傳統(tǒng)的“集中稅權(quán)”而言是一個巨大的進步和轉(zhuǎn)折。本文在稅權(quán)劃分一段理論研究的基礎(chǔ)上，對我國近年來稅權(quán)劃分方面存在的一系列重要問題進行了研究，并提出了進一步完善我國稅權(quán)劃分的若干政策建議。

　　關(guān)鍵詞：稅權(quán)　稅權(quán)劃分　稅收立法　稅制改革

　　一、稅權(quán)劃分的一般理論

　　所謂稅權(quán)，是指稅收的管理轄權(quán)。其內(nèi)容包括兩個方面：一是國家與居民間的稅權(quán)關(guān)系。對國家來說，要處理好權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。在我國，稅權(quán)是人民的權(quán)力，但它由國家代表人民行使，所以稅權(quán)又是國家的權(quán)力，即國家擁有取得稅收的權(quán)力，但同時國家必須負起提供滿足居民公共需要的商品和服務(wù)的責(zé)任。對居民來說，要處理好權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，也就是說，居民必須履行依法納稅的義務(wù)，同時也要有要求國家提供公共需要的商品和服務(wù)及監(jiān)督稅款使用的權(quán)利。二是國家機構(gòu)與國家機構(gòu)間的稅權(quán)關(guān)系，即稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)在國家機構(gòu)間的配置，所謂合理分權(quán)，主要是指這些權(quán)力在國家機構(gòu)間的合理劃分問題。過去人們研究稅權(quán)問題，主要是研究第一個方面，本課題研究的重點則是第二個方面。

　　在國家機構(gòu)中設(shè)立專門的立法、執(zhí)法與司法部門，經(jīng)歷了漫長的歷史過程，它是在封建貴族與君主的矛盾加劇，特別是在資產(chǎn)階級登記上政治舞臺之后才出現(xiàn)的。提出三權(quán)分立、分權(quán)制衡學(xué)說的是法國的夏爾。路易。孟德斯鳩。這位資產(chǎn)階級革命理論的奠基者在《論法的精神》一書中說：“如果人一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或訴訟權(quán)，則一切便都完了”。他的分權(quán)制衡思想，后來被人類歷史上最早的兩部成文憲法，即1787年的美國憲法和1791年的法國憲法所接受。繼美法之后分權(quán)制衡思想被許多資產(chǎn)階級國家所接受，并成為憲法的一條重要原則。三權(quán)分立、分權(quán)制衡的制度，比之集三權(quán)于君主一身的封建皇權(quán)制度無疑是一個很大的進步。

　　從歷史淵源上看，稅權(quán)的劃分促進了三權(quán)分立原則的形成。英國在13世紀初同其他封建專制國家一樣，君主為滿足其私欲或籌措戰(zhàn)爭費用，可以任意決定征稅。這種情況引起了新興市民階級的強烈不滿，他們在“沒有代表則無稅”的號召下開展了頑強的斗爭。1215年英國國王約翰被迫簽署的《自由大憲章》，實際上是限制英王征稅等權(quán)力、保護貴族利益的憲章。憲章規(guī)定，國王不得隨意征收稅金或英金，如需征收，必須召開“大會議”，。征求“全國公意”。這樣就把征稅的立法權(quán)力由國王手中，分立到了“大會議手中。后來，這些規(guī)定被資產(chǎn)階級作為論證國會的地位和國會監(jiān)督政府財政狀況的法律的根據(jù)。

　　在西方國家由于存在的、不同的利益集團、存在多黨制和兩院制，因此強調(diào)三權(quán)分立，強調(diào)互相監(jiān)督，總的說是適應(yīng)它們的政治經(jīng)濟體制和傳統(tǒng)習(xí)慣的要求的。但是，這種政治體制也存在不少問題。因為過分強調(diào)三權(quán)分立往往使國家在重大問題的決策上互相掣肘，久拖不決。

　　我國1982年憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民。而人民的根本利益是一致的，因此不能搞三權(quán)分立的政治體制。但是，也需要設(shè)置立法、執(zhí)法和司法等國家機構(gòu)。設(shè)立這些機構(gòu)是為了更好地實現(xiàn)國家政治經(jīng)濟等職能，避免重大決策失誤。應(yīng)當指出，這些國家機構(gòu)的地位不是并列的，按照憲法的規(guī)定，代表人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。

　　在稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)中，稅收立法權(quán)是基本的原創(chuàng)性的權(quán)力，因而也是稅權(quán)劃分和合理分權(quán)的核心內(nèi)容；稅收行政執(zhí)法權(quán)是最大量最經(jīng)常行使的稅權(quán)；稅收司法權(quán)則是正確實施稅法和依法行政的有力保證。國家機構(gòu)間的稅權(quán)劃分，有縱向與橫向的區(qū)別，所謂縱向劃分，是指稅收的立法 、執(zhí)法和司法權(quán)在中央與地方國家機構(gòu)之間的劃分這種劃分遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”和“調(diào)動中央與地方兩個積極性”的原則；所謂橫向劃分，是指稅權(quán)在同級國家機構(gòu)的立法、執(zhí)法與司法部門之間的劃分，遵循“相互制約，相對獨立”的原則。

　　總的來說，一國一定時期的稅權(quán)分配是同期國家經(jīng)濟體制、政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、法治水平等諸多因素綜合作用的結(jié)果。因此，一國在確定本國稅權(quán)分配模式時，不僅應(yīng)借鑒別國的先進經(jīng)驗，而且尤其應(yīng)考慮本國的具體國情。

　　二、我國稅權(quán)劃分存在的問題

　?。ㄒ唬┪覈悪?quán)縱向劃分上存在的問題

　　我國稅權(quán)縱向分配主要體現(xiàn)為稅收立法權(quán)的集權(quán)模式。實行集權(quán)模式，有利于國家有效實施，宏觀調(diào)控和全國提高國家能力，但我國現(xiàn)行稅權(quán)的縱向劃分尚存在以下三個突出問題：

　　1、稅權(quán)的劃分缺乏一個穩(wěn)定的規(guī)則

　　在法治化水平較高的國家，稅權(quán)的縱向分配一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少由最高立法機構(gòu)通過的基本法律予以規(guī)范，而我國稅權(quán)的縱向劃分一直沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實際劃分是由中央政府，即國務(wù)院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定的。此種處理方式使得稅權(quán)劃分的過程，成為中央與地方博弈的過程，從而使集權(quán)——放權(quán)——收權(quán)的循環(huán)變得不可避免。

　　2、稅收立法權(quán)過分集中于中央

　　我國憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)。但在實際操作中，這項規(guī)定并未實現(xiàn)。例如，國務(wù)院國發(fā)（1993）第85號文件規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”；國發(fā)（1993）第90號文件規(guī)定，“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅的立法權(quán)集中在中央”等等。按照這些規(guī)定的要求，目前幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定與頒發(fā)的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)（如是否征收及征收額度）下劃由地方?jīng)Q定。地方稅的其他稅權(quán)如稅收優(yōu)惠政策和減免政策也完全集中在中央，地方不再擁有這一權(quán)限。換句話說，地方制定稅收法規(guī)實際上是不允許的，地方稅收立法權(quán)有名無實，這是在“合理分權(quán)”中要著重解決的問題。因為實行分稅制，要害不是分錢，而是分權(quán)。稅權(quán)是根本，而稅收立法權(quán)又是根本的根本。如果稅收立法權(quán)分配得當，其他稅權(quán)的配置就會相對容易。

　　3、地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象嚴重

　　我國當前分稅制財政體制下，雖然中央稅與地方稅已大致明確，地方稅的征收管理權(quán)也基本上下劃到地方一級，但稅權(quán)高度集中在狀況尚未打破，由此引致的直接后果就是各地越權(quán)、濫權(quán)的現(xiàn)象一直不斷，其主要表現(xiàn)有：一是地方政府濫用收費權(quán)。在地方缺乏必要的稅權(quán)、地方稅收入滿足不了地方財政支出、地方財政收支矛盾日益突出的情況下，地方“正門不通走旁門”，沒有稅權(quán)就濫用收費權(quán)，且收費規(guī)模日益膨脹。二是地方領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象廣為存在。1994年我國在實行新稅制的同時，對稅務(wù)機關(guān)分設(shè)了國稅和地稅兩個征收系統(tǒng)，并實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，稅收管理權(quán)限更加集中。盡管如此，目前我國地方政府對稅收執(zhí)法的干預(yù)仍然相當嚴重。據(jù)統(tǒng)計，1998年的稅收執(zhí)法檢查共查出與國家稅法不符的涉稅文件1103份，其中，地方黨政部門或其他部門的文件1048份，占95%.受稅收立法權(quán)過于集中以及地方利益的驅(qū)動，不少地方的領(lǐng)導(dǎo)在對待稅收問題上往往以言代法、以權(quán)代法，或擅自變通國家稅法，或越權(quán)減免稅，或違規(guī)批準緩稅。從而造成較嚴重的政府部門非法使用或濫用稅收立法權(quán)的現(xiàn)象。

　?。ǘ┪覈悪?quán)橫向劃分上存在的問題

　　1、稅收立法權(quán)橫向劃分上存在的問題

　　所謂稅收立法權(quán)，是指國家權(quán)力機關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、認可、修改、補充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力。按照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國人大制定基本法律、除基本法律之外的其他法律由全國人大常委會制定，國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律行政法規(guī)；國務(wù)院各部委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)在本部門權(quán)限內(nèi)，制定部門規(guī)章。但實際情況是，我國稅收立法權(quán)基本上是由行政系統(tǒng)負責(zé)的，這主要體現(xiàn)在，我國絕大多數(shù)稅收法律法規(guī)，不是由國務(wù)院直接擬定頒布，就是由財政部或稅務(wù)總局擬定而以國務(wù)院批轉(zhuǎn)的形式頒布，稅法的解釋或細則的頒布則往往授權(quán)財政部和稅務(wù)總局。1984年后，授權(quán)立法則占很大比重。我國現(xiàn)行稅法中，由最高立法機關(guān)，即全國人民代表大會及其常委會通過的只有三部稅收法律，其他則大多是由國務(wù)院或由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定的稅收條例。

　　授權(quán)立法，也稱委托立法或臨時立法，它也有橫向與縱向的區(qū)別。橫向的，如全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定稅收條例；縱向的，如全國人大常委會授權(quán)廣東、福建省人大常委會制定經(jīng)濟特區(qū)的有關(guān)條例。授權(quán)立法，不論橫向的還是縱向的，其范圍、目的和有效時間，都應(yīng)有嚴格的規(guī)定，避免被授權(quán)機關(guān)“越權(quán)”。

　　1984年，全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例（草案）試行的決定》，在我國開了授權(quán)立法的先河。國務(wù)院據(jù)此相繼制定了10多個稅種的暫行條例，財政部和稅務(wù)總局則制定了相應(yīng)的實施細則和大量的部門規(guī)章。授權(quán)立法順應(yīng)了稅收在我國國民經(jīng)濟中的重要地位重新確立以來，征稅種類大量增加，而稅法具有很強的專業(yè)性，且經(jīng)濟體制、稅制都處在不斷地變化中，尚未定型等實際情況的需要，但是授權(quán)立法也存在一些問題。一是授權(quán)范圍過大。目前我國現(xiàn)行稅法，除《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國稅收征收管理法》是由立法機關(guān)制定的以外，其余都是國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的稅收條例。二是這些稅收條例執(zhí)行時間長，沒有及時上升為法律。這樣就降低了稅法在人們，特別是在外商心目中的嚴肅性和權(quán)威性。

　　我國稅收立法權(quán)在橫向劃分上存在的另一個問題是財稅機關(guān)實際上擁有部分立法權(quán)。其表現(xiàn)是：財稅機關(guān)有時對稅收行政法規(guī)和稅收法律作擴大或縮小的解釋，裁量權(quán)大。

　　2、稅收行政執(zhí)法權(quán)劃分方面存在問題

　　稅收行政執(zhí)法權(quán)是指行政機關(guān)按照稅法規(guī)定進行稅收征收管理的權(quán)力。具體包括稅款征收權(quán)、稅收稽查權(quán)、稅收處罰權(quán)、稅收行政復(fù)議裁決權(quán)等，其核心心權(quán)力是稅款征收權(quán)。當前存在的主要問題是：（1）稅收征管主體權(quán)限交叉。在1994年進行的財稅體制改革中，雖然對國、地稅局的職權(quán)范圍進行了分工，但地方稅征管權(quán)限的劃分上仍存在一些問題：從稅款征收權(quán)來看，國稅局與地稅局的征管權(quán)限交叉，部分屬于地方稅的收入如個體稅收、集貿(mào)稅收及涉外稅收中的地方稅收等仍由國稅局征收，使地方政府無法對屬于本級的收入充分行使管轄權(quán)；征稅權(quán)與其他執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)；對95%以上的個體戶采取定額征稅的辦法，執(zhí)法上難免有一些彈性，由此產(chǎn)生的地稅、國稅矛盾難以協(xié)調(diào)；地稅部門只對單純繳納地方稅的納稅人具有稅務(wù)登記權(quán)，而對既繳納增值稅又繳納地方稅人沒有稅務(wù)登記權(quán)，從而造成征稅權(quán)與管理權(quán)的脫節(jié)，使地方稅機構(gòu)難以有效地控制地方稅源；對普通發(fā)票的管理按流轉(zhuǎn)稅的歸屬劃分，造成了地稅部門對所管的多數(shù)納稅人沒有發(fā)票管理權(quán)，失去了以票管稅的有效手段。（2）稅收執(zhí)法權(quán)缺乏應(yīng)有的保障。由于相關(guān)法律沒有規(guī)定有關(guān)部門在稅務(wù)執(zhí)法中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任放義務(wù)，從而導(dǎo)致稅收執(zhí)法權(quán)行使的阻力極大。（3）地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)稅收執(zhí)法現(xiàn)象仍很嚴重。

　　3、稅收司法權(quán)劃分方面存在的問題

　　稅收司法權(quán)有廣義與狹義之分。狹義上指審判機關(guān)即法院按照法定的程序和權(quán)限審理、判決及執(zhí)行稅收案件的權(quán)力，而廣義上還包括公安機關(guān)對涉案件的刑事偵查權(quán)，檢察機關(guān)的起訴權(quán)及司法行政部門（如監(jiān)獄）的執(zhí)行權(quán)等。稅收司法權(quán)的合理劃分和正確行使，可以為稅務(wù)部門依法行政提供有力的保證。目前，在稅收司法權(quán)方面存在的主要問題是：（1）公安機關(guān)行使稅收（刑事）司法權(quán)具有一定的局限性。當前，公安機關(guān)辦理的涉稅刑事案件主要來源于稅務(wù)部門的移送，若公安機關(guān)認為證據(jù)不足，則退回稅務(wù)機關(guān)。檢察機關(guān)審查起訴和人民法院審理的涉稅刑事案件則而來。而目前負責(zé)偵查案悠揚的公安部門存在不熟悉稅收業(yè)務(wù)和辦案經(jīng)費不足等問題，因此稅務(wù)機關(guān)移送公安機關(guān)的涉稅案件往往是久拖不決，甚至以“證據(jù)不足”等理由退回稅務(wù)機關(guān)。在公安機關(guān)基本無案可送的情況下，檢察機關(guān)和人民法院也基本無案可辦。也就是說，享有稅收司法權(quán)的機關(guān)實際上無力充分行使稅收司法權(quán)。（2）稅務(wù)機關(guān)缺管相應(yīng)的稅收司法權(quán)。由于我國稅務(wù)機關(guān)缺乏與司法機關(guān)在稅收司法權(quán)上適當?shù)姆謾?quán)，從而在辦案過程中經(jīng)常出現(xiàn)司法機關(guān)有權(quán)無力、稅務(wù)機關(guān)有力無權(quán)的局面。具體來說，我國現(xiàn)行《稅收征收管理法》賦予稅務(wù)機關(guān)對偷逃稅者的搜查權(quán)力，在實際執(zhí)法檢查中，在被查單位拒不提供相關(guān)帳冊與資料的情況下，稅務(wù)機關(guān)不能到被查單位的生產(chǎn)經(jīng)營場所、辦公場地進行搜查，雖然可以錄音、錄像，但只是局限在納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營場地公開錄音錄像，從而加大了打擊偷稅者的難度，直接影響稅務(wù)檢查的質(zhì)量和執(zhí)法效果。該法實施6年多來，基層稅務(wù)機關(guān)普遍感到履行稅務(wù)檢查困難重重，納稅人、扣繳義務(wù)人時常刁難、阻撓、拒絕稅務(wù)檢查，拒絕開啟可能存放偷欠騙稅的帳簿、記帳憑證、報表和有關(guān)資料的保險箱、抽屜等。盡管《稅收征收管理法》重視稅務(wù)檢查，用專章和9個條款規(guī)定了稅務(wù)檢查的內(nèi)容，但問題只是規(guī)定了納稅人、扣繳義務(wù)人必須接受稅務(wù)機關(guān)依法進行的檢查，如實反映情況，提供有關(guān)資料，不得拒絕、隱瞞等內(nèi)容，但對納稅人、扣繳義務(wù)人一旦拒絕稅務(wù)檢查，應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，稅務(wù)機關(guān)具有什么樣的權(quán)力則沒有作出明確規(guī)定。

　　三、完善我國稅權(quán)劃分的建議

　　（一）清理同憲法相抵觸的稅權(quán)劃分的規(guī)定

　　由于政治、經(jīng)濟和歷史的原因，我國在稅權(quán)劃分方面制定的一些帶法律性質(zhì)的規(guī)定，存在同憲法精神相抵觸的問題。1977年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》說：“凡屬國家稅收政策的改變，稅法的頒布和實施，稅種的開征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，都由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定”；國務(wù)院國發(fā)（1993）85號文件規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”；國發(fā)（1993）90號文件規(guī)定：“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅立法權(quán)集中在中央”。按照憲法的規(guī)定，全國人大及其常委會“先例國家立法權(quán)”。這里由國務(wù)院規(guī)定立法權(quán)事項，顯然不妥。至于地方政府制定的同憲法精神不符的文件，更是屢見不鮮。根據(jù)以上情況，我們建議對稅權(quán)劃分方面的有關(guān)規(guī)定，加以清理，凡同憲法相抵觸的，應(yīng)予以廢止。同時，考慮到現(xiàn)在稅收立法權(quán)存在中央集權(quán)過多與地方濫用權(quán)力問題，將來地方稅權(quán)擴大后，有可能還會利用這些權(quán)力搞地方保護主義，影響社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，因此，建議憲法對各級立法機構(gòu)的稅收立法權(quán)限和原則加以規(guī)定。

　　（二）賦予地方一定的稅收立法權(quán)

　　我國是單一制國家，又是世界上最大的發(fā)展中國家，迫切需要中央政府集中財力進行有效地宏觀經(jīng)濟調(diào)控，以實現(xiàn)政治經(jīng)濟的穩(wěn)定；另一方面，我國幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地情況判別很大，也需要進行適當?shù)姆謾?quán)，逐步建立完善的地方稅體系。因此，從總體上看，我國稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)建立起以中央立法為主、省級立法為輔，兩極立法相輔相成的立法格局。稅權(quán)縱向劃分的核心問題，是對地方稅稅種的立法權(quán)應(yīng)否下放的問題。答案應(yīng)是肯定的。一是賦予地方適度的稅權(quán)，有利于促使地方因地制宜地積極箱子某些稅收政策措施，挖掘稅潛力，改善財政狀況，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，也有助于中央主管部門集中精力，管好大政方針。二是賦予地方適度的稅權(quán)是有效地實現(xiàn)地方政府職能的必要條件。三是適度分權(quán)有利于增強稅收法律的適應(yīng)性，如有些小稅種適當下放給地方有利于地方因地制宜地開辟新稅源，并解決全國統(tǒng)一立法難以適應(yīng)地方實際情況的矛盾。

　　按照上述思路，我們認為，除了可將那些保證全國政令和稅收政策統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭的地方稅的稅收立法權(quán)集中在中央外，可將其余部地方稅稅種的稅收立法權(quán)限作如下劃分：（1）稅源較為普遍，稅基不易產(chǎn)生地區(qū)之間轉(zhuǎn)移，且對宏觀經(jīng)濟影響較小的稅種，以及涉及維護地方基礎(chǔ)設(shè)施的稅種，如房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、牲畜交易稅、城市維護建設(shè)稅等，中央只負責(zé)制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權(quán)限可賦予地方。（2）稅源零星分散，納稅環(huán)節(jié)不易掌握，征收成本大，且對宏觀經(jīng)濟不發(fā)生直接影響的稅種，如契稅、屠宰稅、筵席稅等全部立法權(quán)下放給地方。（3）地方國家機構(gòu)還可以結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟資源優(yōu)勢，對具有地方性特點的稅源開征新的稅種，并制定具體征稅辦法，但要報上級機關(guān)備案。

　　（三）逐步縮小授權(quán)立法范圍

　　國家立法的地位、效力和形式高，規(guī)范性、權(quán)威性強，但立法程序相對復(fù)雜，立法周期較長，對形勢變化的適應(yīng)性較低。而授權(quán)立法的地位、效力和形式較低，規(guī)范性、權(quán)威性較弱，穩(wěn)定性差，但立法針對性強，時效快、周期短，具有較大的彈性和靈活性。稅收立法的這兩種形式是相輔相成的。就目前我國法治建設(shè)的總體情況看，稅收立法應(yīng)以立法機關(guān)立法為核心，授權(quán)立法為輔助，盡量避免稅收立法的低層次化。（1）凡有關(guān)稅收法律的基本原則、通用條款、稅務(wù)機關(guān)及納稅人權(quán)利、義務(wù)、稅收立法的權(quán)限、稅收行政執(zhí)法等有關(guān)基本和共同的內(nèi)容，可以通過稅收基本法規(guī)范，由全國人大立法。（2）凡全國性稅種的立法權(quán)包括全部中央稅、共享稅和部分在全國范圍內(nèi)普遍征收的地方稅，其稅法的制定、頒布實施和修改、補充、廢止權(quán)，屬于全國人大及其常委會。（3）其些全國性稅種經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)可先由國務(wù)院以條例或暫行條例形式發(fā)布試行但要規(guī)定試行期限（比如5年），試行期間要充分進行立法調(diào)研，并盡快由全國人大上升為法律。（4）國務(wù)院有制定稅法實施細則、增減個別稅目和調(diào)整個別稅率及對稅法的行政解釋權(quán)（5）省級人民代表大會及其常委會，負責(zé)部分地方性稅收法規(guī)的制定、頒布、實施解釋、調(diào)整，并可根據(jù)法律規(guī)定，由省級人民政府制定地方性稅收法規(guī)實施細則和征管辦法。（6）國務(wù)院財稅主管部門為了貫徹執(zhí)行稅法和稅收行政法規(guī)，有權(quán)制定規(guī)章和一定的行政解釋權(quán)。

　?。ㄋ模┘訌姼骷墖?、地稅機關(guān)在稅收行政執(zhí)法方面的密切聯(lián)系與協(xié)作

　　應(yīng)從法律上明確規(guī)定，除海關(guān)外，稅務(wù)機關(guān)是稅收行政執(zhí)法的唯一合法機關(guān)，其他單位和個人均沒有稅收執(zhí)法權(quán)，應(yīng)嚴格貫徹“收支兩條線”的原則，將財政部門的稅收征管職能劃歸稅務(wù)部門，農(nóng)業(yè)四稅交由地稅部門征管，實現(xiàn)機構(gòu)間合理的財政收支職能配置。同時要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相互獨立、各具特點的國稅、地稅兩套征管機構(gòu)，在國稅、地稅部門的執(zhí)法權(quán)限內(nèi)，嚴格執(zhí)行各征各稅、收入歸屬與征收管理相一致的原則。

　　在稅收管轄權(quán)方面，應(yīng)通過法律確立國稅與地稅機關(guān)明確的權(quán)限范圍，使國稅機關(guān)與地稅機關(guān)在稅收管轄權(quán)方面相互協(xié)調(diào)；嚴格按照稅法規(guī)定，對納稅人進行屬地管轄，建立健全級別管轄，取消對涉外企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等納稅人進行的專屬管轄。

　　在稅收稽查權(quán)方面，國稅、地稅機關(guān)在行使稅收稽查權(quán)時要嚴格依照法定程序，在其法定職責(zé)范圍內(nèi)對納稅人進行稅收稽查，不得超越職權(quán)或相互推諉。

　　為了提高征管效率，減少征管漏洞，國稅、地稅機關(guān)在稅收行政權(quán)劃分清晰的基礎(chǔ)上，對交叉征收管理中涉及的問題，應(yīng)逐步建立四項制度：一是建立聯(lián)合辦公日制度，定期研究和處理對共同納稅人的征管問題；二是建立信息傳遞交流制度，充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)，建立健全信息交流程序，實現(xiàn)兩部門信息資源及時、完整、規(guī)范、科學(xué)地共享；三是交流納稅人檢查聯(lián)系制度，對共同納稅人的稽查結(jié)果要及時通報，對重大的稽查案件和稽查行為可以統(tǒng)一入場、同步稽查，以提高稽查效率、降低稽查成本；四是建立共同的稅法宣傳組織工作機構(gòu)，以維護稅法的統(tǒng)一性，提高宣傳、教育的聲勢和力度。

　　（五）賦予稅務(wù)機關(guān)一定的稅收司法權(quán)

　　應(yīng)在稅務(wù)機關(guān)成立稅務(wù)警察機構(gòu)，行使一定的稅收司法權(quán)。這樣做的理由：一是稅務(wù)機關(guān)有熟悉財會、稅法等專業(yè)的人才，對查處偷稅、制作販賣假發(fā)票等違法犯罪案件輕車熟路，較公安機關(guān)更能有的放矢地查明納稅人涉稅犯罪的具體事實。二是稅務(wù)機關(guān)的警察機構(gòu)辦理涉稅型事案件具有便利條件。如果稅務(wù)機關(guān)具有型事司法權(quán)，就無需將涉稅案件移送給“有利無力”辦理涉稅案件的公安機關(guān)，從而可以提高辦案效率。一是海關(guān)緝私警察隊伍的建立，為稅務(wù)機關(guān)行使司法權(quán)提供的借鑒。實踐證明，賦予海關(guān)一定的型事司法權(quán)，對加大打擊走私力度，減少關(guān)稅流失，起到了十分重要的作用。同理，賦予稅務(wù)機關(guān)一定的型司法權(quán)，在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部設(shè)立稅務(wù)警察機構(gòu)，可以有效打擊涉稅型事案件，減少稅收流失。而且，設(shè)立稅務(wù)警察機構(gòu)，只是賦予稅務(wù)機關(guān)一定的稅收司法權(quán)，并沒有分割現(xiàn)有公安機關(guān)的偵查權(quán)，僅僅是相對縮小了公安機關(guān)的受案范圍，并不影響我國當前司法權(quán)力結(jié)構(gòu)和司法體系的完整性。

　　（六）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

　　劃分稅權(quán)與劃分財力有密切關(guān)系，所以劃分稅權(quán)與分配財力應(yīng)統(tǒng)籌考慮。由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，收支差異很大，所以即使稅權(quán)劃分很合理，也不能保證各地收支都平衡。因此，實現(xiàn)合理劃分稅權(quán)，還必須有配套措施，其中最主要的是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。