一、現(xiàn)行個(gè)人所得稅制的弊端

　?。ㄒ唬┱n稅模式采用分類(lèi)所得稅制

　　在分類(lèi)課稅模式下，屬于同一個(gè)納稅人的各種不同類(lèi)型的所得，如工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬所得等都要以各自獨(dú)立的方式分別納稅。雖然這種課稅模式具有源泉扣繳、課征簡(jiǎn)便、能夠在不同的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)特定的政策目標(biāo)等優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中卻暴露出更多的缺陷。

　　1.現(xiàn)行稅制中起征點(diǎn)的設(shè)計(jì)不僅未起到照顧低收入者的作用，反而成為避稅的重要途徑。

　　2.對(duì)于不同類(lèi)型的所得來(lái)說(shuō)，同一筆所得通過(guò)改變?nèi)〉檬杖氲拇螖?shù)，不但使扣除額發(fā)生改變，而且可以調(diào)整其適用的稅率，扣除額和適用稅率的變化均會(huì)使納稅人的稅收負(fù)擔(dān)發(fā)生改變，由此產(chǎn)生更多、更大的稅收漏洞。

　　3.納稅期限的不同規(guī)定，為納稅人在不同項(xiàng)目之間轉(zhuǎn)移收入，逃避納稅義務(wù)提供了可乘之機(jī)。

　　4.現(xiàn)行的分類(lèi)課稅模式不能有效發(fā)揮個(gè)人所得稅的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)穩(wěn)定作用。

　　就個(gè)人所得稅的征收管理成本與收益的對(duì)比來(lái)看，現(xiàn)行分類(lèi)所得稅制模式的征收效率也比較低。

　?。ǘ┵M(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不合理

　　目前，我國(guó)個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除實(shí)行的是綜合扣除方式，采用定率扣除與定額扣除相結(jié)合的方法。但在一些具體問(wèn)題的處理上，既不符合個(gè)人所得稅的國(guó)際慣例，也與我國(guó)的實(shí)際情況相脫離。

　　1.費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定對(duì)納稅人的各種負(fù)擔(dān)考慮不夠周全，對(duì)凈所得征稅的特征表現(xiàn)得不太明顯。納稅人的家庭情況千差萬(wàn)別，婚否、教育子女及贍養(yǎng)老人的多寡都是影響家庭開(kāi)支的重要因素。而且隨著教育、住房和社會(huì)保障等領(lǐng)域改革的不斷深入，個(gè)人負(fù)擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用也將呈現(xiàn)出明顯的差異。顯然，現(xiàn)行稅制并不能真正按照納稅人的負(fù)擔(dān)能力，貫徹稅收的公平原則。

　　2.費(fèi)用扣除的確定忽略了經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)個(gè)人納稅能力的影響。在通貨膨脹時(shí)期，個(gè)人維持基本生計(jì)所需收入也會(huì)相應(yīng)增加，而現(xiàn)行稅制中尚未實(shí)行費(fèi)用扣除的指數(shù)化，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期不變根本無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)狀況的不斷變化。

　　（三）稅收減免項(xiàng)目過(guò)多、過(guò)濫

　　我國(guó)是世界上個(gè)人所得稅減免項(xiàng)目最多的國(guó)家之一，而且各種形式的減免稅政策既不規(guī)范又不完善。各國(guó)個(gè)人所得稅的征管經(jīng)驗(yàn)表明，優(yōu)惠項(xiàng)目越少，納稅人越是難于偷漏稅，從而簡(jiǎn)化征管工作，使稅務(wù)部門(mén)能夠更有效地分配征管力量，提高總體征管能力。因此，大量稅收優(yōu)惠項(xiàng)目的存在不僅給稅收征管帶來(lái)了很大難度，而且對(duì)于個(gè)人所得稅稅收收入的進(jìn)一步提高產(chǎn)生了極為不利的影響。

　　（四）稅收征管不力

　　目前，我國(guó)的個(gè)人所得稅除制度本身的不完善、不嚴(yán)密之外，在征收管理上也存在～些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：公民納稅意識(shí)淡薄，不能自行在稅法規(guī)定的期限內(nèi)，向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)應(yīng)稅所得項(xiàng)目和數(shù)額，并如實(shí)填寫(xiě)個(gè)人所得稅申報(bào)表；扣繳義務(wù)人出于多方面的考慮，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)納稅申報(bào)不真實(shí)，甚至瞞報(bào)、不報(bào)等問(wèn)題；稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)——稅務(wù)師事務(wù)所處于剛剛組建、發(fā)展階段，稅務(wù)代理水平嚴(yán)重滯后于客觀(guān)形勢(shì)的需要；計(jì)算機(jī)在稅務(wù)部門(mén)的應(yīng)用還僅限于會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域，稅收征管尚未形成以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的現(xiàn)代化征管手段，社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅功能不強(qiáng)；稅務(wù)部門(mén)的稽查力量較弱，尤其不能有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對(duì)高收入階層進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)稽查。征管方面存在的這些問(wèn)題既不利于現(xiàn)行個(gè)人所得稅制的有效運(yùn)行，也制約著個(gè)人所得稅制度的進(jìn)一步完善。

　　總而言之，我國(guó)個(gè)人所得稅存在的一些弊病和各種問(wèn)題，最終在稅收功能上表現(xiàn)為兩大缺陷：

　　1.現(xiàn)行個(gè)人所得稅的財(cái)政功能不強(qiáng)。自1994年稅制改革以來(lái)，個(gè)人所得稅的絕對(duì)額和相對(duì)額均保持較快的增長(zhǎng)速度，而且其逐年遞增率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于稅收收入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，個(gè)人所得稅制組織收入的作用逐步得到強(qiáng)化。同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，無(wú)論是個(gè)人所得稅的絕對(duì)額，還是其占稅收收入和GDP的比重，都還很低。僅以1997年為例，個(gè)人所得稅收入額為259.93億元，其占稅收收入和GDP的比重分別為 3.25％和 0.35％。而人均收入水平較低的發(fā)展中國(guó)家個(gè)人所得稅占稅收收入的比重通常在10％以上，如亞洲國(guó)家的這一比率平均水平為12.7％，非洲國(guó)家為11.4％。因此，我國(guó)的個(gè)人所得稅收入占稅收收入的比重，大大低于發(fā)展中國(guó)家的正常水平。而且有學(xué)者指出，以我國(guó)1997年的人均GNP水平為基礎(chǔ)，按照國(guó)際上正常的統(tǒng)計(jì)規(guī)律推算，我國(guó)個(gè)人所得稅收入應(yīng)占稅收總額的10.07％，而我國(guó)目前還不足其1／ 2.由此可見(jiàn)，個(gè)人所得稅組織財(cái)政收入的功能還非常弱，征收的潛力依然很大。這也是人們普遍認(rèn)為，個(gè)人所得稅是我國(guó)最有發(fā)展前景稅種的重要線(xiàn)由。

　　2.現(xiàn)行的個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配上還存在嚴(yán)重缺陷。從功能上來(lái)看，個(gè)人所得稅由于采用累進(jìn)稅率，在收入分配方面具有獨(dú)特的作用。當(dāng)前，我國(guó)居民貧富懸殊，收入分配不公問(wèn)題依然很?chē)?yán)重。有關(guān)資料顯示，1995年我國(guó)的基尼系數(shù)為0.445.基尼系數(shù)大于0.4表明收入分配差距偏大。不難看出，在我國(guó)收入分配問(wèn)題比較突出的條件下，需要不斷加大個(gè)人所得稅對(duì)居民收入分配的調(diào)節(jié)力度。而目前個(gè)人所得稅的收入規(guī)模和完善程度都與其本身調(diào)節(jié)功能的有效發(fā)揮存在很大的差距。不僅如此，現(xiàn)行的個(gè)人所得稅在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面所起的作用也非常有限，與所得稅在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)有作用還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

　　所以，不論是基于組織財(cái)政收入、振興國(guó)家財(cái)政的需要，還是出于調(diào)整國(guó)民收入分配格局?？s小個(gè)人收入分配差距以及保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面的考慮，都要求對(duì)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制進(jìn)行改革和完善。

　　二、進(jìn)一步完善我國(guó)個(gè)人所得稅的政策思路

　?。ㄒ唬┻m時(shí)采用綜合課稅模式

　　從個(gè)人所得稅征收模式的演變來(lái)看，英、美。日等國(guó)大體上經(jīng)歷了一個(gè)由分類(lèi)課征到綜合課征的發(fā)展過(guò)程，將某一年度內(nèi)的各項(xiàng)所得匯總后，統(tǒng)一按規(guī)定的累進(jìn)稅率計(jì)算征收所得稅。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，收入分配也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。在國(guó)民收入分配過(guò)程中，不僅形成收入向居民個(gè)人傾斜的分配格局，而且個(gè)人收入來(lái)源的渠道和形式也呈現(xiàn)出多樣化的特征。在按勞分配、按資分配、按勞動(dòng)力價(jià)值分配與福利性分配等多種原則并存的條件下，個(gè)人所得具有現(xiàn)金收入、實(shí)物收入、有價(jià)證券收入等諸多形式；在來(lái)源上分別表現(xiàn)為工資、勞務(wù)報(bào)酬、股息紅利、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等多種渠道。所得形式和來(lái)源渠道的多樣化，無(wú)疑會(huì)給所得性質(zhì)的鑒定帶來(lái)一定的困難，進(jìn)而加大稅收征管成本。而且，所得分類(lèi)分項(xiàng)的含糊不清將直接影響納稅人的扣除額和適用稅率，稅負(fù)分配的苦樂(lè)不均對(duì)個(gè)人納稅的積極性產(chǎn)生極為不利的影響。

　　分類(lèi)所得稅制現(xiàn)存的各種弊端，只有通過(guò)實(shí)行綜合課稅模式才能得以有效克服。此外，實(shí)行綜合所得稅模式還能同個(gè)人保險(xiǎn)、醫(yī)療以及教育制度等其他領(lǐng)域的改革相配套，有利于對(duì)個(gè)人的各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行適當(dāng)、合理的扣除，提高居民個(gè)人的納稅積極性。當(dāng)然，綜合所得稅制的實(shí)行需要以發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)和全面可靠的信息資料為依據(jù)，隨著儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的實(shí)行、納稅人申報(bào)意識(shí)的增強(qiáng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的建立和健全以及稅務(wù)部門(mén)征管和稽查水平的提高，實(shí)行綜合個(gè)人所得稅制將具備現(xiàn)實(shí)可能性。

　?。ǘ┙∪M(fèi)用扣除制度

　　在個(gè)人所得稅制建設(shè)中，費(fèi)用扣除是一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。與其他稅種相比，按照純收入征稅是個(gè)人所得稅最為顯著的特征。因此，也就有必要對(duì)有關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行必要的扣除。一般來(lái)看，個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除大體上可以分為兩部分：一是生存和發(fā)展所必需的生計(jì)費(fèi)，二是為取得收入所必須支付的有關(guān)費(fèi)用。就前者來(lái)看，允許納稅人扣除生存和發(fā)展所必需的生計(jì)費(fèi)目的是保證勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，在制度規(guī)定上應(yīng)因時(shí)、因地。因人而異。為此，需要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)實(shí)行費(fèi)用扣除指數(shù)化，根據(jù)每年的通貨膨脹率和收入水平對(duì)扣除標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以保障納稅人的基本生活需要，并允許物價(jià)指數(shù)和生活水平偏高的地區(qū)，生計(jì)費(fèi)適當(dāng)上浮，做到因地而異；逐步根據(jù)納稅人的婚姻狀況、年齡大小、健康狀況、贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)子女的多寡確定相應(yīng)的扣除標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮社會(huì)各項(xiàng)改革所引起的個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用差異。

　　需要特別指出的是，隨著教育體制改革的日 益深入，近年來(lái)各類(lèi)學(xué)校的教育收費(fèi)也在不斷增 加，為了促進(jìn)人力資本的形成和高素質(zhì)人才的培養(yǎng)，對(duì)有子女接受學(xué)校正規(guī)教育的納稅人，應(yīng)允許其將教育，尤其是高等教育費(fèi)用作為特殊項(xiàng)目予以扣除。對(duì)于取得收入所必須支付的有關(guān)費(fèi)用的扣除主要是為了將納稅人取得收入所消耗 的必要費(fèi)用和支出扣除掉，如財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)按照規(guī)定支付的有關(guān)費(fèi)用，可采取據(jù)實(shí)列支的辦法進(jìn)行扣除。

　?。ㄈp少稅收優(yōu)惠

　　隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，有些原來(lái)確定的減免稅項(xiàng)目和未列人應(yīng)稅項(xiàng)目的收入，應(yīng)計(jì)征個(gè)人所得稅。個(gè)人證券交易所得、資本利得等應(yīng)列入應(yīng)稅項(xiàng)目；個(gè)體工商戶(hù)或個(gè)人專(zhuān)營(yíng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、飼養(yǎng)業(yè)、捕撈業(yè)取得高收入者，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其來(lái)源于這些領(lǐng)域的所得與其他所得一并征收個(gè)人所得稅。

　?。ㄋ模?qiáng)化稅收征管

　　完善的稅收制度，需要通過(guò)強(qiáng)有力的征管來(lái)保證制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。加強(qiáng)個(gè)人所得稅的征管可以從以下幾方面著手：

　　1.提高公民的納稅意識(shí)。為此，需要調(diào)動(dòng)各方面的力量，加大稅法的宣傳、輔導(dǎo)和培訓(xùn)力度，嚴(yán)厲打擊偷漏稅行為，盡快提高全體公民依法納稅意識(shí)，為依法治稅提供良好的社會(huì)環(huán)境。對(duì)稅務(wù)部門(mén)而言，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治稅。目前，堵漏增收的潛力依然很大，稅務(wù)部門(mén)可以根據(jù)需要制定針對(duì)性措施，嚴(yán)查細(xì)管，減少和防止稅收流失。

　　2.在儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步采取相應(yīng)的配套措施。目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制，對(duì)于控管收入來(lái)源、防止個(gè)人所得稅收入的流失具有重要意義，但要保證儲(chǔ)蓄實(shí)名制作用的有效發(fā)揮還需要做好與之有關(guān)的配套工作，如嚴(yán)格身份證辦理等等。同時(shí)，建立銀行、證 券、房地產(chǎn)、期貨等部門(mén)定期向稅務(wù)部門(mén)報(bào)送個(gè) 人在儲(chǔ)蓄、證券期貨交易和轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)等方面收 入信息的有關(guān)制度。

　　3.規(guī)范稅務(wù)代理工作。實(shí)行綜合個(gè)人所得 稅制，需要不斷地強(qiáng)化個(gè)人的納稅申報(bào)，而稅務(wù) 代理制可以把稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人、扣繳義務(wù)人緊 密地聯(lián)系起來(lái)，因而對(duì)于個(gè)人所得稅制的有效運(yùn)作具有重要作用。目前，稅務(wù)代理在我國(guó)還是一項(xiàng)新的嘗試，國(guó)家稅務(wù)部門(mén)應(yīng)監(jiān)督、指導(dǎo)稅務(wù)代理活動(dòng)的正常開(kāi)展，稅務(wù)代理的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部，要逐步引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開(kāi)招聘優(yōu)秀人才，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)；隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅收政策和具體措施也會(huì)相應(yīng)調(diào)整，因此，稅務(wù)代理人員應(yīng)不斷更新知識(shí)，提高業(yè)務(wù)能力。

　　4.以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托。稅收征管要逐步實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化和現(xiàn)代化，通過(guò)計(jì)算機(jī)完成稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款征收、入庫(kù)銷(xiāo)號(hào)、資料保管等工作，對(duì)個(gè)人所得稅征收管理的全過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)控，分析個(gè)人所得稅稅源的變化及政策執(zhí)行情況。同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)同財(cái)政、銀行、企業(yè)等有關(guān)部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)，形成社會(huì)協(xié)稅、護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。

　　5.強(qiáng)化稅務(wù)稽查。強(qiáng)而有力的稅務(wù)稽查制度，是個(gè)人納稅申報(bào)制度能夠得以高效運(yùn)行的關(guān)鍵。強(qiáng)化稅務(wù)稽查不僅要為稽查人員配備現(xiàn)代化高科技的稽查手段，更重要的是要提高其業(yè)務(wù)能力和政治素質(zhì)，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理和高效運(yùn)作的緊密結(jié)合，不斷提高稽查質(zhì)量。當(dāng)前，個(gè)人所得稅稽查的重點(diǎn)對(duì)象是高收入者，例如證券公司。房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的經(jīng)理階層，外資企業(yè)的高薪管理人員以及文化市場(chǎng)中的從業(yè)人員。對(duì)于查出的偷漏稅者要嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲懲處。對(duì)于嚴(yán)重的偷漏稅案件要作為反面典型教材進(jìn)行廣泛宣傳報(bào)道，強(qiáng)化其示范效應(yīng)，以維護(hù)稅法的尊嚴(yán)，增強(qiáng)稅法的威懾力。