界定概念：費改稅的內涵與外延

　　費改稅是針對目前我國費大于稅的不規(guī)范的政府收入格局而提出的一項政策主張。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，稅和費都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，兩者不能互相替代。稅是以政治權力為基礎的政府收入形式，它可以且應當成為政府收入的主要形式。費是以交換（或直接提供服務）為基礎的政府收入形式，在政府收入體系中居于補充或輔助地位。

　　在目前我國的政府收入格局中，規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時并存。前者指的是列入預算管理的財政收入，后者指的是游離于預算之外的收入。前者主要來源于稅收，后者基本來源于各種各樣、形形色色的政府收費。同時，在數(shù)額上，費又大于稅。于是，我國政府收入形成了所謂費大于稅這種特殊的矛盾現(xiàn)象。

　　費改稅不是將所有的費都改為稅，而是把那些具有稅收性質或名為費實為稅的政府收費項目，納入稅收軌道。對那些本來屬于收費范疇或名與實均為費的政府收費項目，則要按照收費的辦法加以規(guī)范，從而糾正由稅費不清、稅收缺位或收費越位而導致的政府收入格局的不規(guī)范現(xiàn)狀，實現(xiàn)稅費歸位。

　　統(tǒng)一認識：從宏觀層次看待費改稅

　　目前，人們對于費改稅必要性的認識并不一致。從表面上看，費大于稅是所謂的費稅之爭。然而，站在整個經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀層次上考慮問題，便會發(fā)現(xiàn)：費大于稅的實質，是政府收入機制不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門行為不規(guī)范。費大于稅已經(jīng)成為我國各項改革事業(yè)進一步推進和社會主義市場經(jīng)濟體制進一步完善的極大障礙。

　　政出多門的各種政府收費的一個共同特征，是自收自支、不納入預算管理。由于自收自支，收費項目的多少和收費數(shù)額的大小同各部門、各地區(qū)的利益掛鉤，這些單位的收費積極性會越來越高；由于不納入預算管理，支出去向便脫離了各級人民代表大會和廣大人民群眾的監(jiān)督。如此下去，各種政府收費日益擴展，非財稅部門介入財稅性分配，不僅使整個國民收入分配渠道陷于混亂狀態(tài)，而且以權謀錢、以權換錢等不規(guī)范行為也由此產(chǎn)生并蔓延開來。

　　當前，國有企業(yè)負擔沉重，這不是稅負重，而是五花八門的費負重。國家經(jīng)貿委調查表明，國有工業(yè)企業(yè)的各種不合理負擔，大體占到當年其實現(xiàn)利潤與稅收之和的20％，有的甚至超過了當年實現(xiàn)的利潤。不解決政府收入機制不規(guī)范的問題，國有企業(yè)怎么能走出困境？

　　政府機構膨脹和行政管理費支出增勢迅猛的重要原因之一，是政府收入機制不規(guī)范所帶來的政府部門預算約束。政府部門的收入機制是規(guī)范化的，以稅收為主要來源，且全部納入預算，那么，在一定經(jīng)濟發(fā)展水平的條件下，政府部門每年可取得的或可供其使用的收入便是一個既定不變的量，其支出的規(guī)模便不能不受其收入規(guī)模的約束。費大于稅的政府收入格局以及各種收費所具有的自立章法、按需而征的性質，使得政府部門的收入在相當程度上可以隨意上調，因而，政府機構的膨脹和行政管理費支出的迅猛增長，便是一件自然而然的事情。

　　這些年，政府部門分散的財力分配格局，不僅存在于中央政府和地方政府之間，而且在各個不同級次的政府與其所屬的職能部門；如省政府與其所屬各廳、局之間，甚至每一級次的政府與其下屬級次的政府；如省政府與市、縣政府之間，也有類似的表現(xiàn)。財力分散了，各部門、各地區(qū)的支出除了依靠政府集中調配的規(guī)范性的資金外，還分別擁有各自非規(guī)范性的財源。他們可以自立規(guī)章，自收自支。其結果，中央政府以及各個不同級次的政府調控能力削弱。人們常說的所謂諸侯經(jīng)濟、王爺經(jīng)濟，就是在這種背景下產(chǎn)生的。長此以往，勢必危及國家的政令統(tǒng)一和長治久安。

　　諸如此類的事情，還可舉出許多。因此，費改稅是為規(guī)范政府收入機制、規(guī)范政府行為、完善社會主義市場經(jīng)濟體制而須采取的一項重大改革舉措。

　　改革目標：建立與市場經(jīng)濟相適應的規(guī)范化的政府收入機制

　　社會主義市場經(jīng)濟體制相對于計劃經(jīng)濟體制的一個顯著變化，就是各個經(jīng)濟行為主體之間的利益邊界越來越明晰。這意味著，市場經(jīng)濟體制下的政府收入機制，必須是規(guī)范化的。所謂政府收入機制的規(guī)范化，從大的方面講，至少有四方面要求：

　　以法制為基礎。政府取得收入的形式和數(shù)量，要建立在法制的基礎上，不能想收什么就收什么，想收多少便收多少。無論哪一種形式、哪一種性質的政府收入，都應當先立法，后征收。

　　全部政府收支進入預算。政府預算的實質是透明度和公開化，體現(xiàn)著立法機關和廣大人民群眾對政府收支行為的監(jiān)督，并不是簡單地確定由哪一個部門管理或列入哪一類表格反映。這就是說，政府的收支必須全部置于各級人民代表大會的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預算之外的政府收支。在實行市場經(jīng)濟體制的國家中，一般不存在預算外資金的概念。我國現(xiàn)使用的預算外資金的概念，是建國初期從前蘇聯(lián)和東歐國家引進的，并在計劃經(jīng)濟體制下沿襲下來的。預算外資金是同計劃經(jīng)濟體制密切相關的范疇，與市場經(jīng)濟體制是不相容的。

　　財稅部門總攬政府收入。全部政府收入要完全歸口于財稅部門管理，不論是稅收，還是收費，或是其他別的什么形式的收入，都要由財稅部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入，如關稅、規(guī)費，交由特定政府職能部門收取，也只是一種代收、代征。這樣做的好處是，切斷各個政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除產(chǎn)生以權謀錢、以權換錢等腐敗行為的土壤。

　　政府收入以稅收為基本來源。以政治權力為基礎、能夠帶來穩(wěn)定可靠的收入，且可無償使用的稅收，同市場經(jīng)濟條件下的政府支出格局；以滿足社會的公共需要為主體；&mdash；是一種對應關系，稅收必須在政府收入體系中居于主導地位。政府其他的收入形式，如以交換為基礎的收費，只能作為輔助或補充財源而擔負起拾遺補缺的職責。

　　我國在選擇建立社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，就注定要走政府收入機制規(guī)范化的道路。事實上，黨的十五大報告已經(jīng)對規(guī)范政府收入機制作出了戰(zhàn)略部署。江澤民同志明確指出：要完善分配結構和分配方式。其中一個重要內容，就是完善政府的分配結構和分配方式。從根本上說來，規(guī)范政府收入機制，是完善社會分配結構和分配方式的基礎或前提條件。沒有政府部門分配結構和分配方式的規(guī)范化，就不可能有家庭、企業(yè)部門分配結構和分配方式的規(guī)范化。當前，我國分配領域存在的種種不規(guī)范狀況，在相當程度上，是由政府收入機制不規(guī)范所造成或引發(fā)的。所以，以規(guī)范政府收入機制為著眼點，通過費改稅，將各種非規(guī)范性的政府收入轉變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，是遲早要干、非干不可的一項工作。

　　分步到位：采取積極而穩(wěn)妥的政策措施

　　費改稅的實施，牽涉到利益格局調整。對于這項改革可能遇到的困難，我們必須有充分的估計。與此同時，我們也要看到實施這項改革的各種有利條件：我國是由共產(chǎn)黨領導的社會主義國家，只要全黨上下統(tǒng)一認識，統(tǒng)一步調，費改稅定會實現(xiàn)。我們曾有過成功的先例。建國之初，我國各地的稅收制度很不統(tǒng)一，既有老解放區(qū)各個革命根據(jù)地沿用下來的各自單獨制定的稅制，也有新解放區(qū)實行的五花八門的稅制。隨著1950年1月《全國稅政實施要則》的頒布，一個全國統(tǒng)一的稅收制度很快建立起來，并在全國范圍內統(tǒng)一實行?，F(xiàn)在，我國正在進行政府機構改革。隨著機構精簡和人員分流，原有的收費主體會趨于減少，行政管理費的負擔會趨于減輕，費改稅的難度會相應緩解，回旋余地會相應擴大。圍繞費改稅，我們既要積極地保證順利出臺和實施有關政策措施，又要穩(wěn)妥地化解阻力，以便得到各方面的認可和支持。當前，實行費改稅比較現(xiàn)實和可行的思路是分步到位。

　　先中央，后地方，逐步在全國推開。研究各國特別是實行市場經(jīng)濟體制國家有關政府收入結構的統(tǒng)計文獻，可以看到這樣兩個現(xiàn)象：其一，中央政府基本沒有收費，稅收是其收入的基本來源。其二，收費在收入結構中占有相當比重這一現(xiàn)象，通常發(fā)生在地方各級政府。在市場經(jīng)濟條件下，規(guī)范化的政府收費只有兩類，一是規(guī)費，二是使用費。前者指政府部門向公民提供特定服務或實施特定行政管理所收取的工本費和手續(xù)費，如行政規(guī)費和司法規(guī)費；后者指政府對其所提供的公共設施的使用者按照一定的標準收取的費用，如高速公路通行費、橋梁通行費。有鑒于此，費改稅的工作，可以也應當從中央政府做起。既然實行市場經(jīng)濟體制國家的中央政府基本沒有收費，那么，我國中央政府各部門現(xiàn)存的收費項目，經(jīng)過清理，絕大部分都可以納入費改稅的范圍。追根溯源，我國非規(guī)范性政府收費，最初也是發(fā)生在中央政府，如預算調節(jié)基金和能源交通重點建設基金等。中央政府率先實現(xiàn)政府收入機制規(guī)范化，費改稅便可依次延伸到地方各級政府，從而在全國范圍內逐步推開。

　　先清理，后規(guī)范，逐步納入統(tǒng)一預算。第一步，對現(xiàn)存的各種政府收費項目，進行全面的清理。在清理的基礎上，區(qū)分為必要的合理的收費和亂收費兩大類。對于合理的收費項目，作為規(guī)范的對象保留下來；對于純屬亂收費的項目，堅決取消。第二步，對于保留下來的收費項目，按照規(guī)范化的稅和費的性質，區(qū)分為名為費實為稅的收費和名與實均為費的收費兩個系列。前者將通過費改稅的辦法，納入稅收軌道：或是擴大現(xiàn)有稅種的稅基，并入現(xiàn)行有關稅種統(tǒng)一征收；或根據(jù)其性質，改設新的稅種予以征收。而后者將通過規(guī)范費的辦法，納入規(guī)范化的收費軌道。作為規(guī)費，依照規(guī)費的內涵與外延加以管理；作為使用費，依照使用費的原則和標準加以征收。第三步，通過費改稅，將一部分收費項目納入稅收軌道；通過規(guī)范費，將規(guī)費和使用費暫時單獨編制預算，由財稅部門統(tǒng)一管理和征收，但收入全部返還各有關政府職能部門使用。第四步，逐步創(chuàng)造條件，將全部政府收入納入統(tǒng)一的政府預算。