改革開放以來是我國采取稅收優(yōu)惠政策的一個高峰期。這些優(yōu)惠政策的實施，為擴大對外開放發(fā)揮了重要的促進作用。為了進一步擴大吸引外資，優(yōu)化外商投資質(zhì)量、結構，完善我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，使之既滿足效率與公平、經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定的原則，又能保障稅收優(yōu)惠政策的實施效率，有必要重新審視我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策，借鑒國外經(jīng)驗，改善我國的優(yōu)惠政策。

　　一、我國稅收優(yōu)惠的現(xiàn)狀及問題

　?。ㄒ唬┒愂諆?yōu)惠實施的現(xiàn)狀分析

　　我國的稅收優(yōu)惠政策是改革開放的產(chǎn)物。為了大規(guī)模地吸引外資，促進市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國適時、分階段地提出了不同的稅收政策目標，經(jīng)歷了鼓勵特定地區(qū)投資──鼓勵向基礎設施投資──鼓勵向技術密集型項目投資的過程，這對我國的經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的推動作用。主要表現(xiàn)在：（1）外商投資企業(yè)在我國從無到有，且成為我國經(jīng)濟高速增長的一支重要力量。截至1997年底，全國已累計批準外商投資企業(yè)30.49萬戶，其中已開業(yè)者近15萬戶，合同利用外資金額5211.66億美元，實際利用外資金額2218.73億美元，近5年來，我國已成為發(fā)展中國家利用外資金額最？多、增長速度最快、在世界上僅次于美國的第二大受資國；（2）帶動了高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使我國在電子計算機、通信、家電、汽車、電梯、農(nóng)藥等行業(yè)縮短了與發(fā)達國家先進技術水平的差距，刺激了一些工業(yè)迅速更新?lián)Q代；（3）外企的成長為我國市場經(jīng)濟體制下建設現(xiàn)代化企業(yè)提供了良好示范；（4）催化了市場經(jīng)濟體系的發(fā)育；（5）增加了財政收人。

　　（二）稅收優(yōu)惠實施存在的主要問題

　　與十幾年前相比，我國經(jīng)濟發(fā)生了很大變化，而十幾年不變的稅收優(yōu)惠模式也日漸顯露其弊端。主要是：

　　1.側重東部沿海的“區(qū)域”優(yōu)惠，不利于鼓勵公平競爭。

　　這種十幾年一貫制側重東部沿海的“區(qū)域”優(yōu)惠模式，不但加大了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的差距，而且隨著區(qū)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展變化，稅收優(yōu)惠的政？策調(diào)控力度也逐漸弱化，在同一特定區(qū)域對內(nèi)資和外資實行不同的稅收政策，極不利于內(nèi)、外資企業(yè)間的公平競爭，也由此制約了民族工業(yè)的正常發(fā)展。

　　2.產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策滯后，不利于產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整、優(yōu)化。

　　產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠沒有突出高新技術產(chǎn)業(yè)、知識經(jīng)濟的政策導向，而高新技術產(chǎn)業(yè)特別是知識經(jīng)濟恰恰是我國經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠實施的滯后勢必拉大我國與世界經(jīng)濟發(fā)展的差距，不利于我國產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化和高新技術產(chǎn)業(yè)、知識經(jīng)濟的超前發(fā)展。

　　3.“普惠制”導致政府收入流失。

　　“普惠制”下合乎規(guī)定的投資都能獲得政府的稅收優(yōu)惠，而這些投資很多可能是政府不希望鼓勵或市場已飽和的領域，不利于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，加劇了經(jīng)濟的無序競爭和政府收入的流失。

　　4.優(yōu)惠操作主要采用對稅收的直接減免，易引發(fā)稅收行為失范。

　　我國在稅收優(yōu)惠的操作上基本采用降低稅率、定期減免、再投資退稅等直接優(yōu)惠措施。這種形式的特點是政策的透明度高，征、納雙方易于操作。但這種方式是針對企業(yè)利潤進行船，主要適應于盈利企業(yè)，而對那些投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、獲利小、見效慢的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、交通能源建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項目的投資鼓勵作用不大。另外，優(yōu)惠期從獲利年度起開始計算，企業(yè)通過人為推遲獲利年度、利用“接力優(yōu)惠期”、實行假合資、假新辦等手段，很容易進行偷逃避稅，不利于規(guī)范管理。而且直接減免優(yōu)惠的操作容易造成國家稅收收入的流失。

　　5.稅收優(yōu)惠沒有投資額度的限制造成投資規(guī)模偏小，投資行為短期化。

　　從實際情況分析，那些投資小、見效快的企業(yè)基本上都是簡單加工和勞動密集型企業(yè)，投資于上述企業(yè)直接導致投資的短期化發(fā)展，而且這些投資規(guī)模偏小的項目恰恰是我國不需要的項目或是憑借我國自己的能力能夠解決的。外來投資的涌入必然加大稅收效益流失和外來資本的投機性，不利于我國投資結構的良性發(fā)展。

　　二、各國稅收優(yōu)惠政策及借鑒分析

　　綜觀世界各國，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在利用稅收優(yōu)惠措施引進外資，但其做法和側重點以及所實施的政策方案不盡相同，最終實施效率也不同，大體上可分為以下幾種情況：

　?。ㄒ唬﹨^(qū)域性優(yōu)惠

　　區(qū)域性優(yōu)惠不僅被發(fā)展中國家廣泛用于吸引外資發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，而且也被發(fā)達國家采用，作為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的有效措施，所不同的是發(fā)達國家實施區(qū)域優(yōu)惠相對較少，而發(fā)展中國家實施區(qū)域優(yōu)惠居多。

　?。ǘ┊a(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠

　　根據(jù)本國經(jīng)濟的實際需要，有選擇、有重點地引進外資發(fā)展本國的特定產(chǎn)業(yè)和項目，是國際上的普遍做法。發(fā)達國家偏重實施產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，尤其是對加快科技進步、加大科技投入的稅收優(yōu)惠更為突出，且這種鼓勵措施是全方位的。如日本對企業(yè)的研究開發(fā)費和科技發(fā)展支出，可選擇作遞延資產(chǎn)處理，也可選擇即期全額扣除；或兩者兼用。此外，對符合條件的費用（包括研究人員的工資、材料費、設備折舊費）還可直接抵免應納稅額；用于基礎技術開發(fā)、研究的折舊資產(chǎn)，可按當年這項支出的5%抵免稅額；已繳股本在1億日元以下的中小企業(yè)的科技投入，其研究開發(fā)費支出可按當年這項支出的6%抵免稅額：有效利用能源、廢物利用等方面的專項支出，按6%額外抵免稅額；在科技開發(fā)區(qū)的高科技公司用于研究開發(fā)活動的新固定資產(chǎn)除進行正常折舊外，在第一年可按購置成本實行特別折舊扣除。這些規(guī)定對促進日本企業(yè)的科技進步，提高產(chǎn)品質(zhì)量和競爭力起到了重要的促進作用。發(fā)達國家由于科技進步創(chuàng)造的價值占整體的60%－70%，遠遠高于我國25%－30%的水平。

　?。ㄈ┒愂諆?yōu)惠操作形式的多樣化

　　對外資的稅收優(yōu)惠很多國家都不局限于一種形式，比較普遍的做法有兩大類：一是實行直接優(yōu)惠操作方式，通常表現(xiàn)為定期減免所得稅、適用低稅率、稅額扣除等，多為發(fā)展中國家鼓勵外商直接投資所采用。二是實行間接優(yōu)惠操作方式，通常表現(xiàn)為：（l）加速折舊；（2）投資抵扣，即對資本投資按其投入額依照規(guī)定比例計算的金額抵扣當期應繳納的所得稅稅額；（3）虧損結轉，企業(yè)虧損可以通過以后或以前年度的盈利抵補；（4）費用扣除，規(guī)定特定范圍費用開支的應納稅額扣除，如加拿大規(guī)定，科技開發(fā)費用可在當期應納稅額中全額扣除等；（5）特定準備金，為減輕企業(yè)投資風險而設置的資金準備，如德國稅法允許建立可在稅前扣除的準備金，包括折舊準備金、呆賬準備金、虧損準備金等。

　　實行直接、間接減免優(yōu)惠操作運行的結果是不一樣的。直接減免優(yōu)惠方式的特點是對稅收直接免除，這不但造成稅收收入的流失，而且還容易造成鉆政策空子逃避稅收。間接減免優(yōu)惠的特點是對稅收的間接減免，表現(xiàn)為延遲納稅行為，是對資金使用在一定時期內(nèi)的讓度，這種形式是允許企業(yè)在合乎規(guī)定的年限內(nèi)，分期繳納或延遲繳納稅款，其稅收主權沒有放棄，有利于體現(xiàn)公平競爭，維護市場經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，保障稅收收入。

　?。ㄋ模┮劳顿Y規(guī)模制定區(qū)別優(yōu)惠

　　如羅馬尼亞對外資企業(yè)按照投資額的大小?？擅庹魉枚?年至7年；馬來西亞的《投資法》規(guī)定對超過一定數(shù)目的大額投資或與經(jīng)濟有重大關系的投資，可視情況給予全額免稅優(yōu)惠。

　　（五）適應經(jīng)濟形勢的發(fā)展適時調(diào)整稅收優(yōu)惠

　　為保持優(yōu)惠政策的實施效率，須依據(jù)客觀經(jīng)濟發(fā)展狀況對稅收優(yōu)惠做及時修正、調(diào)整，無限度實施只能導致稅收優(yōu)惠調(diào)控方向與經(jīng)濟發(fā)展目標相扭曲。如日本在戰(zhàn)后初期，因國內(nèi)經(jīng)濟實力薄弱，經(jīng)濟秩序混亂，為有效地促進經(jīng)濟的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的改善，采用限制的方式，把利用外資的重點放在利用外國貸款和吸引外國的證券投資方面，也就是利用外國的間接投資。當時日本的產(chǎn)業(yè)技術和設備十分落后，但考慮到外匯承受能力和技術消化能力，對引進技術也嚴格控制，堅持循序漸進，使之適應國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀和承受能力。到60年代后，隨著本國經(jīng)濟發(fā)展和國際收支狀況好轉，從1967年到1973年的6年里，實施資本自由化，逐步解除了引資和引進技術的限制。進入80年代，日本經(jīng)濟進一步向開放體制轉化，明確提出要積極地、多方位地采取措施引進外國的直接投資。日本利用外資和引進技術的政策從限制到開放的演變過程表明，稅收優(yōu)惠要符合經(jīng)濟發(fā)展的整體需要。

　　（六）對內(nèi)資與外資實行同等優(yōu)惠但要保護本國產(chǎn)業(yè)

　　許多國家對允許私人資本投入的地區(qū)和行業(yè)項目，不論是內(nèi)資還是外資都實行同等的稅收優(yōu)惠政策。同時大多數(shù)國家都很注重對本國產(chǎn)業(yè)采取？保護措施。比如對有礙于本國生產(chǎn)的項目和已經(jīng)飽和的行業(yè)，控制審批或原則上不予審批；對允許審批的行業(yè)項目外資比例一般不超過40％，但對專門生產(chǎn)出口產(chǎn)品的保稅工廠和設在自由工業(yè)區(qū)內(nèi)的企業(yè)，可以允許外資比例達到100％。

　　從各國的稅收優(yōu)惠實踐中，我們可以總結出以下幾點供設計政策時借鑒：其一，區(qū)域性優(yōu)惠的實施要保持區(qū)域內(nèi)政策的統(tǒng)一，以利于內(nèi)、外資企業(yè)間的公平競爭；區(qū)域優(yōu)惠要根據(jù)客觀經(jīng)濟發(fā)展變化適時調(diào)整，以保持優(yōu)惠政策的調(diào)控力度和實施效率。其二，產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠要充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導向，重點促進高科技產(chǎn)業(yè)、知識經(jīng)濟發(fā)展；產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠的設計要體現(xiàn)全方位，以增強調(diào)控力度。其三，稅收優(yōu)惠形式應從主要側重直接優(yōu)惠轉向側重間接優(yōu)惠。其四，適度控制投資規(guī)模，保障投資的優(yōu)化和操作運行的規(guī)范化。

　　三、完善我國稅收優(yōu)惠的方案選擇

　?。ㄒ唬└鶕?jù)客觀經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，適時調(diào)整區(qū)域性稅收優(yōu)惠的實施方位

　　區(qū)域性稅收優(yōu)惠要突出促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展或滿足區(qū)域經(jīng)濟整體均衡發(fā)展客觀需要的特點。政策實施周期不能過長，視區(qū)域性經(jīng)濟而定，一般在實行10年-15年之后即應進行調(diào)整。調(diào)整的標準視區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平而定，一般以趕上或超過全國經(jīng)濟發(fā)達（先進）地區(qū)、區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)了根本性轉變?yōu)闃藴?。如我國沿海一些?jīng)濟特區(qū)，已經(jīng)從過去貧窮落后的漁村變成了現(xiàn)代化的國際大都市。與初期相比，其投資環(huán)境、城市功能、基礎設施、市場建設、社會需求、城市整體經(jīng)濟發(fā)展水平與實力已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，遠遠超過了國內(nèi)發(fā)達地區(qū)、城市的發(fā)展水平。區(qū)域優(yōu)惠已從過去的主要表現(xiàn)為投資補償改變?yōu)轭~外收益。繼續(xù)保留稅收優(yōu)惠，只能導致愈益嚴重的不公平競爭并嚴重扭曲稅收優(yōu)惠政策的調(diào)控方向。因此，根據(jù)客觀經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，建議適時調(diào)整、取消區(qū)域稅收優(yōu)惠。此外，建議選擇對經(jīng)濟落后的中、西部邊遠地區(qū)和長江庫區(qū)實施區(qū)域性優(yōu)惠，操作上可選擇區(qū)域性普惠制的優(yōu)惠政策。同時，借鑒國際經(jīng)驗，規(guī)定優(yōu)惠區(qū)域內(nèi)的投資不分內(nèi)資、外資，一律實行同等的稅收優(yōu)惠，以體現(xiàn)稅收的公平原則和保持內(nèi)。外資企業(yè)投資的公平競爭環(huán)境。

　?。ǘ﹨^(qū)域優(yōu)惠范圍外設置的稅收優(yōu)惠，要突出產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠導向，全方位加大調(diào)控力度，加大科技發(fā)展、科技投入的稅收優(yōu)惠，加快知識經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠

　　建議我國今后的稅收優(yōu)惠政策實施要以國家產(chǎn)業(yè)政策為導向，對于需要扶持的產(chǎn)業(yè)，稅負要輕些。需要鼓勵的產(chǎn)業(yè)，稅負更輕些，以正確引導投資方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構布局。根據(jù)我國國情，在能源和基礎原材料工業(yè)、交通運輸和通信、水利等基礎設施，高新技術、知識產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)品出口企業(yè)，應實行產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠。對高新技術、知識產(chǎn)業(yè)應實施全方位優(yōu)惠政策，以加大科技投入，加快科技發(fā)展。建議選擇如下優(yōu)惠政策：其一，對高新技術產(chǎn)業(yè)的科技開發(fā)、研制，固定資產(chǎn)實行加速折舊，其中機器設備等可規(guī)定3年折舊期；其二，鼓勵加大科技投入。對企業(yè)當年用于科技研制、開發(fā)的投入超過前3年平均開支50％以上的，其超過部分可允許一定比例或全部抵扣應納稅額，但不能超過當期應納稅額；其三，加快科技成果的轉化，建議政府每年拿出一定比例的資金用于科技成果的轉化和形成生產(chǎn)能力，并為科技產(chǎn)品培育市場；其四，允許企業(yè)按一定的比例提取科技開發(fā)風險基金以彌補科研失敗造成的損失；其五，對高新技術產(chǎn)業(yè)投資繼續(xù)給予稅收優(yōu)惠，以引導投資方向。其六，對重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，可實施消費型增值稅。

　?。ㄈ┒愂諆?yōu)惠操作方式應從目前的直接優(yōu)惠轉向間接優(yōu)惠為主

　　間接優(yōu)惠的主要操作方法應選擇加速折舊、投資稅收抵免、稅前扣除、延遲納稅、虧損結轉等措施，以防止稅收流失。對現(xiàn)有的直接優(yōu)惠應逐步調(diào)整、取消。選擇間接優(yōu)惠實施既不違反稅收公平原則，又能體現(xiàn)鼓勵導向，提前收回投資可減少投資風險，同時也有利于應稅行為的規(guī)范化管理。

　?。ㄋ模ν顿Y規(guī)模規(guī)定最低額度限制

　　考慮我國經(jīng)濟的長遠發(fā)展目標，從規(guī)范投資行為、減少投資失范、優(yōu)化投資操作、提高投資效率角度考慮，建議規(guī)定外來投資最低額度限制，以杜絕引資“饑不擇食”造成無序競爭。建議規(guī)定投資于優(yōu)惠區(qū)域的外商投資不能低于10萬美元；投資于優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的外商投資不能低于50萬美元。低于以上標準的投資不能享受優(yōu)惠待遇。

　　主要參考資料：

　?。╨）KC麥歇爾著《經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國稅收政策選擇與沖突》（國家稅務總局稅收科學研究所譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年出版）。

　　（2）國家稅務總局稅收科學研究所著《西方稅收理論》（中國財政經(jīng)濟出版社1994年出版）。

　　（3）《1997年中國國際稅收研究會論文集》（中國稅務出版社1998年出版）。

　?。?）《涉外稅務》1996年、1997年的相關文章。