【摘要】稅權(quán)是分稅制財(cái)政管理體制法的核心內(nèi)容。我國于1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制，對(duì)稅權(quán)進(jìn)行了配置，但從多年運(yùn)作的情況看，這種稅權(quán)配置存在不少問題。就中國稅權(quán)的重構(gòu)作了一些初步探討，并建議賦予地方以適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，合理劃分稅種，使地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。

　　The tax right is the key of financial system of law of the system of tax allocation. China implemented the financial system of the allocation in 1994，disposed the tax right，but seen from situation operated for many years，many questions exist. This article construct and make some discussion again by tax right on China，propose and entrust to place with the proper tax revenue legislative right，and divide the tax category properly，make the duties and reponsbilities of the local government conform with ownesr of property.

　　【正文】在七屆全國人大第四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》中，“統(tǒng)一稅政，集中稅權(quán)，公平稅負(fù)”的原則被提出來用以指導(dǎo)新一輪稅制改革，“稅權(quán)”一詞初次在立法文件中出現(xiàn)。雖然目前法學(xué)界對(duì)何謂稅權(quán)有不同看法，但從狹義上來說，稅權(quán)主要包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和收益分配權(quán)[1].一個(gè)合理的稅權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)于規(guī)范中央和地方政府之間的利益分配關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，具有積極意義。需指出的是，我國始于1994年的分稅制財(cái)政體制盡管取得了一些成效，但在實(shí)際運(yùn)作中仍存在不少問題，需作進(jìn)一步深入探討完善。以下本文擬就我國稅權(quán)的重構(gòu)作些探討。

　　一、中國稅權(quán)的現(xiàn)狀、存在的問題及其原因分析

　　鑒于多年來“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制存在諸多問題，我國于1994年借鑒國外分稅制財(cái)政體制的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際，實(shí)施了分稅制財(cái)政管理體制改革。其中，就稅權(quán)在中央與地方之間的分配作出了規(guī)定。概括起來，主要有以下幾個(gè)方面：

　　1.在稅收立法方面，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理的決定》明確規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。據(jù)此規(guī)定，稅收立法權(quán)高度集中于中央，地方無稅收立法權(quán)。由此確立了我國高度集中的稅收立法體制。

　　2.在稅收征管方面，實(shí)現(xiàn)了稅收征管權(quán)的分離，亦即設(shè)立中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管，由國稅局負(fù)責(zé)中央稅、共享稅的征管，地稅局負(fù)責(zé)地方稅的征管。

　　3.在收益分配方面，一是根據(jù)稅種劃分中央和地方稅收收入，亦即將維護(hù)國家權(quán)益，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；將與地方利益關(guān)系密切、稅源分散，需要發(fā)揮地方組織收入積極性、便于地方征管的稅種劃分為地方稅；將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。二是根據(jù)1995年《過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)定，確立了主要以體制補(bǔ)助或上解、稅收返還及專項(xiàng)撥款為內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　現(xiàn)行稅權(quán)的劃分，對(duì)于實(shí)現(xiàn)稅法的統(tǒng)一，規(guī)范中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力等曾起到了積極作用。但10年來運(yùn)行的實(shí)踐表明，現(xiàn)行稅權(quán)的設(shè)置存在不少亟待解決的問題：

　　第一，稅收立法權(quán)高度集中于中央，在一定程度上體現(xiàn)了我國稅權(quán)高度集中、中央統(tǒng)攬全局的合理要求，對(duì)保證國家稅收政策的權(quán)威性和稅制體系的統(tǒng)一性起到了一定的積極作用[2].但在統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)時(shí)，忽視了授予地方稅收立法權(quán)。這突出地表現(xiàn)為我國目前幾乎所有稅種的稅法、條例及實(shí)施細(xì)則都由中央制定和頒布，地方原則上無立法權(quán)。稅收立法權(quán)的過度集中，一是使地方政府不能對(duì)一些地域性的較為零散的稅源立法征稅，影響了地方政府開辟稅源，組織財(cái)政收入的積極性，也制約了地方稅制結(jié)構(gòu)的靈活性和多樣性，造成各地區(qū)間的苦樂不均。二是地方對(duì)于分權(quán)的客觀需要導(dǎo)致了地方政府的越權(quán)行為，擾亂了分配秩序。例如近年來，地方政府在財(cái)政困難且沒有稅收立法權(quán)的情況下，為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口，不得不動(dòng)用行政手段，以收費(fèi)的形式來集中收入。而地方政府對(duì)稅收立法權(quán)的這種變通，不僅引發(fā)了目前收費(fèi)膨脹、分配秩序混亂的局面，而且也弱化了經(jīng)濟(jì)管理中的法制約束及稅法統(tǒng)一。三是一些地方政府基于財(cái)政收入的考慮，往往對(duì)國稅的征收、入庫進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)，兩稅“混級(jí)混庫”事件也由此而生。

　　第二，在稅收征管方面，分別設(shè)立國稅、地稅機(jī)構(gòu)，對(duì)于保證中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，加強(qiáng)稅收征管，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，保證分稅制的順利實(shí)施，發(fā)揮了一定的作用。但在運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些問題：一是機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，導(dǎo)致人員、經(jīng)費(fèi)猛增，加大了征稅成本，這也不符合稅收效率原則；二是同一稅源兩家管理，不利于理清征納關(guān)系，也給企業(yè)帶來不便；三是國稅、地稅工作人員的工資、獎(jiǎng)金、福利待遇有差別，影響了國稅工作人員的積極性；四是地稅工作某種程度上受制于地方政府，稅收計(jì)劃層層加碼，執(zhí)行稅收政策受到干擾；五是地方稅管理力量薄弱、管理制度不健全，與國稅之間的關(guān)系也尚未理順。

　　第三，在稅收收益分配方面，所存在的問題主要是財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一，造成地方財(cái)政困難。一級(jí)政府有多大的事權(quán)，就該有相應(yīng)的財(cái)權(quán)作保障。財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，也是我國財(cái)政管理體制法的一項(xiàng)重要原則。堅(jiān)持二者的一致性，不僅可以充分調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，而且可以使國家的稅收導(dǎo)向與國家的政治、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向趨于一致。但實(shí)際上，我國目前財(cái)權(quán)和事權(quán)相互交錯(cuò)，沒有真正劃分清楚，經(jīng)常出現(xiàn)地方財(cái)權(quán)范圍過小，事權(quán)范圍過大的現(xiàn)象，有的屬于中央政府的事卻由地方出錢（如教育），于是地方開征“附加費(fèi)”，不僅擾亂了稅收制度，也影響了政府運(yùn)作效率。稅權(quán)集中于中央，而事權(quán)則往往向地方傾斜，形成兩極反差，恰恰違背了分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則。與此同時(shí)，造成了地方財(cái)政困難進(jìn)一步加劇。地方財(cái)政困難，究其原因，雖然是多方面的，如機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供給的人員過多、財(cái)政監(jiān)督不力等，但與現(xiàn)行稅收收益權(quán)的劃分不合理不無關(guān)系。具體來說，一是地方財(cái)源萎縮，財(cái)政收入增長乏力。受宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不暢、市場持續(xù)低迷的影響，目前地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不夠合理，原有的財(cái)源趨于萎縮，新的財(cái)源成長緩慢。在這種情況下，地方財(cái)政只是“吃飯財(cái)政”，難以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；二是不符合我國各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源狀況，也不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；三是地方稅稅種劃分不具科學(xué)性。現(xiàn)行的地方稅稅種數(shù)量覆蓋過小，該開征的稅尚未開征，如社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等；地方稅稅源分散且大多為一些零星稅種，征收難度大。目前我國地方稅的16個(gè)稅種中，除營業(yè)稅的收入較為穩(wěn)定外，其他多為零星分散且難以征管的零星小額稅種。城市維護(hù)建設(shè)稅不是一個(gè)獨(dú)立的稅種，僅僅是增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅三稅的附加，收入狀況也不理想；財(cái)產(chǎn)稅尚未形成一個(gè)完備的體系，收入規(guī)模很小，且現(xiàn)有稅種的改革相對(duì)滯后，與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)。此外，造成地方政府的收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模日益膨脹，與市場經(jīng)濟(jì)下政府通行的規(guī)范化分配方式相悖。從國外市場經(jīng)濟(jì)國家的情況看，政府分配歷來以稅收分配為主，收費(fèi)分配為輔，而且將政府收費(fèi)納入政府統(tǒng)一的預(yù)算管理。而我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，在稅權(quán)高度集中、地方缺乏必要稅權(quán)而且地方財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模卻在膨脹，與國外市場化國家較為規(guī)范的分配格局形成鮮明的反差。近年來地方各級(jí)政府以各種行政性收費(fèi)方式參與社會(huì)收入分配的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，無論是收費(fèi)種類，還是收費(fèi)數(shù)額，都已經(jīng)超出了地方稅收入規(guī)模[3].可以說，這也是造成目前“三亂”的體制性原因。

　　第四，過渡期轉(zhuǎn)移支付不足且不規(guī)范。這種補(bǔ)助考慮了一定的因素按公式分配，真正具有均衡撥款的性質(zhì)，但受以上轉(zhuǎn)移支付方式限制，實(shí)施力度很小。1995年它僅占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付額的0.83%，到2001年它也僅占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付總額的2.29%[4].與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付極不規(guī)范，隨意性較大，轉(zhuǎn)移支付過程中“討價(jià)還價(jià)”等不正?，F(xiàn)象屢見不鮮。

　　現(xiàn)行稅權(quán)的設(shè)置之所以存在上述問題，有其深刻的歷史背景。如前所述，在實(shí)行分稅制財(cái)政體制之前，我國實(shí)行的是“分灶吃飯”財(cái)政體制。在這種財(cái)政體制下，地方財(cái)政收入增長較快，但中央財(cái)政占比較低且缺乏宏觀調(diào)控的能力。由此而產(chǎn)生了地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，重復(fù)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱?？梢哉f，現(xiàn)行分稅制就是為矯正這種弊端而得以產(chǎn)生。但這項(xiàng)改革過分地考慮了中央財(cái)政的需要及宏觀調(diào)控職能，有矯枉過正之嫌。與此同時(shí)，現(xiàn)行稅權(quán)配置是以稅種的劃分為基礎(chǔ)進(jìn)行的，亦即在事權(quán)未得到明晰界定的前提下來確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)。由此決定了稅權(quán)設(shè)置不可能不存在問題。西方國家分稅制的成功經(jīng)驗(yàn)說明，對(duì)事權(quán)的科學(xué)界定，是分稅制建立的必要前提條件，在此基礎(chǔ)上再據(jù)以劃分財(cái)權(quán)，使兩者統(tǒng)一起來。我國建國以來，財(cái)政體制不斷反復(fù)、頻繁更迭也證明了這一點(diǎn)。由于事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致中央政府與地方政府在一些事務(wù)上權(quán)責(zé)不明，形成真空地帶，實(shí)際運(yùn)作中央集權(quán)與強(qiáng)烈的地方傾向含混其中互為消長，財(cái)政分割一直沿著“集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)”的軌跡變更[5].此外，目前的稅收分權(quán)模式，有悖公共財(cái)政理論。公共財(cái)政學(xué)論認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有層次性，按其受益范圍的大小，可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供由中央和地方之間的分工制度確定，是一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)，有必要由中央政府提供全國性的公共產(chǎn)品，地方政府提供地方性公共產(chǎn)品。稅收是公共財(cái)政的主要來源，稅收作為公共產(chǎn)品的價(jià)格，各級(jí)財(cái)政支出所提供的公共產(chǎn)品的范圍大體與本級(jí)政府轄區(qū)界限相一致。所以，中央和地方在公共產(chǎn)品的提供上，應(yīng)具有相對(duì)的獨(dú)立性，相應(yīng)地，中央和地方應(yīng)擁有各自的稅權(quán)。只有中央和地方政府擁有各自的稅權(quán)，才能保證各級(jí)政府支出的基本需要，才能有效地提高政府機(jī)構(gòu)的效率。而我國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分不清晰，不符合公共財(cái)政理論的要求[6].

　　二、國外稅權(quán)模式及其對(duì)我國的借鑒意義

　　稅權(quán)劃分是分級(jí)財(cái)政體制的重要內(nèi)容，同時(shí)也是各級(jí)稅收體系協(xié)調(diào)機(jī)制的有機(jī)組成部分。從國外來看，稅權(quán)劃分有以下三種模式：

　　1.分散型。亦即各級(jí)政府都依法享有很大的稅收權(quán)限，且實(shí)行徹底分稅制。美國是典型的稅權(quán)高度分散的國家。作為聯(lián)邦制國家，美國三級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立，各級(jí)政府不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。它們各自按法律確定的權(quán)力邊界、活動(dòng)范圍和行為方式行事。與其相適應(yīng)，美國稅收管理權(quán)分別由聯(lián)邦、州和地方行使，各級(jí)政府都有明確的事權(quán)和獨(dú)立的征稅權(quán)。聯(lián)邦政府的事權(quán)范圍是國防、國際事務(wù)、郵政、空間科技、大型公共工程、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等關(guān)系到國家利益的各項(xiàng)事務(wù)和全國性的社會(huì)福利等。州政府的事權(quán)范圍是本州的福利事業(yè)，如高等教育、公共設(shè)施、公路建設(shè)、衛(wèi)生福利等。地方政府則是依據(jù)州的法律規(guī)定和州政府的授權(quán)處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)，主要有初等教育、地方治安消防和地方基礎(chǔ)生活設(shè)施等。與事權(quán)獨(dú)立相適應(yīng)，美國三級(jí)政府各自行使屬于本級(jí)政府的稅收立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)。聯(lián)邦稅收由聯(lián)邦政府立法和執(zhí)行，州稅收由聯(lián)邦政府立法和執(zhí)行，地方政府征稅權(quán)由州賦予。在各州之間，由于立法上的差異，在征稅、免稅的規(guī)定上也各不相同[7].就稅種的劃分而言，美國實(shí)行徹底分稅制，亦即將稅種按中央稅和地方稅徹底分開，不設(shè)置中央與地方共享稅，各級(jí)政府具有相對(duì)獨(dú)立的稅收體系。由此形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅制與千差萬別的州、地方稅制并存的格局。這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于保證各級(jí)財(cái)政尤其地方財(cái)政自主地組織和支配財(cái)源，實(shí)現(xiàn)各自的財(cái)政職能和財(cái)政目標(biāo)。

　　2.適度集中、相對(duì)分散型。亦即將某一部分稅權(quán)劃歸中央，其余部分歸地方，如立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散。德國與日本是這一類型的典型。德國是聯(lián)邦制國家，在政治體制上分聯(lián)邦、州和區(qū)三級(jí)，在稅收管理體制上，實(shí)行專享稅與共享稅相結(jié)合，以共享稅為主的分稅制。在德國，絕大部分稅種的立法權(quán)集中在聯(lián)邦，各州在聯(lián)邦尚未行使其立法權(quán)的范圍內(nèi)有一定的立法權(quán)，但州以下地方當(dāng)局則無稅收立法權(quán)。在征管權(quán)方面，除關(guān)稅及聯(lián)邦消費(fèi)稅外的其他稅收的征管權(quán)均分散給州及地方政府，尤其集中于州一級(jí)。日本與德國類似。日本是中央集權(quán)制國家，實(shí)行中央、都道府縣和市盯村三級(jí)自治。稅收立法權(quán)大多集中于中央，管理使用權(quán)分散在地方，但中央對(duì)地方的稅權(quán)限制更詳細(xì)具體一些，地方政府在執(zhí)行《地方稅法》的操作中要受到許多相關(guān)規(guī)定的制約，如課稅否決制度、對(duì)特定稅種稅率規(guī)定上限甚至統(tǒng)一稅率等。稅收根據(jù)行政體制分為國稅和地方稅，主體稅種所得稅分為國家所得稅和地方所得稅，消費(fèi)稅為共享稅，共享稅收入由各級(jí)政府按比例分配。該方式若處理得當(dāng)，可以體現(xiàn)出集權(quán)而不統(tǒng)攬，分權(quán)而不分散的優(yōu)點(diǎn)。

　　3.集中型。指基本稅收權(quán)限集中于中央，地方只有較少的權(quán)限，如在英國、法國、印度和韓國，不論中央稅還是共享稅或地方稅的立法權(quán)均集中于中央，地方只對(duì)其專有稅種享有一定的調(diào)整權(quán)和征管權(quán)等機(jī)動(dòng)權(quán)力。

　　采用后兩種稅權(quán)模式的國家為適度的分稅制（集權(quán)分稅型）。適度分稅制的特點(diǎn)是：第一，在稅種劃分上，除中央稅和地方稅外，還設(shè)置共享稅；第二，中央制定統(tǒng)一的稅收法律和管理法規(guī)，地方政府主要是執(zhí)行中央的統(tǒng)一稅法或以其為依據(jù)，制定本地的具體實(shí)施管理辦法。實(shí)行這種分稅制的多為單一制或中央集權(quán)制國家[8].

　　上述稅權(quán)模式，均系各國基于不同的政體、經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而采取的，很難說孰優(yōu)孰劣。但各國政府無一不是根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，首先以法律形式對(duì)中央與地方政府的事權(quán)加以規(guī)范，然后在此基礎(chǔ)上確立中央和地方稅權(quán)；其次，即使在實(shí)行適度分稅制的國家，也考慮到如何在保障中央政府宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，充分發(fā)揮地方政府的積極性。這也是分稅制正常運(yùn)行的不可缺少的重要前提。最后，制定相關(guān)法律，對(duì)稅權(quán)的設(shè)置及其內(nèi)容加以規(guī)范，使各級(jí)政府在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)依法行使各自的權(quán)力。鑒此，我們有必要吸取國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在明確界定各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理劃分稅權(quán)，解決現(xiàn)行稅權(quán)設(shè)置中存在的問題。

　　【注釋】

　　[1]張守文。稅權(quán)的定位與分配[J].法商研究，2000，（1）。

　　[2]胡宇。試論我國地方稅收立法權(quán)的確立與界定[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，1999，（2）。

　　[3]蘇明。當(dāng)前我國地方稅稅權(quán)劃分存在的主要問題[J].改革縱橫，2000，（7）。

　　[4]焦國華。分稅制財(cái)政體制評(píng)價(jià)與建議[J].財(cái)經(jīng)論叢，2003，（6）。

　　[5]呂焰。關(guān)于進(jìn)一步完善分稅制，構(gòu)建地方稅法制體系有關(guān)問題的探討[J].蘭州學(xué)刊，2002，（6）。

　　[6]孫習(xí)亮。稅權(quán)劃分的理性思考[J].揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，（1）。

　　[7]梅春國，王逸。分散與統(tǒng)一：美國的分稅制[J].山東稅務(wù)縱橫，1999，（4）。

　　[8]劉玲玲，馮健身。中國公共財(cái)政[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.174.

　　[9]劉劍文。財(cái)政稅收法[M].法律出版社，1997.63.

　　[10]周旺生。立法研究&#8226；第1卷[M].法律出版社，2000.462-464.