內(nèi)容提要：本文在分析后發(fā)達地區(qū)稅外收費負擔(dān)較重的原因及其稅費改革所面臨的尖銳矛盾的基礎(chǔ)上，指出后發(fā)達地區(qū)特別是其農(nóng)村地區(qū)稅費改革囿于“費”改“稅”沒有實際意義，應(yīng)著眼東西部地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展，重新調(diào)整財政分配所造成的不對稱財富流動格局，調(diào)整基層政權(quán)布局，免除農(nóng)業(yè)稅及其一切附征，增加城鎮(zhèn)土地稅收，建立收支對應(yīng)的理財制度。

　　按人均GDP多少，我國在世界上的排序仍落在后列，在總體上屬于后發(fā)達國家行列。加上國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展又十分不平衡，一些地區(qū)發(fā)展較快，相對較發(fā)達；另一些地區(qū)相對落后。為了便于研究，我們把相對落后的省份和發(fā)達省份中相對落后的縣市稱為后發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)的稅外收費情況比較嚴重，總體特征表現(xiàn)為預(yù)算內(nèi)行政性收費和罰沒收入占財政收入比重偏高，預(yù)算外收費負擔(dān)偏重，農(nóng)村稅費負擔(dān)偏重，理財治稅的矛盾也比較突出，改革的難度很大，需要專門加以研究解決。

　　一、后發(fā)達地區(qū)理財治稅的矛盾和稅外收費負擔(dān)偏重的原因

　　后發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展相對落后，財政收入較為緊缺，面對加速經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的要求和愿望，在理財治稅中出現(xiàn)了不少矛盾，如稅費負擔(dān)偏重與承受能力偏低的矛盾，減輕稅費負擔(dān)與維持政府機構(gòu)運行的矛盾，政府公共支出嚴重不足與經(jīng)濟建設(shè)亟待發(fā)展之間的矛盾等等。后發(fā)達地區(qū)理財治稅面臨的諸多矛盾，是稅費改革的重點與難點所在。

　?。ㄒ唬┖蟀l(fā)達地區(qū)經(jīng)濟稅源相對貧乏

　　后發(fā)達地區(qū)由于缺乏大宗“西瓜”稅源，多數(shù)企業(yè)效益普遍較差，稅款實現(xiàn)較少，稅款拖欠嚴重，在目前每年下達稅收收入計劃考核稅收工作任務(wù)的體制下，完成稅收任務(wù)不得不依賴少數(shù)骨干稅源企業(yè)，致使骨干稅源企業(yè)普遍稅負較重，一些效益稍好的企業(yè)由于承擔(dān)了當(dāng)?shù)刂饕亩愂杖蝿?wù)，往往好景不長，很快就被拖垮。雖然全國的稅收制度與政策是統(tǒng)一的，但與發(fā)達地區(qū)相比，后發(fā)達地區(qū)稅收征管明顯抓得偏緊，突出地表現(xiàn)為狠抓零散“芝麻”小稅，對小企業(yè)、個體私營業(yè)戶核定稅收定額偏高，不少個體私營業(yè)戶在繳納稅費后所剩無幾，直接影響了這一部分非國有企業(yè)的活力。發(fā)達地區(qū)稅源豐富充足，財政收入主要靠稅收，收費相對較少，即使有一定的收費，也因發(fā)達地區(qū)的企業(yè)、居民承受能力較強而不會引發(fā)社會矛盾，稅費問題在發(fā)達地區(qū)矛盾并不十分突出。農(nóng)業(yè)稅費是后發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要財源，而后發(fā)達地區(qū)不少農(nóng)民本身面臨的溫飽問題尚未解決，雖然農(nóng)業(yè)稅費的絕對額不高，但貧困農(nóng)民仍然難以負擔(dān)，引發(fā)社會矛盾的稅外收費往往發(fā)生在窮得揭不開鍋的地方。

　　從稅務(wù)機關(guān)組織的稅收收入角度進行考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，后發(fā)達地區(qū)省份（以江西省、廣西壯族自治區(qū)、陜西省、山西省、貴州省為樣本）由于流轉(zhuǎn)稅比重與發(fā)達地區(qū)省份（以廣東省、浙江省、江蘇省、山東省、福建省為樣本）大致接近，但所得稅比重偏低，因而其他地方各稅所占份額則較大（見表1）。這些地方小稅多屬特定目的稅和財產(chǎn)行為稅類，計稅依據(jù)既不是銷售額也不是所得額，其稅收收入同經(jīng)濟增長缺乏緊密的相關(guān)度，因而后發(fā)達地區(qū)省份的稅收收入缺乏增長潛力。后發(fā)達地區(qū)受稅源結(jié)構(gòu)的影響，在稅收收入按稅制原理難以保證財政支出同步增長的情況下，稅收的實際增長要么來源于強行攤派，要么寅吃卯糧，在財政支出仍難以保障正常支出的情況下，握有實權(quán)的部門利用自己的行政權(quán)力稅外收費便不可避免。

　?。ǘ┖蟀l(fā)達地區(qū)減輕稅費負擔(dān)與維持政府機構(gòu)運行存在矛盾

　　后發(fā)達地區(qū)企業(yè)效益較差，居民收入偏低，從扶持企業(yè)發(fā)展和解決群眾溫飽的角度來看，應(yīng)實行較低的稅收負擔(dān)和盡可能地減少稅外收費。然而，由于后發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟總量規(guī)模小、效益差導(dǎo)致正常的稅源較為缺乏，在稅費負擔(dān)不輕的情況下，后發(fā)達地區(qū)地方政府取得的財政收入仍然十分有限，財政十分拮據(jù)，不少窮困地區(qū)甚至連維持政府機構(gòu)運行的理財治稅模式都難以達到，“吃飯財政”都難有保障，只能算是“政府勉強支撐型”，進一步減輕稅費負擔(dān)將加劇后發(fā)達地區(qū)的財政困境。稅外不合理收費是目前支撐后發(fā)達地區(qū)政府運轉(zhuǎn)的重要資金來源，“寅吃卯糧”、收“過頭稅”是后發(fā)達地區(qū)的特有現(xiàn)象。現(xiàn)在的農(nóng)村稅費改革是在維持并適當(dāng)減輕過去稅費負擔(dān)的基礎(chǔ)上進行的，而過去不少地方本身就存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出的問題，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債現(xiàn)象十分普遍。農(nóng)村稅費改革使農(nóng)村分配關(guān)系趨于規(guī)范化和法制化，在農(nóng)民負擔(dān)有所減輕的同時，許多鄉(xiāng)村財力平衡的缺口無法彌補。以農(nóng)村義務(wù)教育投入為例，稅費改革前，我國農(nóng)村義務(wù)教育投入的基本格局是以財政撥款為主，以農(nóng)村教育費附加、教育集資和學(xué)生雜費為輔的多渠道投入機制，群眾集資和征收教育費附加是一些以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng)和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行農(nóng)村義務(wù)教育投入的重要資金來源，使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出的矛盾得到一定程度的掩蓋；農(nóng)村稅費改革后，在減輕農(nóng)民負擔(dān)的同時，也規(guī)范了農(nóng)村分配秩序，眾多財力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)義務(wù)教育投入的矛盾顯得更加突出。據(jù)有關(guān)資料顯示，1999年以來安徽省各地陸續(xù)進行了農(nóng)村稅費改革試點，取消了包括教育費附加在內(nèi)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及教育集資等專門面向農(nóng)民征收的事業(yè)性收費和政府性基金、集資，全省教育事業(yè)每年減少大約10億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政根本無法支撐龐大的義務(wù)教育，義務(wù)教育投入不足的問題更加突出①。村級組織過去也往往是將村提留的公積金當(dāng)公益金和管理費來用，農(nóng)村稅費改革后將村公積金取消，農(nóng)民負擔(dān)的減輕其實在很大程度上是建立在村級收費的減少上，村級財力比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為窘迫和困難。

　　（三）后發(fā)達地區(qū)省份稅外收費一定程度上是因為財政正常支出不足所致

　　我國后發(fā)達地區(qū)因為財力有限，在財政支出安排方面?zhèn)戎赜诒Ｐ姓?jīng)費開支，缺乏安排資金用于城鎮(zhèn)基本建設(shè)的能力。如表2所示，后發(fā)達地區(qū)省份財政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三高”、“兩低”狀況，支農(nóng)支出、社會保障補助、政策性補貼支出比重高，挖潛改造資金、城市維護費比重低。5個后發(fā)達地區(qū)省份支農(nóng)支出占有相當(dāng)份額，最少的支農(nóng)支出比重也達7.48%，陜西省更是高達8.74%；而5個發(fā)達地區(qū)省份支農(nóng)比重最高的浙江省只有7.62%，廣東省則只有6.12%.后發(fā)達地區(qū)省份的政策性補貼支出占全部決算支出的比重與發(fā)達地區(qū)省份相仿，而后發(fā)達地區(qū)省份社會保障補貼支出所占比重明顯高于發(fā)達地區(qū)省份；后發(fā)達地區(qū)省份行政管理費的支出比重也普遍高于發(fā)達地區(qū)省份，明顯地表現(xiàn)出“吃飯財政”的特征。值得注意的是，盡管發(fā)達地區(qū)省份行政管理費占其決算支出的份額低于后發(fā)達地區(qū)省份，然而其絕對額卻遠遠大于后發(fā)達地區(qū)省份，如廣東省的行政管理費決算支出是廣西壯族自治區(qū)的2.98倍，山東省的行政管理費決算支出是山西省的2.34倍，江蘇省的行政管理費決算支出是江西省的2.57倍。與此同時，后發(fā)達地區(qū)省份的企業(yè)挖潛改造資金、城市維護建設(shè)支出占本省財政決算支出的比重普遍小于發(fā)達地區(qū)省份，在絕對額上相差更遠。以財政決算中的挖潛改造資金支出為例，1999年廣東省是廣西壯族自治區(qū)的5.11倍，山東省是山西省的14.17倍，江蘇省是江西省的6.56倍。以財政決算中的城市維護建設(shè)支出為例，1999年廣東省是廣西壯族自治區(qū)的6.35倍，山東省是山西省的5.07倍，江蘇省是江西省的4.22倍。

　　一般來說，財政支出范圍和額度不能為地方各項事務(wù)的經(jīng)常性用度提供充足的財力保證就會形成財政支出缺口，在實際開支中就只能謀求由財政之外的非正常甚至非法的經(jīng)費籌措途徑來解決，這一點已為歷史上的財稅改革所證明。清初實行低俸祿制，正常財政支出存在缺口，使謀求非法經(jīng)費籌措途徑有較正當(dāng)?shù)睦碛?，為解決地方財政經(jīng)費之不足，清政府被迫采取允許地方額外加征“火耗”及名目繁多的附加稅政策，地方私自征取對中央政府形成倒逼之勢，使清政府在政策執(zhí)行和管理上被迫放松，導(dǎo)致額外苛索現(xiàn)象普遍，雍正為此不得不采取“提耗羨，設(shè)養(yǎng)廉”的舉措對混亂的“耗羨”收費進行規(guī)范②。對于正常財政收入之外的“耗羨”，清政府“最初嚴行禁止，繼而加以默認，最后以”耗羨“歸公和養(yǎng)廉銀制度的建立加以有條件地限制并在制度上加以承認”③。這充分說明收費泛濫與財政正常支出安排不足有著直接的關(guān)系。

　　（四）后發(fā)達地區(qū)省份收費是彌補財政經(jīng)費不足的重要途徑

　　稅費具有內(nèi)在聯(lián)系，存在聯(lián)動關(guān)系，有些收費本身就屬于不規(guī)范的稅收，當(dāng)稅收收入不能滿足正常支出時，收費就成為增加財政收入重要而有效的途徑，形成以費補稅的格局。從表2我們可以看到，不論是發(fā)達地區(qū)省份還是后發(fā)達地區(qū)省份，地方支出的資金來源中非稅收入都占有相當(dāng)?shù)姆蓊~，但是相對而言，后發(fā)達地區(qū)省份的比重高于發(fā)達地區(qū)省份。與發(fā)達地區(qū)省份的財政支出規(guī)模相比，目前后發(fā)達地區(qū)的財政支出規(guī)模顯然不大，據(jù)此我們可以假定后發(fā)達地區(qū)目前的支出規(guī)模屬于合理范圍，那么說明后發(fā)達地區(qū)省份的正常稅收收入難以滿足其開支需要，地方政府收費彌補了地方預(yù)算內(nèi)收入的不足，后發(fā)達地區(qū)省份的收費收入對于彌補其財政資金不足發(fā)揮了作用。

　　二、后發(fā)達地區(qū)理財治稅的策略

　　由于存在上述理財治稅方面的矛盾，在后發(fā)達地區(qū)特別是其農(nóng)村推行“費改稅”，只是名稱的改變，而沒有實際意義，必須從維護國家長治久安、增加居民收入、擴大內(nèi)需、保證國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的高度來認識稅費改革；必須從調(diào)整國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和改變財政分配所造成的不對稱財富流動格局入手，從后發(fā)達地區(qū)理財治稅的策略上，提出解決稅外收費問題的思路。

　?。ㄒ唬┯谰玫孛庹鬓r(nóng)業(yè)稅及其一切附征，真正減輕農(nóng)民負擔(dān)

　　當(dāng)前，國民經(jīng)濟發(fā)展中遇到的嚴重問題之一是農(nóng)民收入增速減緩。后發(fā)達地區(qū)不少貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)民陷入絕對貧困境地，收入出現(xiàn)負增長，城鄉(xiāng)差別進一步拉大，農(nóng)村這一最大的市場嚴重萎縮。這是當(dāng)前國民經(jīng)濟出現(xiàn)內(nèi)需不足、企業(yè)經(jīng)營困難、下崗職工增多的重要原因之一。減輕農(nóng)民負擔(dān)、增加農(nóng)民收入，不僅是出于公平考慮，而且也是出于經(jīng)濟發(fā)展的全局考慮。要真正減輕農(nóng)民負擔(dān)、增加農(nóng)民收入，必須著眼于全面免除后發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的一切稅費包括農(nóng)業(yè)稅及其附征。城市居民每月收入不到800元的不需要繳納任何個人所得稅，收入水平比城市居民低得多的農(nóng)民，特別是后發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民要繳納具有個人所得稅性質(zhì)的農(nóng)業(yè)稅，顯然有失公平。他們除繳納農(nóng)業(yè)稅外，目前還承擔(dān)著相對較重的稅外收費負擔(dān)（提留統(tǒng)籌費、繁多的其他雜項收費），這是第2重、第3重負擔(dān)。農(nóng)民作為消費者與城市居民一樣負擔(dān)了增值稅，并且由于農(nóng)民不作為增值稅的納稅人，自己要負擔(dān)進項稅額，這已經(jīng)是另一雙重負擔(dān)④。到此農(nóng)民負擔(dān)已達5重之多。由于農(nóng)民處于分散狀態(tài)，在與農(nóng)產(chǎn)品收購商、農(nóng)業(yè)投入品提供商交易時，價格的談判經(jīng)常處于不利地位，農(nóng)產(chǎn)品出售價格往往較低，而在購入農(nóng)業(yè)投入品（如種子、化肥、農(nóng)機、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等）又往往要接受較高的價格，這是新時期的“工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差”，在計劃經(jīng)濟統(tǒng)購統(tǒng)銷的年代，“工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差”作為“暗稅”可流入政府財政，成為國有工業(yè)的原始資本，但現(xiàn)在卻流入了中間商的口袋。如果將這一不平等交易所造成的價值轉(zhuǎn)移考慮進去，農(nóng)民承受的負擔(dān)就達到7重了。

　　上述7重負擔(dān)，如果不能系統(tǒng)地解決，我國農(nóng)村經(jīng)濟就會長期處于萎縮狀態(tài)。這7重負擔(dān)中，只有農(nóng)民作為消費者負擔(dān)的增值稅和其他流轉(zhuǎn)稅是合理的、公平的，其他都是要消除的?！肮まr(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差”要通過體制改革和加強農(nóng)產(chǎn)品保護來解決。對增值稅進項稅額的負擔(dān)問題，可借鑒歐洲“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者統(tǒng)一比率加價補償”辦法加以解決⑤。我國農(nóng)村多數(shù)農(nóng)民的月純收入十分有限，只夠勉強糊口，特別是后發(fā)達地區(qū)省份絕大部分農(nóng)民是以種田為主，耕作主要是一家一戶制，沒有規(guī)模效應(yīng)，效益很差，種田的利潤十分微薄，有的甚至虧損。在目前農(nóng)業(yè)剩余很少甚至沒有任何剩余的情況下，特別是后發(fā)達地區(qū)農(nóng)民收入很低的情況下，農(nóng)村稅費改革不應(yīng)當(dāng)只是改“費”為“稅”，而應(yīng)當(dāng)永久地免除任何農(nóng)業(yè)、農(nóng)村稅費。在免除農(nóng)村稅費以后，實質(zhì)問題就變成提供農(nóng)村必要的公共產(chǎn)品所需資金的來源問題，這需要下列措施來解決。

　?。ǘ└母锘鶎庸芾眢w制并加大對后發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度

　　農(nóng)村鄉(xiāng)一級政府機構(gòu)龐大、人員不少，但所起的作用卻有限，在后發(fā)達地區(qū)其實際的主要職責(zé)只是收錢糧以維持其運行，機構(gòu)人員之間的互相服務(wù)多于替農(nóng)民服務(wù)，撤銷的負面影響要小于保留的積極效應(yīng)。鄉(xiāng)一級政府可用主要起上情下達作用的鄉(xiāng)公所取而代之，鄉(xiāng)公所設(shè)幾個員工即可。計劃生育工作、教育工作和其他公共產(chǎn)品提供由縣級政府有關(guān)部門辦理，將現(xiàn)有的信用社、供銷社、糧站、農(nóng)機站恢復(fù)或改為純經(jīng)濟性質(zhì)的合作組織，其沒有任何收費權(quán)，所提供的服務(wù)按質(zhì)、量論價。

　　加大轉(zhuǎn)移支付力度?，F(xiàn)行分稅制財政體制下，中央集中的財力中相當(dāng)一部分要通過稅收增量返還的形式返還給地方，中央財政難以拿出足夠的財力用于建立比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付補助額不足以實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平最低限度的均等化，應(yīng)加大中央對后發(fā)達地區(qū)省份的轉(zhuǎn)移支付力度，省級財政也要加大對后發(fā)達市縣的轉(zhuǎn)移支付力度。轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量應(yīng)為農(nóng)民實際負擔(dān)的以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅，即將農(nóng)民實際負擔(dān)的稅收通過向農(nóng)村地區(qū)提供必要公共產(chǎn)品的方式整體返還給農(nóng)民。

　　發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟繁榮、稅源豐沛與后發(fā)達地區(qū)貢獻緊密相聯(lián)。那種認為從發(fā)達地區(qū)抽調(diào)資金扶持后發(fā)達地區(qū)是“鞭打快?！钡恼J識其實是一種誤解。從增值稅原理來看，增值稅價外征收，納稅人為當(dāng)?shù)毓ど唐髽I(yè)，而負稅人則是分布于各地的實際消費者。發(fā)達地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值大大超過后發(fā)達地區(qū)，發(fā)達地區(qū)的不少工業(yè)產(chǎn)品是銷往后發(fā)達地區(qū)的，發(fā)達地區(qū)工業(yè)增值稅在很大程度上是由后發(fā)達地區(qū)的消費者實際負擔(dān)的。即使從生產(chǎn)者和消費者共同根據(jù)供求均衡關(guān)系決定稅負轉(zhuǎn)嫁程度因而共同承擔(dān)稅負的角度來看，至少發(fā)達地區(qū)大量的增值稅也有相當(dāng)一部分是后發(fā)達地區(qū)的消費者所承擔(dān)的。目前家用電器日益普及，是居民消費支出的重要部分，而且家電產(chǎn)品市場已經(jīng)逐漸由發(fā)達地區(qū)向后發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移、由城市往農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而絕大部分這類產(chǎn)品產(chǎn)自發(fā)達地區(qū)省份。從企業(yè)所得稅來看，發(fā)達地區(qū)外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量雇用后發(fā)達地區(qū)的民工，超負荷勞動而領(lǐng)取微薄工資的廉價民工為發(fā)達地區(qū)工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造了大量利潤。因此，由中央集中一部分發(fā)達地區(qū)的財力用于轉(zhuǎn)移支付給后發(fā)達地區(qū)，不僅是全國經(jīng)濟均衡發(fā)展的需要，也是對后發(fā)達地區(qū)為發(fā)達地區(qū)豐沛的財源所做貢獻的回報，因而具有合理性。

　　此外，通過將城鎮(zhèn)土地這一最大的全民所有的國有資產(chǎn)收益歸屬中央，建立收入與支出對應(yīng)的理財制度，將農(nóng)民通過“工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差”創(chuàng)造的工業(yè)和城市原始積累逐步返還給農(nóng)民，不僅停止向農(nóng)民繼續(xù)“抽血”，還要向其“供血”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、東西部地區(qū)均衡發(fā)展。增加中央城鎮(zhèn)土地租金（或稅收收入），即停止土地批租，或?qū)嵭信馁u，或增加土地稅，將因社會經(jīng)濟發(fā)展而導(dǎo)致的土地增值歸屬全民所有，將這筆稅收或國有資產(chǎn)收入專項用于農(nóng)村教育、農(nóng)村無地農(nóng)民的社會保障、城鎮(zhèn)失業(yè)人口的社會保障、扶貧等。要停止用國有資金超前建設(shè)，特別是要改革領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)，使重城市美化、重產(chǎn)值增加變?yōu)橹厣鐣鷳B(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，克服領(lǐng)導(dǎo)干部的短期行為，特別是要禁止豪華辦公大樓（含銀行等國有企業(yè)）、體育、文化（博物館、展覽館、文化館）、娛樂設(shè)施盲目攀比、重復(fù)建設(shè)和所謂與國際接軌，將節(jié)省下來的資金用于加大對后發(fā)達地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　?。ㄈ├喂虡淞慕?jīng)濟到財政的理財觀念

　　后發(fā)達地區(qū)省份目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)不夠合理，導(dǎo)致經(jīng)濟稅源比較缺乏，這就從根本上決定了其正常的財政收支自身難以平衡，即使收支平衡也只是低水平的平衡，收支規(guī)模都相對較小。緩解后發(fā)達地區(qū)的財政困境，僅僅關(guān)注聚財與用財顯然不夠，如何把聚財有方、用財有度與生財有道聯(lián)系起來，是后發(fā)達地區(qū)理財治稅必須考慮的問題。發(fā)展經(jīng)濟、壯大稅源是后發(fā)達地區(qū)理財治稅的治本之策。

　　我國多數(shù)后發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)比重大、工業(yè)發(fā)展滯后，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP總量比重過大的情況下，構(gòu)成財政收入主要來源的工商業(yè)、服務(wù)業(yè)稅源必然相對欠缺，普遍存在財政收入總量有限的問題，以農(nóng)為主、地方工業(yè)發(fā)展滯后的省份往往是“糧食大省、工業(yè)小省、財政窮省”。后發(fā)達地區(qū)受稅源結(jié)構(gòu)的影響，稅收收入按稅制原理難以保證財政支出同步增長，在經(jīng)濟發(fā)展緩慢造成正常的財政收入規(guī)模過小的情況下，后發(fā)達地區(qū)也因本級財政困難而難以從地方稅種或中央與地方共享稅種給地方的分成收入中考慮給企業(yè)財政返還，企業(yè)缺乏資金扶持，相對發(fā)達地區(qū)省份而言，往往稅收負擔(dān)偏重，缺乏發(fā)展后勁；由于后發(fā)達地區(qū)稅收任務(wù)吃緊，只好依靠重視零散稅收的征管，個體工商戶稅收定額偏高，不利于個體私營經(jīng)濟的發(fā)展壯大；與此同時，后發(fā)達地區(qū)由于普遍存在地方財力短缺的問題，也相應(yīng)形成了貧困地區(qū)“竭澤而漁”的非理性理財行為，財稅機關(guān)為盡可能平衡財政預(yù)算不僅應(yīng)收盡收，在稅收收入任務(wù)困難的年份也有“寅吃卯糧”、收“過頭稅”的情況，難免影響企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，使整個財政經(jīng)濟陷入一種“越窮越摳”、“越摳越窮”的惡性循環(huán)。

　　我們以1999年相關(guān)省市地方財政工作總結(jié)材料進行分析①，對比分析發(fā)達地區(qū)與后發(fā)達地區(qū)在理財治稅方面的思路差異。側(cè)重于組織財政收入、疲以應(yīng)付基本的財政運行，是目前后發(fā)達地區(qū)省份理財治稅十分明顯的特點。山西省通過采取稅收保全措施、調(diào)增定期定額戶的稅收定額組織財政收入。江西省因稅源缺乏在組織稅收收入時則突出“實”、“早”、“緊”，派工作組抓收入，嚴征細管，“一刻也不放松”。廣西壯族自治區(qū)堅持重點稅源和零星稅源一起抓，認真做好行政性收費收入、罰沒收入等征收工作，“促進了非稅收入較大幅度的增長”。貴州省財稅機關(guān)層層分解收入任務(wù)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負責(zé)、各職能部門任務(wù)明確，“堅持把收入目標(biāo)完成情況作為衡量財稅工作成效的主要標(biāo)準(zhǔn)”。陜西省把確保干部工資發(fā)放、維護社會穩(wěn)定作為財政工作的重中之重。與后發(fā)達地區(qū)省份不同的是，廣東省重視發(fā)展外向型經(jīng)濟和技術(shù)進步，省政府專門制訂了鼓勵擴大外貿(mào)出口和利用外資的政策，落實企業(yè)所得稅返還政策，加快辦理出口退稅進度，研究制定了扶持企業(yè)高新技術(shù)、技術(shù)創(chuàng)新、引進與消化技術(shù)以及科技體制改革的財稅政策。江蘇省拓展了聚財思路，重視財源建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，扶持技術(shù)改造，省委提出了大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，省財政安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基金和財政貼息資金用于支持省級重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)改造。浙江省注重調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟、開辟和涵養(yǎng)稅源的積極性，把財政包干與貼息措施有機地結(jié)合起來，將縣市地方財政收入的增長與省技改貼息補助實行環(huán)比掛鉤，并一定4年不變。這些措施對于培植地方后續(xù)稅源有著重要意義，值得后發(fā)達地區(qū)學(xué)習(xí)、借鑒。

　　（四）壓縮財政支出規(guī)模，提高資金使用效率

　　后發(fā)達地區(qū)相對于其自身財力而言財政支出范圍過寬，通過調(diào)整財政職能而壓縮財政支出是可行的。后發(fā)達地區(qū)省份由于經(jīng)濟總量小、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，通過稅收籌集的財政收入相對有限，其財力維持政府機構(gòu)基本運行都比較勉強，按其財力充其量也只能采取政府維持型的“吃飯財政”，財政只能維持政府最低標(biāo)準(zhǔn)的運行。然而，后發(fā)達地區(qū)不少地方政府官員為求取政績往往自覺不自覺地將經(jīng)濟建設(shè)型作為自身理財治稅追求的首選目標(biāo)，不考慮現(xiàn)實的財力狀況安排城市基本建設(shè)投資，財政支出范圍失之過寬，財政支出規(guī)模相對于其自身的財源而言偏大，在正常的財力受到限制時就只好借助于收費達到經(jīng)濟建設(shè)的目標(biāo)，“預(yù)算內(nèi)資金吃飯、預(yù)算外資金建設(shè)”已成為不少后發(fā)達地區(qū)理財?shù)闹匾卣?。后發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程等經(jīng)濟發(fā)展的必要條件因比發(fā)達地區(qū)落后而面臨更為緊迫的建設(shè)任務(wù)，是財政必不可少的支出項目，但不論是農(nóng)村稅費改革還是城市稅費改革，要減輕稅外收費負擔(dān)，都要求政府機關(guān)轉(zhuǎn)變職能，堅持市場化取向和公共財政取向，調(diào)整壓縮財政職能，正確處理發(fā)展經(jīng)濟與公共財政的關(guān)系，國有企業(yè)的投資應(yīng)以國有資產(chǎn)收益為限。特別需要強調(diào)的是，中央宏觀調(diào)控時可將資金投資重點適當(dāng)向后發(fā)達地區(qū)省份傾斜，確保全國的經(jīng)濟均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。地方政府在安排基本建設(shè)支出時必須堅持量力而行、量入為出的原則，堅持以收定支，稅收應(yīng)作為取得財政收入的主要途徑，避免通過大量集資、攤派、收費籌措建設(shè)資金，加重企業(yè)和居民的負擔(dān)。

　　后發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟稅源欠缺，財政資金十分緊缺，壓縮不合理的財政支出對于后發(fā)達地區(qū)更為重要，有限的財政資金必須在提高資金的使用效率上做文章。后發(fā)達地區(qū)目前行政機關(guān)職工的收入普遍不高，而行政機關(guān)“人、車、會、話、招待費” 等方面的開支卻大手大腳，普遍存在浪費嚴重的現(xiàn)象，而且似乎成了剛性支出。解決行政機關(guān)經(jīng)費使用不當(dāng)?shù)膯栴}，應(yīng)當(dāng)增強行政機關(guān)經(jīng)費支出的公開性、透明度，應(yīng)借鑒農(nóng)村減輕農(nóng)民負擔(dān)實行村務(wù)公開的做法，要求各行政單位的各項行政經(jīng)費列支情況張榜公開，接受群眾的監(jiān)督約束，使合理的經(jīng)費支出得到保障，使不合理的經(jīng)費支出受到約束限制。

　　（五）高度重視人力資源，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　后發(fā)達地區(qū)理財治稅的諸多矛盾歸根到底都是經(jīng)濟面臨發(fā)展而財政資金嚴重不足的問題。由于我國從整體上屬于后發(fā)達地區(qū)，后發(fā)達地區(qū)覆蓋面廣，中央財政難以調(diào)劑足夠的財力用于滿足后發(fā)達地區(qū)的全部建設(shè)需要。為此，后發(fā)達地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，主要應(yīng)立足于自力更生解決。但是，發(fā)展經(jīng)濟需要安排大量的財政投入，后發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟總量與經(jīng)濟效益決定了有限的正常稅源難以滿足自身加快經(jīng)濟發(fā)展的要求，目前可以借鑒公共財政這一發(fā)展趨勢，純公共產(chǎn)品主要由稅收解決，準(zhǔn)公共產(chǎn)品適當(dāng)通過收費進行有效率的配置，與此同時，引進西方理財治稅模式也不宜盲目去追求純而又純的“公共財政”，上級政府完全甩手不管后發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的外部環(huán)境也不現(xiàn)實。

　　目前后發(fā)達地區(qū)普遍存在鄉(xiāng)村財力有限、人力富余、收費條件不成熟的情況，需要上級政府積極化解后發(fā)達地區(qū)人力資源富余而財政配套投入不足的矛盾，通過“四兩撥千斤”，由財政撥出啟動資金，購買建設(shè)所需的設(shè)備、材料，支付一些必要的工資。與此同時，總結(jié)我國經(jīng)濟建設(shè)中的成功經(jīng)驗，發(fā)揮政府的凝聚力量，調(diào)動地方政府和群眾的建設(shè)積極性，勞務(wù)由當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)閑時組織富余勞動力加以解決，發(fā)揮后發(fā)達地區(qū)人力資源的優(yōu)勢，由當(dāng)?shù)厝罕姵龉こ隽?，必要時也可在自愿的基礎(chǔ)上適當(dāng)集資，修建道路，興修水利設(shè)施，主要通過自力更生解決后發(fā)達地區(qū)特別是農(nóng)村公共產(chǎn)品不足問題，走中國式的“公共財政”之路，務(wù)實地解決目前的實際問題。

　　主要參考資料：

　?。?） 葉振鵬主編《中國歷代財政改革研究》（中國財政經(jīng)濟出版社1999年第1版）。

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　?、苡嘘P(guān)這一問題的進一步分析，請參見楊斌《增值稅制度設(shè)計及運行中若干重大問題的研究》（載《財貿(mào)經(jīng)濟》1995年第11期）。

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