關(guān)鍵詞：稅費(fèi)改革   村組合并   壓縮村級開支

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革于2000年開始在安徽全省和其他地區(qū)的部分縣（市）試點(diǎn)，2002年試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，湖北等省也成為全省范圍試點(diǎn)的地區(qū)。隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，越來越多的人意識到了創(chuàng)建與稅費(fèi)改革相配套的鄉(xiāng)村管理體制的重要性。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革是物質(zhì)利益的重新分配，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)必然導(dǎo)致鄉(xiāng)、村兩級收入的下降。安徽省的抽樣調(diào)查表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收約10%，村級平均減收為63%[1].鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為解決稅費(fèi)改革導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)不足的矛盾，已經(jīng)進(jìn)行了或正在進(jìn)行擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，撤銷管理區(qū)、合并機(jī)構(gòu)、精減人員、壓縮開支和將中小學(xué)教師工資的發(fā)放上劃到縣的改革，并已初見成效。由于村級組織減收的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級財(cái)力不足的問題也更為突出。因此，解決這一問題成為稅費(fèi)改革的關(guān)鍵。

　　減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是稅費(fèi)改革的主要目的，壓縮村級組織的開支便成為解決村級財(cái)力不足問題的主要辦法。由于安徽、湖北等中西部農(nóng)村的絕大多數(shù)村無集體經(jīng)營收入，農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加便成為稅費(fèi)改革后村級收入的重要來源，村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)和辦公經(jīng)費(fèi)是其必須滿足的開支。由于五保戶供養(yǎng)和辦公經(jīng)費(fèi)占村級開支的份額小并且不能任意壓縮，減少村干部報(bào)酬就成為壓縮村級開支的主要途徑。

　　減少村干部報(bào)酬的方法不外乎三種：一是鼓勵(lì)村組干部交叉兼職，減少單個(gè)村的村組干部職數(shù)；二是減少每個(gè)村組干部的報(bào)酬；三是擴(kuò)大村組的規(guī)模。

　　減少單個(gè)村的村組干部職數(shù)的好處是既降低了村的開支，又不降低單個(gè)村組干部的報(bào)酬，并不需調(diào)整村組的區(qū)劃。弊端是，兼職過多，會造成村干部之間相互約束力的減弱，不利于民主監(jiān)督，很容易導(dǎo)致腐敗；會妨礙村干部的專職化，不利于干部業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，容易導(dǎo)致村級治理能力的下降；也容易造成新的黨“政”不分，不利于村民自治。以湖北省荊門市為例，2001年有1500多個(gè)村，村平有7個(gè)組，8平方公里，1400人，村平干部有9人，除書記、主任外，其他干部都是身兼兩職，既任村民組長，又任村委會或村支部的職務(wù)。如果根據(jù)量入為出的原則，在稅費(fèi)改革后將村干部再減一半，就必然導(dǎo)致一人兼2個(gè)組長等身兼數(shù)職的情況。

　　減少單個(gè)村組干部的報(bào)酬而不減少村組干部職數(shù)雖能避免兼職帶來的弊端，但也很可能導(dǎo)致村中能人不愿當(dāng)村組干部。正如有關(guān)學(xué)者指出，由于市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代傳媒的結(jié)合，農(nóng)民已日趨理性化[2].他們出任村組干部的動機(jī)不再是滿足自己的領(lǐng)導(dǎo)欲望或贏得公眾的尊敬，事實(shí)上，在社會上已不再將官職做為唯一身份的標(biāo)志和農(nóng)村已經(jīng)干群關(guān)系緊張的世紀(jì)之交，當(dāng)村組干部只會增大自己同公眾的矛盾，不可能贏得公眾的尊敬；也不再是為了將來的預(yù)期——使自己得到提升、養(yǎng)老或讓子女優(yōu)先得到升學(xué)就業(yè)機(jī)會，早在1995年前后，村干部招聘為國家干部之路就被堵死，村干部沿行政階梯向上升的機(jī)會沒有了，更早的時(shí)候，國家就停止了將招工、招干、招生和招兵的指標(biāo)直接分到村的做法，村干部為子女謀前途也不容易了；而是為了追求直接的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)業(yè)比較效益低下，外出打工能夠獲得比在村內(nèi)從事種植業(yè)高得多的收入，村中能人有更多的外出打工機(jī)會。因此，只有村干部的報(bào)酬能彌補(bǔ)因出任公職而不能外出打工的損失時(shí)，村中能人才愿意出來競爭村干部的職位。事實(shí)上，在湖北的某些地方，1998年以后已經(jīng)將“三提”的絕大部分用來作村組干部的報(bào)酬，仍然無法調(diào)動村組干部的工作積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好以容忍村組干部在經(jīng)濟(jì)上有些灰色收入，來調(diào)動村組干部收糧派款的積極性[3].如根據(jù)稅費(fèi)改革的需要，將村組干部的報(bào)酬減少一半左右，其報(bào)酬就會遠(yuǎn)低于外出打工的收入，村中能人就不會愿意出任村組干部，村級治理就會出現(xiàn)混亂。

　　擴(kuò)大村組規(guī)模，就可以既保留每個(gè)村的村干部職數(shù)不變，避免兼職過多帶來的弊端，又可以不降低每個(gè)村組干部的報(bào)酬，避免報(bào)酬過低所造成的弊端。仍然以荊門市為例，如果將現(xiàn)有的村組分別擴(kuò)大一倍，每個(gè)村的面積達(dá)到16平方公里，人口達(dá)到2800人，每個(gè)村仍設(shè)9個(gè)干部，每個(gè)干部的待遇保持不變，那么全市村級干部報(bào)酬就會下降一半，就大體可以解決稅費(fèi)改革帶來的村級財(cái)力不足的問題。而且，村組規(guī)模的擴(kuò)大還可相應(yīng)降低辦公費(fèi)開支。

　　村組規(guī)模擴(kuò)大還解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革帶來新問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和管理區(qū)撤銷后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理幅度迅速擴(kuò)大，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管的范圍由原來的3-5個(gè)管理區(qū)變成目前的近40個(gè)村，大大妨礙了管理效率的發(fā)揮，無法實(shí)現(xiàn)管理效益的最大化。如荊門市在2000年撤銷管理區(qū)前，全市有71個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，214個(gè)管理區(qū)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管3個(gè)管理區(qū)。在2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，全市有57個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1651個(gè)村（居）委會，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄29個(gè)村（居）委會。如果將村的規(guī)模擴(kuò)大一倍，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只管轄15個(gè)村，就符合行政管理幅度適中的原則了，可大大提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理效益，其中包括節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理費(fèi)用。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅使村組規(guī)模擴(kuò)大成為最佳選擇，而且為村組合并創(chuàng)造了極為有利的條件。

　　首先，將各種稅費(fèi)合并為稅，改“任務(wù)分?jǐn)偂睘檎悇?wù)部門依法征收，使村委會有了在更大范圍內(nèi)自治的能力。稅費(fèi)改革前，村委會承擔(dān)著很多行政任務(wù)，主要集中三個(gè)方面，即稅費(fèi)收取、計(jì)劃生育、計(jì)劃生產(chǎn)，分別占70%、20%、10%[4].沉重的稅費(fèi)收取任務(wù)壓得村組干部喘不過氣來，根本無法擴(kuò)大村組規(guī)模。因?yàn)榇褰M規(guī)模越大，稅費(fèi)收取的任務(wù)也越大。稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)收費(fèi)和政策基金，取消了農(nóng)村教育集資等涉及農(nóng)民的政策性集資，取消了屠宰稅，大大減少了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的名目，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的總額。而且改革后的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，同用作村提留的農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加都由農(nóng)業(yè)稅征收機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收（可以由糧食、林業(yè)、供銷等部門在收購農(nóng)副產(chǎn)品時(shí)代扣代繳），從根本上免除了村組干部收取稅費(fèi)的沉重任務(wù)，大大減輕了村委會的行政負(fù)擔(dān)，即使村組規(guī)模擴(kuò)大一倍，村委會的任務(wù)也比稅費(fèi)改革前要輕得多。因此，同樣數(shù)的村組干部可以管理規(guī)模是原來2倍以上村組。同時(shí)，稅費(fèi)改革將在3年內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工，這實(shí)際上是要免除村委會最后一項(xiàng)“計(jì)劃生產(chǎn)”任務(wù)——組織出工，這也有利于村組規(guī)模擴(kuò)大。

　　其次，五統(tǒng)的取消和三提與共同生產(chǎn)費(fèi)的改革使村組不再是稅費(fèi)的核算單位，減少了村組規(guī)模擴(kuò)大帶來的利益沖突。稅費(fèi)改革前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“三提五統(tǒng)”是首先以不超過村人均純收入的5%確定全村的總額，然后在村內(nèi)以人口或田畝平攤到農(nóng)戶，村是“三提五統(tǒng)”的核算單位；共同生產(chǎn)費(fèi)年初預(yù)提是以小組上年使用金額按比例確定總額，再在組內(nèi)平攤到農(nóng)戶，年終結(jié)算也是以小組為單位，根據(jù)多退少補(bǔ)的原則在組內(nèi)平攤，組是共同生產(chǎn)費(fèi)的核算單位。村組做為核算單位，越大越可能導(dǎo)致負(fù)擔(dān)不均。稅費(fèi)改革取消了五統(tǒng)，改革了村提留和共同生產(chǎn)費(fèi)的征收使用辦法。村提留以農(nóng)業(yè)稅附加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式按農(nóng)戶承包的田畝面積及其常年產(chǎn)量計(jì)算；用于村內(nèi)統(tǒng)一組織的抗旱、防蟲治病、恢復(fù)水毀工程等項(xiàng)開支的共同生產(chǎn)費(fèi)，不再固定向農(nóng)民收?。挥糜谵r(nóng)村抗旱排澇的計(jì)量水費(fèi)和電費(fèi)等，按照“誰受益、誰出錢”的原則，由受益戶據(jù)實(shí)承擔(dān)。村組不再是稅費(fèi)的核算單位。村規(guī)模的擴(kuò)大不會導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不公。村干部的減少，村級行政管理成本的降低，還會使村民負(fù)擔(dān)的總額下降。

　　第三，“一事一議”能保障村民不因村組規(guī)模擴(kuò)大而降低參與機(jī)會。稅費(fèi)改革前，村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)，可用三提中的“公積金”列支的。村委會常常不經(jīng)過村民大會或村民代表會議討論通過；組內(nèi)修復(fù)水毀工程、挖水渠和筑道路也可用共同生產(chǎn)費(fèi)開支，不需要讓村組的大多數(shù)村民同意。因此，村組規(guī)模越大，越不利于村民民主監(jiān)督，每個(gè)村民的民主參與機(jī)會就相應(yīng)的越低。稅費(fèi)改革后，村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金必須由村委會年初提出預(yù)算，經(jīng)村民大會或村民代表會議討論通過后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)并報(bào)縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室備案，才能向農(nóng)戶收取；組內(nèi)修路、挖渠等所需資金也需經(jīng)組內(nèi)的村民會議討論通過方可收取。村民不知道或大多數(shù)村民不同意的籌資，村民可以拒絕交納。因此，村組內(nèi)籌資興辦的一切公益事業(yè)和集體生產(chǎn)，村民都有機(jī)會參與決策，不會受村組的規(guī)模擴(kuò)大的影響。

　　此外，農(nóng)村的交通通迅水電等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，也為村組規(guī)模的擴(kuò)大打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國大部分農(nóng)村的村、組是由原生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)變換而來的，其規(guī)模是與1970年代的集體生產(chǎn)和交通通訊狀況相適應(yīng)的。改革開放后，鄉(xiāng)村道路通訊建設(shè)取得了很大成就，如今絕大多數(shù)農(nóng)村通了公路，幾乎所有的農(nóng)戶都擁有了自行車，近半數(shù)的富裕農(nóng)戶擁有了摩托車等機(jī)動車輛，大多數(shù)相對集中的居民點(diǎn)安裝了程控電話。如湖北沙洋縣2001年每100個(gè)農(nóng)戶擁有自行車、摩托車、程控電話數(shù)分別為95輛、44輛、22部。交通通訊的發(fā)展，大大縮小了農(nóng)村的地域空間，便利了村民的交往，提高了村兩委的管理和服務(wù)的交通。目前，絕大多數(shù)村民在生產(chǎn)和生活中已經(jīng)因鄰近村組的村民建立了廣泛而密切的聯(lián)系，相鄰村莊已成了一個(gè)熟人或半熟人的社會。如果將相鄰村組合并，使其規(guī)模擴(kuò)大一倍，不會給村民的生產(chǎn)和生活帶來不便。即使按目前普通擁有的自行車的行駛速度計(jì)算，村民騎自行車在規(guī)模擴(kuò)大一倍后的新村的兩端之間往返，也會比在舊村的兩端間步行所需時(shí)間短。事實(shí)上，目前農(nóng)村小學(xué)的布局經(jīng)過調(diào)整后，大體上為3-5村一所，適齡兒童的入學(xué)率并沒有受到多大影響。如沙洋縣2001年有368個(gè)村，只有農(nóng)村小學(xué)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)）83所，平均每4村擁有一所小學(xué)，小學(xué)適齡兒童入學(xué)率、畢業(yè)率仍然分別保持在100%、98.6%.

　　當(dāng)然，村組規(guī)模并不是越大越好，村組的規(guī)模應(yīng)適中，應(yīng)根據(jù)人口分布情況、村民間聯(lián)系的程度、村內(nèi)的交通狀況和村民的出行方式來確定。村的人口以2500左右為宜，村兩端的距離應(yīng)不超過普通村民1小時(shí)出行的距離，如普通村民出行以騎自行車為主，而自行車在村內(nèi)道路上行駛的速度為每小時(shí)10公里，合并后村兩端的最大距離不超過10公里。村組合并應(yīng)嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》規(guī)定的程序操作，以村民自愿、方便村民自治、有利于村民生產(chǎn)生活為原則。村組合并還應(yīng)妥善處理村集體資產(chǎn)，不能瓜分集體資產(chǎn)，也不能平攤集體債務(wù)。只有這樣，才能使村組合并發(fā)揮鞏固稅費(fèi)改革成果和促進(jìn)村民自治的作用。

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