12月19日召開的全國財政工作會議上，財政部部長金人慶提出了“十一五”時期財政工作的主要任務，其中特別指出，要鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費改革成果。筆者總結(jié)我國農(nóng)村稅費改革的成效，并提出深化農(nóng)村稅費改革的政策選擇。

　　一、農(nóng)村稅費改革取得的成效

　　黨中央、國務院歷來高度重視農(nóng)民負擔問題，特別是20世紀90年代以來，中央先后出臺了一系列減輕農(nóng)民負擔的政策措施，控制“三提五統(tǒng)”征收比例和“兩工”數(shù)量，清理涉農(nóng)收費項目，治理農(nóng)村“三亂”，取得了一定成效，初步遏制了農(nóng)民負擔過快增長的勢頭。

　　據(jù)統(tǒng)計，1999年全國農(nóng)民直接承擔的稅費負擔總額約為1247億元，全國農(nóng)民每年人均稅費負擔為140元。其中，農(nóng)民繳納的農(nóng)（牧）業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等各項稅收收入307億元；農(nóng)民直接繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費約為601億元；農(nóng)民承擔的“義務工和積累工”中的以資代勞以及其他各種社會負擔（包括行政性事業(yè)性收費、集資、罰款、攤派等）339億元。農(nóng)村勞動力還承擔了“兩工”82億個，每個勞動力人均17個。與1996年相比，1999年全國農(nóng)民直接承擔的稅費負擔增加了118.6億元，3年增長了10.5%；農(nóng)民人均稅費負擔增加13.5元，增長了10.7%；全國農(nóng)村勞動力人均承擔“兩工”減少了6.6個，減少28%.

　　2000年，中共中央和國務院選擇安徽以全省為單位進行農(nóng)村稅費改革試點，試點的主要內(nèi)容是：“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革”，即取消屠宰稅、取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消教育集資等稅費負擔，逐步取消勞動積累工和義務工，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，設定農(nóng)業(yè)稅稅率為7%，改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅征收額度的20%為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來的村提留。安徽改革后，全省農(nóng)民總的稅費負擔37.61億元，比改革前同口徑稅費負擔49.25億元減少11.64億元，減負達23.6%；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民稅費負擔減少16.9億元，減幅達31%.

　　2003年，各地按照國務院統(tǒng)一部署，全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作，取得了積極成效。當年新增全面改革試點的10個省份農(nóng)民減負總額達到123億元，平均減負幅度為63%，農(nóng)民人均減負55元，畝均減負50元。其中，廣東、福建減負率高達84%和77%.先行試點省份積極推行取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅試點、核實調(diào)減計稅面積、降低過高的農(nóng)業(yè)稅計稅價格等措施，使農(nóng)民負擔進一步得到減輕。

　　2004年在十屆全國人大二次會議上，溫家寶總理宣布“取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”后，農(nóng)村稅費改革進程駛?cè)肟燔嚨馈?004年的農(nóng)村稅費改革共有三種不同的運行模式。第一，吉林、黑龍江、上海、西藏、北京、天津、浙江、福建等8個省市全部免征農(nóng)業(yè)稅。其中，西藏一直免征農(nóng)業(yè)稅，上海市2003年自主決定免征農(nóng)業(yè)稅，北京市、天津市2004年自主決定免征農(nóng)業(yè)稅，浙江省自主決定2004年對種糧油農(nóng)民免征農(nóng)業(yè)稅（免征額度約為60%），福建省對種糧耕地免征農(nóng)業(yè)稅（免征額度約為77%）。據(jù)統(tǒng)計，這8個省市共減輕農(nóng)民負擔約52億元，受益人口1.05億人，人均減負50元，其中黑龍江省人均減負142億元，吉林省人均減負100元。第二，農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個點征收的地區(qū)有12個省份，其中除了11個糧食主產(chǎn)省外，還有廣東省。在這些地區(qū)有92個縣免征農(nóng)業(yè)稅，這部分地區(qū)2004年減輕農(nóng)民負擔162.6億元，惠及人口5.7億人，人均減負28.4元。第三，農(nóng)業(yè)稅征收稅率按照標準降低1個百分點的地區(qū)有11個省份，其中陜西、甘肅有42個縣免征農(nóng)業(yè)稅。甘肅省有8個牧業(yè)縣和6個郊區(qū)縣免征農(nóng)業(yè)稅，陜西省西安、延安、榆林等28個市縣免征農(nóng)業(yè)稅。這些地區(qū)減輕農(nóng)民負擔25.3億元，惠及農(nóng)民2.26億人，人均減負11.2元。以上農(nóng)業(yè)稅減征、免征模式在2004年減輕農(nóng)民負擔234億元。免征地區(qū)受益農(nóng)民1.5億人，人均減負約46元；降3個點的地區(qū)受益農(nóng)民5.4億人，人均減負約為29元；降1個點的地區(qū)受益農(nóng)民2.14億人，人均減負3.7元。

　　2005年農(nóng)村稅費改革進一步提速。原計劃到2008年全面取消農(nóng)業(yè)稅提前到2006年完成，農(nóng)民除了承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的要素投入成本支出外，不再需要向政府繳納任何稅費負擔。盡管2005年多數(shù)省份還是自主性免征，但是在2006年會將農(nóng)業(yè)稅免征的轉(zhuǎn)移支付納入預算，全部或部分由中央財政承擔改革的成本。

　　二、中央財政轉(zhuǎn)移支付支持農(nóng)村稅費改革

　　農(nóng)村稅費改革最初是由中央政府倡導并推行的，其順利推行同中央財政的轉(zhuǎn)移支付密不可分。

　　農(nóng)村稅費改革試點之初，《中共中央、國務院關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》并沒有強調(diào)要對試點省進行中央財政轉(zhuǎn)移支付。其中原因之一是原有的農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌和三項村提留以及教育集資等都屬于地方可支配收入，中央財政并沒有分享，最初的試點原則是希望地方能夠自我消化收支缺口。但在各地的改革試點工作中，暴露出因地方財政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務教育投入等嚴重問題，引起中央的高度重視。

　　2002年，作為農(nóng)村稅費改革擴大試點的配套措施，財政部出臺了《農(nóng)村稅費改革中央財政轉(zhuǎn)移支付辦法》。在辦法中，中央財政統(tǒng)籌考慮各地區(qū)提高農(nóng)業(yè)稅稅率增收因素和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、降低農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率、取消屠宰稅減收等因素，對地方凈減收部分，通過轉(zhuǎn)移支付給予適當補助。

　　2001年，針對安徽方案實施后新出現(xiàn)的減收因素，把對該省的補助增加到17億元（包括農(nóng)村教師工資補助），對其他省份106個試點縣（市）轉(zhuǎn)移支付補助16億元，對全國21個省份發(fā)放農(nóng)村教師工資補助50億元（包括安徽省）；2002年，國務院新增16個省份擴大改革試點后，根據(jù)農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付辦法，中央財政新增安排165億元用于補助16個省份改革，使2002年中央財政安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農(nóng)村教師工資專項補助）。這個數(shù)字已超過所有試點地區(qū)改革前農(nóng)業(yè)稅收入的總和。2004年，中央提出5年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅，進一步加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，當年農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助總額達到524億元，而2005年中央財政農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助總額預計達到900億元。

　　三、深化農(nóng)村稅費改革的政策選擇

　　農(nóng)村稅費改革經(jīng)歷了規(guī)范農(nóng)民稅費負擔、減征農(nóng)業(yè)稅和免征農(nóng)業(yè)稅等若干階段，農(nóng)民的政策性負擔逐步降低最終徹底取消。在此背景下，農(nóng)村稅費改革走到了十字路口：是在徹底取消農(nóng)業(yè)稅后就徹底結(jié)束此項改革，還是在原有改革的基礎上更進一步，建立防止農(nóng)民負擔日后反彈的長效機制？從歷史的角度看，多次以減輕農(nóng)民稅賦的改革最終都沒有鞏固住取得的成果，關鍵的問題是治標不治本，農(nóng)民負擔反彈的深層次問題沒有解決。

　　為了鞏固這次農(nóng)村稅費改革的成果，為解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，還需要不斷深化農(nóng)村稅費改革。具體而言，首先需要進一步完善省以下財政管理體制，調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)村組織和農(nóng)村義務教育經(jīng)費的正常需要。逐步在省以下探索“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制創(chuàng)新。其次，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和編制，嚴格控制財政供養(yǎng)人員的過快增長，淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理職能，增強服務功能，構(gòu)建基層公共財政支出框架。第三，完善農(nóng)村義務教育管理體制改革，明確五級財政在農(nóng)村義務教育中的責任，特別是中央和省級財政的支出責任，鞏固和完善“分級管理、以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制改革，進一步加大高端財政對農(nóng)村義務教育的投入力度，確保農(nóng)村義務教育正常的經(jīng)費需要。第四，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，構(gòu)建規(guī)范的基層財政收入體系，貫徹“多予、少取、放活”的方針。在取消農(nóng)業(yè)稅后避免造成涉農(nóng)稅收制度空白，相反要通過構(gòu)建規(guī)范的涉農(nóng)稅收制度來防止農(nóng)民負擔反彈，嘗試在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程引入增值稅，在農(nóng)民收入環(huán)節(jié)引入個人所得稅，通過特定的稅收優(yōu)惠和稅收減免來體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息的扶持政策。第五，按照“控制新債、分類處理、逐步化解”的原則積極化解鄉(xiāng)村債務，在解決債務存量時結(jié)合不同的事權(quán)劃分原則謹慎考慮高端財政的介入，既要區(qū)分債務的不同性質(zhì)與來源，又要防止高端財政出面償債可能導致的“道德風險”，將鄉(xiāng)村債務化解對基層政府運轉(zhuǎn)的沖擊降低到最小。