樹立科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)是我們國(guó)家現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的重要理論指導(dǎo)。和諧社會(huì)是一種整體性思考問(wèn)題的觀點(diǎn)，要求我們?cè)诟鱾€(gè)領(lǐng)域的工作中運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，統(tǒng)籌各種社會(huì)資源，使社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小貧富差距，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。2005年10月通過(guò)的個(gè)人所得稅法案修正案的決定，就是國(guó)家在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中維護(hù)人民群眾利益之法律規(guī)定的政策取向。但是對(duì)個(gè)人所得稅進(jìn)行改革和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的工作，免征稅額的調(diào)整只是相對(duì)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，尚有一系列重大問(wèn)題需要認(rèn)真研究。

　　一、個(gè)人所得稅的功能

　　稅收職能由稅收的本質(zhì)所決定，是稅收作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇所具有的內(nèi)在功能，具體表現(xiàn)在稅收的作用。稅收的功能具有內(nèi)在性、客觀性和穩(wěn)定性特征。稅收的基本功能具體為組織財(cái)政收入功能、收入分配功能、資源配置與宏觀調(diào)控功能。個(gè)人所得稅作為一個(gè)重要的稅收范疇，其基本功能同樣為組織財(cái)政收入功能、收入分配功能、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能（或資源配置與宏觀調(diào)控功能）[1].

　　1.個(gè)人所得稅的組織財(cái)政收入功能。個(gè)人所得稅以個(gè)人所獲取的各項(xiàng)所得為課稅對(duì)象，只要有所得就可以課稅，稅基廣闊，因此個(gè)人所得稅便成為政府稅收收入的重要組成部分，是財(cái)政收入的主要來(lái)源。

　　2.個(gè)人所得稅的收入分配功能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有效的資源配置方式，但由于在分配上是按照要素的質(zhì)量和多少進(jìn)行分配，往往會(huì)造成收入分配的巨大差距，從而影響社會(huì)協(xié)調(diào)和穩(wěn)定，進(jìn)而損害效率。個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)公平的重要工具。個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配主要是通過(guò)累進(jìn)稅率進(jìn)行的，在累進(jìn)稅率下隨著個(gè)人收入的增加，個(gè)人所得稅適用的邊際稅率不斷提高，從而低收入者適用較低的稅率征稅，而對(duì)高收入者則按較高的稅率征稅。這有利于改變個(gè)人收入分配結(jié)構(gòu)，縮小高收入者和低收入者之間的收入差距。

　　3.個(gè)人所得稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。微觀上，個(gè)人所得稅對(duì)個(gè)人的勞動(dòng)與閑暇、儲(chǔ)蓄與投資、消費(fèi)等的選擇都會(huì)產(chǎn)生影響。宏觀上，個(gè)人所得稅具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用：其一，自動(dòng)穩(wěn)定功能或“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能，指?jìng)€(gè)人所得稅可以不經(jīng)過(guò)稅率的調(diào)整，即可與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行自行配合，并借這種作用對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生調(diào)節(jié)作用；其二，相機(jī)選擇調(diào)節(jié)，在經(jīng)濟(jì)蕭條或高漲時(shí)，采取與經(jīng)濟(jì)風(fēng)向相逆的稅收政策，對(duì)個(gè)人所得稅的稅率、扣除、優(yōu)惠等進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行減稅或增稅的政策，從而使經(jīng)濟(jì)走出蕭條或平抑經(jīng)濟(jì)的過(guò)度繁榮，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

　　由上述分析可知，個(gè)人所得稅具有組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配狀況和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能。我國(guó)個(gè)人所得稅政策施行20多年以來(lái)，在調(diào)節(jié)個(gè)人收入、緩解社會(huì)分配不公、縮小貧富差距和增加財(cái)政收入等方面都發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，如何改革我國(guó)個(gè)人所得稅體制，提高其調(diào)節(jié)個(gè)人收入的能力，緩解分配不公的矛盾，促進(jìn)社會(huì)主義社會(huì)和諧發(fā)展，成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

　　二、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅存在的主要問(wèn)題

　　1.稅制模式存在弊端。征收個(gè)人所得稅是政府取得財(cái)政收入，調(diào)節(jié)社會(huì)各階層收入分配水平的重要手段，公平是個(gè)人所得稅征收的基本原則。公平原則是指征稅額與納稅人收入水平相適應(yīng)以保證各納稅人之間稅負(fù)水平均衡。分類所得稅制是將納稅人各種所得按照收入性質(zhì)劃分為若干類，對(duì)不同類別的所得設(shè)計(jì)不同的稅率和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)分別計(jì)算征收。目前我國(guó)個(gè)人所得稅制度將個(gè)人收入劃分為工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得等11類。這種稅收制度的優(yōu)點(diǎn)是可以實(shí)現(xiàn)分別征收，有利于控制稅源；缺點(diǎn)是各類收入所使用的稅率不同、免征稅額不同，導(dǎo)致不同類別收入的稅負(fù)不同，不利于調(diào)節(jié)收入差距，容易產(chǎn)生綜合收入高、應(yīng)稅所得來(lái)源多的人稅負(fù)輕，綜合收入低、應(yīng)稅來(lái)源少的人稅負(fù)重的現(xiàn)象[2].

　　2.征收范圍不全面。個(gè)人所得稅在課稅范圍的設(shè)計(jì)上，分為概括法和列舉法。列舉法又分為正列舉方式和反列舉方式。正列舉方式就是對(duì)稅法中明確規(guī)定的項(xiàng)目予以課稅，沒(méi)有出現(xiàn)在稅目中的項(xiàng)目不用納稅。反列舉方式則是明確規(guī)定出不在納稅范圍的項(xiàng)目，除此之外所有項(xiàng)目都要納稅。一般來(lái)說(shuō)，正列舉方式的范圍相對(duì)于稅源來(lái)說(shuō)是有限的，反列舉方式的范圍往往是接近稅源的。我國(guó)個(gè)人所得稅采用的是正列舉方式加概括法，列舉法規(guī)定了10個(gè)應(yīng)稅項(xiàng)目，并運(yùn)用概括法規(guī)定了國(guó)務(wù)院財(cái)政部門確定征收的其他所得。主要采用正列舉方式確定稅基范圍在很大程度上限制了征稅范圍的擴(kuò)大，雖然用概括法規(guī)定了其他認(rèn)定的應(yīng)稅項(xiàng)目，避免稅基流失，但是因其規(guī)定的模糊性，易在征納過(guò)程中引起征納雙方的糾紛和納稅人逃避稅行為的發(fā)生。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，特別是隨著技術(shù)市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和成長(zhǎng)，我國(guó)居民的收入已由工資收入為主向收入形式多元化的趨勢(shì)發(fā)展。目前在我國(guó)居民所得中，不僅工薪、勞務(wù)報(bào)酬所得等勞務(wù)性收入成為個(gè)人的重要所得，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民個(gè)人所得的重要來(lái)源。此外，勞保福利收入、職務(wù)補(bǔ)助、免費(fèi)午餐及其他實(shí)物補(bǔ)助形式也逐漸成為我國(guó)居民收入的重要組成部分。這些新變化在現(xiàn)行個(gè)人所得稅制下都無(wú)法自動(dòng)地成為個(gè)人所得稅的應(yīng)稅項(xiàng)目，使得所得稅的稅基過(guò)于狹窄。與此同時(shí)，許多公司利用這一稅制缺陷，減少現(xiàn)金獎(jiǎng)金和工資的發(fā)放，取而代之的是大量地為員工購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)、提供健身俱樂(lè)部會(huì)員卡、用餐券、假期旅游等福利，減少個(gè)人所得稅的應(yīng)納稅金額，侵蝕稅基[3].

　　3.個(gè)人免征額標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性，沒(méi)有考慮納稅人的實(shí)際情況。設(shè)立個(gè)人免征額的目的之一是為保障勞動(dòng)者的基本生活需要，包括勞動(dòng)者本人的基本生活資料及教育培訓(xùn)費(fèi)用，家庭成員所需生活資料的費(fèi)用等。我國(guó)目前的個(gè)人的所得稅制度實(shí)行收入減去固定標(biāo)準(zhǔn)的免征額作為應(yīng)稅所得額的方法，這種方法沒(méi)有考慮到不同的納稅人的贍養(yǎng)費(fèi)用、子女撫養(yǎng)費(fèi)用、教育費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用等因素。在現(xiàn)實(shí)生活中，上述情況不同，各納稅人的生活必要支出就不同，實(shí)行固定免征額的方法不科學(xué)[4].

　　4.稅率設(shè)計(jì)不盡合理。目前我國(guó)對(duì)工資薪金實(shí)行九級(jí)超額累進(jìn)稅率，最高稅率為45%，與世界各國(guó)相比，這一稅率偏高。過(guò)高的稅率一方面會(huì)增強(qiáng)納稅人偷漏稅的動(dòng)機(jī)；另一方面由于45%的稅率在現(xiàn)實(shí)中極少運(yùn)用，這一稅率只起象征性的作用，有其名而無(wú)其實(shí)，卻使稅制空背了高稅率之名。

　　5.征收管理力度不足。

　?。?）征收方式難以控制高收入者。對(duì)個(gè)人所得稅的征管，我國(guó)和大多數(shù)國(guó)家一樣也采用了源泉扣繳和自行申報(bào)兩種方法，但側(cè)重點(diǎn)不同，我國(guó)更側(cè)重源泉扣繳。由于稅法沒(méi)有對(duì)所有納稅人要求納稅申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)扣繳義務(wù)人的納稅檢查信息是單方面的，無(wú)法有效進(jìn)行監(jiān)督，使得源泉扣繳的執(zhí)行力度在不同單位間有很大的差別。源泉扣繳執(zhí)行力度的不同使得個(gè)人所得稅只管住了工薪階層，沒(méi)有管住高收入階層。自行申報(bào)目前尚未全面鋪開，個(gè)人所得稅法規(guī)定只有5種情形下的個(gè)人收入應(yīng)自行申報(bào)。由于沒(méi)有實(shí)行全面的個(gè)人收入申報(bào)制度，稅收流失難以避免。

　　（2）征管水平低、手段落后，使征管效率難以提高。稅務(wù)征管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德修養(yǎng)已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下稅務(wù)工作的要求，是削弱征管力量，影響征管效率的重要因素；以人工為主的落后征管手段，不能使稅務(wù)部門及時(shí)取得納稅人的收入資料，并對(duì)其納稅資料進(jìn)行處理與稽核；稅務(wù)代理制度還不完善，不能很好發(fā)揮其中介組織的作用；加之與個(gè)人所得稅征收相聯(lián)系的諸如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、個(gè)人信用管理制度沒(méi)有建立，使得征管效率和監(jiān)督作用很難提高。

　　（3）處罰法規(guī)不完善，處罰力度不強(qiáng)，不能對(duì)納稅人起到震懾作用。目前我國(guó)的《稅收征管法》對(duì)偷、漏稅等違法行為的界定模糊（例如對(duì)納稅人取得收入后掛在往來(lái)賬戶不結(jié)轉(zhuǎn)的行為，很難明確界定是納稅人有意行為還是無(wú)意行為），使稅務(wù)執(zhí)法機(jī)關(guān)難以把握，往往避重就輕。這樣，對(duì)違法者本人起不到接受教訓(xùn)，自覺(jué)守法的約束作用；對(duì)廣大公民更起不到警示和威懾作用，違法現(xiàn)象得不到抑制。因此，遵紀(jì)守法、自覺(jué)納稅的良好社會(huì)風(fēng)尚難以形成。

　　三、完善我國(guó)個(gè)人所得稅的建議和對(duì)策

　　1.建立分類綜合所得稅制模式。個(gè)人所得稅稅制模式大體上可分為3種：1）分類所得稅制，如我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度。它是對(duì)同一納稅人不同類別的所得按不同的稅率分別課征。2）綜合所得稅制，它是將納稅人在一定期間內(nèi)的各種所得綜合起來(lái)，扣除法定減免數(shù)額后，就其余額按累進(jìn)稅率征收，它的特點(diǎn)是將來(lái)源于各種渠道的所有形式的所得不分類別、統(tǒng)一課稅。這種稅制的優(yōu)點(diǎn)是稅負(fù)公平、扣除合理，能夠全面反映納稅人的綜合負(fù)稅能力，能考慮到納稅人個(gè)人經(jīng)濟(jì)情況和家庭負(fù)擔(dān)等因素并給予減免。但它的課征手續(xù)復(fù)雜，征收費(fèi)用較高，對(duì)個(gè)人申報(bào)和稅務(wù)稽查水平要求高，且以發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)和全面可靠的原始資料為條件。3）分類綜合稅制，它是分類所得稅和綜合所得稅的不同形式和程度的結(jié)合。

　　根據(jù)目前我國(guó)對(duì)稅源控管難度大、征管手段相對(duì)落后、公民納稅意識(shí)淡薄的實(shí)際情況，應(yīng)按循序漸進(jìn)，由分類稅制→分類綜合稅制→綜合稅制的過(guò)程，將現(xiàn)行的分類稅制過(guò)渡到綜合分類稅制模式，即對(duì)個(gè)人不同來(lái)源的收入先按不同稅率征稅，年終再匯算清繳。具體界定時(shí)可對(duì)屬于投資性的，沒(méi)有費(fèi)用扣除的應(yīng)稅項(xiàng)目，如利息所得、股票轉(zhuǎn)讓所得、股息紅利所得、偶然所得等應(yīng)稅項(xiàng)目，實(shí)行分項(xiàng)征收；對(duì)屬于有費(fèi)用扣除的應(yīng)稅項(xiàng)目，如工資薪金、勞動(dòng)報(bào)酬、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、承包承租、稿酬等應(yīng)稅項(xiàng)目，先以源泉預(yù)扣方法分別采用不同稅率征收，在納稅年度結(jié)束后，由稅務(wù)部門核定納稅人全年應(yīng)稅所得，對(duì)年度內(nèi)已納稅額做出調(diào)整結(jié)算，再實(shí)行綜合征收。我國(guó)政府已經(jīng)明確，個(gè)人所得稅制度改革現(xiàn)階段目標(biāo)為分類綜合個(gè)人所得稅制[5].

　　2.擴(kuò)大征收范圍。目前個(gè)人所得稅法規(guī)定的11個(gè)應(yīng)稅項(xiàng)目沒(méi)有涵蓋個(gè)人所得的全部?jī)?nèi)容[6].隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的應(yīng)稅項(xiàng)目。一些不斷出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)征收個(gè)人所得稅的項(xiàng)目應(yīng)該列入應(yīng)稅項(xiàng)目。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)改變目前采取的正列舉法，采取概括性更強(qiáng)的反列舉法。凡是能夠增加納稅人稅收負(fù)擔(dān)能力的所得都在個(gè)人所得稅征收范圍之內(nèi)，對(duì)某些特殊的個(gè)人所得可以采取列舉法予以減免稅收，以體現(xiàn)稅收上給予的優(yōu)惠政策。

　　3.以家庭為納稅單位。家庭課稅是指以家庭為單位，將夫妻的所得綜合起來(lái)聯(lián)合申報(bào)納稅；個(gè)人所得課稅是以個(gè)人為單位，就個(gè)人所得申報(bào)納稅。家庭課稅在理論上較個(gè)人課稅具有明顯的優(yōu)勢(shì)：家庭課稅能更好地體現(xiàn)公平這一稅收基本原則，因?yàn)橐话闱闆r下，凡是稅制建設(shè)比較完善、治稅思想體現(xiàn)公平觀念比較充分的政府，多在稅前規(guī)定了不同數(shù)額不同名目的扣除額，如子女贍養(yǎng)費(fèi)及教育費(fèi)扣除、父母及祖父母贍養(yǎng)費(fèi)扣除、貧困親屬資助的扣除等。而選擇家庭課稅最大的優(yōu)點(diǎn)就在于能充分考慮一個(gè)家庭的實(shí)際支出情況，能使稅后結(jié)果盡量公平。比如：撫養(yǎng)一個(gè)子女與撫養(yǎng)兩個(gè)子女的扣除區(qū)別；撫養(yǎng)一個(gè)健康子女與撫養(yǎng)一個(gè)殘疾子女的扣除區(qū)別等[7].

　　4.規(guī)范個(gè)人免征額標(biāo)準(zhǔn)?！秱€(gè)人所得稅法修正案》將個(gè)人所得稅工資薪金所得免征額調(diào)至1 600元，大大減輕了低收入人員的稅收負(fù)擔(dān)。但是筆者認(rèn)為，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)存在的主要問(wèn)題不在于數(shù)額高低，而在于有沒(méi)有考慮納稅人具體情況并區(qū)別對(duì)待。借鑒國(guó)外通行做法，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，中國(guó)個(gè)人所得稅免征稅額可分為4個(gè)部分：1）個(gè)人基本生活費(fèi)用和教育費(fèi)用扣除。2）撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人費(fèi)用扣除。3）特殊扣除，針對(duì)殘疾人、慢性病患者。4）子女教育費(fèi)用扣除。目前，教育費(fèi)用占家庭開支的比重較大并且沒(méi)有任何形式的社會(huì)保障，因此應(yīng)額外扣除[8].

　　5.簡(jiǎn)化稅率級(jí)次，應(yīng)實(shí)行“少檔次、低稅率”的累進(jìn)稅率模式。本著“照顧低收入者，培育中產(chǎn)階層，調(diào)節(jié)高收入者”的原則，在提高個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提高最低稅率至10%，將高稅率部分的45%向下調(diào)降至35%，則可構(gòu)建一組由10%~35%的累進(jìn)稅率。累進(jìn)稅的級(jí)次定在5級(jí)比較適中。

　　6.加強(qiáng)稅收征管。首先，努力改進(jìn)稅收征管手段，積極推進(jìn)稅務(wù)部門對(duì)個(gè)人各項(xiàng)所得信息收集系統(tǒng)以及銀行對(duì)個(gè)人收支結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)收入監(jiān)控和數(shù)據(jù)處理的完全電子化，進(jìn)一步提高對(duì)收入的監(jiān)控能力和征管水平。通過(guò)銀行和稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)工程的建立，逐步縮小現(xiàn)金交易的范圍，使所有的收支狀況盡可能地置于稅銀聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控下，現(xiàn)金交易減少了，政府便可以通過(guò)賬戶對(duì)納稅人的稅源實(shí)行有效控制；其次，采用源泉扣繳和納稅人自行申報(bào)相結(jié)合的征管方式，代扣代繳義務(wù)人向個(gè)人支付所得時(shí)必須同時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)，對(duì)扣繳義務(wù)人不按規(guī)定扣繳和申報(bào)繳納稅款以及不按規(guī)定報(bào)送有關(guān)信息資料的，要規(guī)定明確的法律責(zé)任和相應(yīng)的懲處辦法。

　　為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國(guó)個(gè)人所得稅制度的改革已經(jīng)拉開了帷幕，我們必須以這次稅制改革為契機(jī)，制定出一套適合我國(guó)國(guó)情、適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的個(gè)人所得稅體系，真正發(fā)揮個(gè)人所得稅在我國(guó)稅收中的重要作用。