近年來，雖然中央三令五申要減輕農民負擔，但是農民負擔仍然屢減屢重，已經成為影響農村經濟發(fā)展以至農村社會穩(wěn)定的重要因素。農民負擔問題的核心是現行的農村稅費制度。為解決這個問題，多年來各地也進行了各種各樣的改革試驗，但是農村稅費制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒有出臺。

　　為深入探討農村稅費制度改革的有關問題，中國社會科學院農村發(fā)展研究所鄧小平農業(yè)思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學者有：中央財經領導小組的唐仁健、國務院研究室農村組的李炳坤和葉興慶、農業(yè)部農村經濟研究中心的朱守銀、財政部財政科學研究所的蘇明、中國社會科學院財貿經濟研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學院農村發(fā)展研究所副所長韓俊主持?，F將研討會的主要觀點綜述如下。

　　一、不同方式農村稅費制度改革的探索

　　（一）不同方式的探索

　　1993年以來，為規(guī)范農村各種收費，減輕農民負擔，全國大約有7個省的50多個縣市進行了稅費制度改革的探索，積累了不少經驗。比較典型的方式有：①湖南省武岡市“費改稅”的改革；②河北省正定縣“公糧制”的改革；③安徽省太和縣“稅費合一”的改革；①河北省魏縣“稅費合一、人地分攤”的改革；⑤貴州省湄潭縣“稅費統(tǒng)籌”的改革；③湖北省棗陽市楊擋鎮(zhèn)“土地負擔大包干”的改革。

　　（二）以上幾種方式的異同

　　總的來看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標準，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側重點有所不同。農村稅費制度改革的目的概括起來講有4個：一是減輕并穩(wěn)定農民的負擔，二是規(guī)范各種收費的管理，三是降低稅費征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會成本），四是達到公平負擔。從各地的實踐看，達到這些目的涉及到這樣幾個問題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費合一？第二，是征收貨幣，還是征收實物？第三，是以地為稅費負擔主體，還是以人為稅費負擔主體？第四，如何穩(wěn)定？第五，由誰證收？第六，何時征收？第七，如何減免？第八，如何監(jiān)管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個問題分為3類：

　　1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費的穩(wěn)定、稅費的減免、稅費的監(jiān)管3個問題。在稅費的穩(wěn)定問題上，所有的改革方式。致地確定。，稅費，定三年不變“；在稅費的減免問題上，也一致地確定對受災的農戶和農村的生活困難戶予以照顧。在對稅費的監(jiān)管問題上盡管具體的方式有所區(qū)別，比如，有的把村提留轉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的撥款，有的對村提留實行”村有鄉(xiāng)管“，但在總的趨勢上，所有的改革方式都加強了對稅費使用的監(jiān)管。

　　2.不一致但并非關鍵的問題。這包括稅費征收主體和征收時間2個問題。在征收主體問題上，大多數試點采取了財政部門委托糧食收購等農產品流通部門在農民出售農產品時代扣稅費的辦法，但也有個別試點直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設點征收。在證收時間上，多數試點采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個試點采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。

　　3.存在重大分歧的問題。這包括稅和費的關系、稅費的形態(tài)和稅費負擔主體的選擇3個問題。在稅和費的關系上，只有湖南武岡采取設立新的稅種的辦法，其他試點部采取將稅和費合并征收、然后再按其性質分流的辦法。在稅費的形態(tài)上，湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實物形式，其他試點則采取實物與貨幣相結合的形式，但多以實物為主，只是對耕地過少或沒有耕地的農戶才征收代金。在稅費負擔主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費負擔主體，其他試點均采取“人地結合”的辦法，一般都是農業(yè)稅收以土地為負擔主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負擔主體。

　　（三）農村稅費制度改革的成效

　　面臨當前農民負擔日趨加重的態(tài)勢，一些地方在尚無全國統(tǒng)一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農村稅費制度，這種改革探索的精神是應當予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國整個農村稅費制度改革提供了有益的經驗與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農民的負擔；第二，提高了農民負擔的透明度；第三，壯大了集體經濟實力；第四，促進了農村社會福利事業(yè)的發(fā)展；第五，改善了農村干群關系；第六，穩(wěn)定了農村家庭承包經營制度。正因為取得了上面的成效，農村稅費制度改革的試驗得到了廣大農民的擁護。楊地鎮(zhèn)1998年5月對全鎮(zhèn)29個行政村144戶農民進行了抽樣調查，結果是99％的農戶對這項改革表示完全滿意。

　?。ㄋ模┺r村稅費制度改革的不足

　　從征收的方式看，現在各地進行的稅費制度改革的思路大體有3種。第一，針對農民負擔設立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農民負擔與現有的農業(yè)稅收合并征收，其中，根據具體征收方式的不同可分為以征收實物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現金為主的方式，其典型是湖北棗陽的楊擋；以征收實物與征收現金相結合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農民負擔作為農業(yè)稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。

　　1.稅和費的性質不同，不能合并在一起。第一，農業(yè)稅收和農村統(tǒng)籌資金的對證基礎不同，不能簡單合并。第二，各項農業(yè)稅收的功能作用不同。也不能簡單合并。我國長期以來對農業(yè)稅實行增產不增稅的政策。其主要作用是減輕農民負擔，鼓勵農民發(fā)展農業(yè)生產；農業(yè)特產稅是對待定的農產品的征稅，其主要作用是合理調節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進農業(yè)生產全面發(fā)展。將征收對象不同的稅收合并，不利于發(fā)揮各自的調節(jié)作用。第三，稅費合一并且一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，違背了國家的有關稅收法現。第四，有的地方只按土地分攤稅收和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，從而加重了種地農民的負擔?，F行稅法規(guī)定，除農業(yè)稅按土地常年產量計征外，其他農業(yè)方面的稅收都是行為稅。沒有應稅行為的不納稅?！叭嵛褰y(tǒng)”也應根據農民純收入的多少來核定。在各地的改革試驗中，有的已經注意到這個問題，并有針對性地采取了措施。

　　2.鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質上說是純粹地向農民征收的稅，但實際上又常常被稱為為農民集體承辦公益事業(yè)而收的費。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業(yè)，是社會共同需要的事務，屬于典型的財政職能的內容。所以，“五統(tǒng)籌”從性質上講屬于財政性資金。村提留用于農民集體舉辦的，主要是為本村農民利益服務的公益事業(yè)，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財政資金的性質。所以，總體上看，“三提留”從性質上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質不同，如果合并征收，就容易出現鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調村集體資金的情況。

　　3.征收農業(yè)稅附加有量的限制。按照現行的稅法，附加不能超過正稅的15％，但據統(tǒng)計，目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費的數額已經接近農業(yè)稅總額。很難成為附加。例如，1996年全國農民負擔的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費為234.1億元，而當年農業(yè)稅為251億元，前者為后者的93.3％。

　　4.設立新稅種與現行稅收制度有矛盾。在農村稅費制度改革中設立的新稅種，無疑屬于地方稅范疇。當前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經大致劃分清楚，但地方對地方稅享有哪些管理權限，并非十分明確。實際上，目前地方稅的稅權仍然過多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數稅種的實施細則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權限及制定一些具體的征收辦法和補充措施的權限。這為地方設立新稅種設置了障礙。

　　5.折實征收容易受到糧價波動的影響。在折實征收的改革試驗中，折實證收的實物（糧食）量是按照核定的負擔總額和核定時的糧價或定購價折算出來的，而實物又要以出售時的市場價格出售以折成統(tǒng)籌資金的款項。在收購糧食以后，如果糧價上升，就會產生比按原糧價計算的稅費總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問題。如果糧價下跌，實際的稅費總額就會不足。那么，或者完成國家稅收和定購糧任務無法保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不能提供充足的公共物品，村級集體經濟組織不能順利實現再生產；或者農民的負擔又要增加，以保障完成上述職能。

　　二、農村稅費制度存在問題的深層原因

　　（一）農村公共物品決策機制不能反映農村公共物品的需求狀況，

　　現階段農村公共物品供給與需求不適應，極易導致供給過度等問題?，F行農村公共物品供給的特證有：①強制性。目前，農村公共物品大都是由各級政府和部門自上而下決策供應的，其供給總量和供給結構多數是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上組織以文件和政策規(guī)定的形式下達的，帶有很強的指令性。②統(tǒng)一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結構，對不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)，都是相同的，都是上級按統(tǒng)一要求下達的。③主觀性。遠離農村社區(qū)的各級組織不可能完全、準確地了解和掌握農民對農村公共物品的需求狀況，因此往往根據各自“政績”的需要做出供給的決策；同時，決策者也往往無法嚴格監(jiān)督公共物品的供給過程，更無法準確地判斷和比較公共物品供給的社會成本和社會收益。

　　現階段農民對農村公共物品需求的特征有：①實用性。農民對公共物品的需求，都會根據各自的資源狀況。以對自己所從事的生產經營活動和所處的生活環(huán)境有利為條件。②多樣性。由于農民有了流動和選擇就業(yè)的權力。從事不同產業(yè)和不同工種的農民，對公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產業(yè)如農業(yè)生產的農民，由于種植結構、勞動環(huán)節(jié)的不同，對公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農村公共物品能夠為農民提供高質量的服務、公平的市場環(huán)境、明晰的產權制度、嚴格的法律制度，以保證農民人身自由、生產活動、生活環(huán)境和私有財產的安全。④成本的可承受性。對農民來說，任何超越經濟發(fā)展水平的公共物品供給，都會造成極大的浪費；任何超越農民實際承受能力的公共物品成本的分攤，都會遭到農民的反對。⑤決策的參與性。這不僅是因為農民有了私有的財產和行動的自由，而且是因為農民對其自己對公、共物品需求的數量、結構和承受能力比較了解。

　　從以上農村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現矛盾，不但公共物品的供給總量和結構不可能真正滿足農民的實際需求，而且還可能超越農民的實際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權力機關，還容易出現各部門之間的相互攀比。

　?。ǘr村公共資源的使用過程監(jiān)督不力

　　對農村統(tǒng)籌資金監(jiān)督不力，主要原因在于：第一，預算外資金大部分分散在各行政事業(yè)單位，各單位作為被監(jiān)督者對本單位的預算外資金的收支掌握完全信息，而審計和農民負擔管理部門作為監(jiān)督者對各單位的預算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對稱，增加監(jiān)督努力的成本很高。第二，預算外資金的收支不向同級人民代表大會和村民報告，缺乏社會監(jiān)督；而且，社會單個成員監(jiān)督預算外資金的激勵不足。單個成員去監(jiān)督，監(jiān)督的成本由自己承擔，監(jiān)督的收益卻由本社區(qū)全體成員分享。因此，除極個別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風險的成員去獨自監(jiān)督外，多數成員因激勵不足而不去監(jiān)督。

　　監(jiān)督不足的結果是公共資源的使用效率低下。這主要表現在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機構的運轉，用于人頭費開支。目前，多數地方鄉(xiāng)級行政事業(yè)機構急劇膨脹，嚴重超編，因制度內財力不足，就向農民攤派。農民交錢沒有買來公共物品提供機構的產品，而是買來公共物品提供礬構本身。第二，部分公共資源被揮霍浪費、貪污挪用。第三，部分公共資源被用于與農民無關或并非農民獨享的事項，如道路、電話線路等。

　?。ㄈ┎磺逦霓r村集體產權制度為侵害農民的利益提供了可能

　　按照現行法律制度的規(guī)定，包括土他在內的集體資產屬農村社區(qū)集體公有。在這種規(guī)定之下，農村集體資產的產權至少存在兩方面的問題：一是集體資產究竟屬于哪一級集體所有，實質上模糊不清；二是集體資產所有權的代表不明確。這種農村集體資產的產權制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權行為不可避免。一方面，集體資產所有權出現上移的趨勢。據調查，自農村改革以來，土地所有權屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面，農民承包經營集體資產的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權力的基層政府栩部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對各權力主體比較有利的利益分配結溝二第二，農民承包經營集體資產的稅、租、費的分配關系混亂。從理論上講，集體所有的資產，由農民承包經營，農民只需要向資產所有者交納租金（或稱承包費），然后由資產所有者作為納稅主體向政府納稅，農民不應該與政府及其部門發(fā)生“費”的關系；農民向作為所有權主體代表的集體組織交納的租金的標準。應由雙方協(xié)商而定，而不應由所有權主體或上級政府單方面制定，更不應隨意增加；社區(qū)范圍內所需的公共物品的開支，應該由社區(qū)自治組織根據農民的承受能力和農民的意愿去解決。但實際情況是，農民不僅要無條件地承擔各權力組織自上而下強制性分灘的公共物品的成本，而且要超社區(qū)范圍向鄉(xiāng)村集體組織交納承包費、“三提五統(tǒng)”，還要向政府納稅，并且要承擔來自上級各權力部門的亂收費、亂集資、亂攤派而無任何討價還價的余地。

　?。ㄋ模┺r村基層組織管理出現“過度組織化”問題

　　在家庭承包經營體制長期不變的制度下，政府如何面對經營規(guī)模狹小的2.4億農戶，有效地實現其獲取糧食和參與農業(yè)剩余分配的目標呢？事實上，政府實行的是強化農村基層政權組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農村基層組織管理框架，繼續(xù)實行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織合一，而且不斷擴張其內設機構和干部隊伍；三是逐步建立、健全上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，并不斷通過擴張權力，代表上級政府和部門完成各種政務性工作；四是通過行政手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務性工作向村級組織分解下達，不斷使村級組織的村務工作政務化；五是采取嚴格的“上級任命下級”和“下級服從上級”的組織管理規(guī)則和政績考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標管理格局，在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個龐大的、自上而下的政績考核體系。

　　這樣一種農村基層組織和官埋的制度安排，雖然加強了農村基層組織的管理程度，但同時也產生了農村基層“過度組織化”的問題：一是農村基層組織機構林立，干部隊伍龐大，人浮于事；二是農村基層出現了較為嚴重的政企不分、政經不分；三是農村基層各組織之間財權、事權不統(tǒng)一；四是在政府與農民的交易過程中，農村基層組織的運行成本大幅度提高，在上級政府和部門無法全部支付農村基層組織的管理費用時，向農民分攤這種成本就在所難免；五是在自上而下的政績考核制度的約束下，受“升遷”和“增收”的雙重驅動，農村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報收入的做法，從而提高作為衡量農民負擔標準的基礎的人均純收入的水平。

　　三、農村稅費制度改革的思賂。

　?。ㄒ唬┺r村稅費制度改革應遵循的原則

　　1.要有利于穩(wěn)定和減輕農民負擔，為農村社會公共事業(yè)發(fā)展提供適度的資金來源。由于我自仍是一個發(fā)展中國家，在今后一個相當長的時期內，國家對農村興辦一些公益事業(yè)不能采取完全包下來的做法，而只能“靠兩條腿走路”，即國家支持一點，向農民集資一點，這是符合我國國情的一個正確選擇。農村稅費制度改革的根本目的是整頓農村的分配秩序，堅決取消不合理的收費、集資和攤派，解決農民反映強烈的收費過多、過濫問題，逐步理順農村的分配關系，把農民過重的負擔降下來。

　　2.既要規(guī)范稅費制度，又要照顧現實。一方面。市場經濟從某種程度上說是一種法制經濟，農村稅費制度改革要充分體現這一要求。目前農村稅費制度的主要弊端是“一事一費一制”，不符合市場經濟規(guī)范化分配的要求，也不利于穩(wěn)定和減輕農民負擔。農村稅費制度改革要實現稅費制度的法制化、規(guī)范化，消除彈性政策，堅持依法管理，促進公平競爭。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農村稅費制度改革并沒有十全十美的方案。最明顯的是，“稅”和“費”不論是合在一起征收還是分開征收，都有矛盾。對于把“費”中的鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對于把“費”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質不同，二者很難合一：即使合一，也很難保證村提留能返還農村，農業(yè)特產稅就是一個例子，該稅收上來后并沒有返還農業(yè)。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個“漏斗”，各方面都會打它的主意。

　　3.不能為農村其他改革設置障礙。農村稅費制度涉及農村統(tǒng)籌資金制度、農業(yè)稅收制度、糧食征購制度，這都是關系國家利益和農民利益的重大問題。因此，農村稅費制度改革應該瞻前顧后，彼此促進，決不能因為其中一項內容的改革而影響其他改革。

　　（二）農村稅費制度改革的方向

　　考慮到改革的現實可能性，農村稅費制度改革宜以“費改稅”為核心，與其他方面的改革配套進行。其主要依據是：第一，向農民籌集的資金，實質上是一種具有公共性質的資金，已經具有稅收的一些性質。第二，稅收要經過一定的立法程序，其最大的優(yōu)點在于嚴格、規(guī)范；而收費則具有較大的彈性，缺乏內在的控制和約束機制。第三，“費改稅”涉及面窄，改革的重點明確，即主要涉及鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的改革，基本不影響現行農業(yè)稅收政策的執(zhí)行，也不對現行的糧食收購政策產生沖擊，因而難度相對較小，便于實際操作，不但農民容易接受，而且為今后農業(yè)稅制改革創(chuàng)造了條件。

　?。ㄈ┺r村稅費制度改革的對策選擇

　　1.按照職業(yè)身份將農村居民分為幾種類型，分別確定“費改稅”的計稅標準，做到公平稅負?？蓪⑥r村居民分為三類：農業(yè)戶、兼業(yè)戶、專門從事工商業(yè)的個體戶和私營企業(yè)主。一般地講，由于農業(yè)戶的收人低于其他職業(yè)類型農戶的收入，計稅標準可低一些；而由于工商個體戶和私營企業(yè)主的收入要高干前兩類型農戶的收入，計稅標準可高一些。對干完全經營種植業(yè)的農戶，還可根據土地面積的多少及其收益情況，再具體確定不同的計稅標準。另外，為了穩(wěn)定農民負擔，也為了減輕征管工作量，上述稅收負擔可一定幾年不變。對于一些困難戶、遭受重大自然災害的農戶、優(yōu)撫對象等，可酌情給予一定的稅收減免，這實際上也是公平稅負的一種必然要求。需要指出的是，由于我國各地農村的生產力發(fā)展水平差異很大，全國難以形成一個統(tǒng)一的“費改稅”辦法，應當允許各地制定不同的計稅標準。

　　2.適當改革現行稅制。從我國的國情出發(fā)，針對當前的！司題，應逐步建立起一套適應市場經濟要求的既有全國統(tǒng)一、又有適度分散的政府間稅權劃分的新體制。具體的政策包括：一方面，中央稅、共享稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅主要稅種，其稅收立法權都要集中在中央，不得向地方分散。但地方擁有對地方稅的征收管理權以及部分的政策調整權。這主要是指地方可在國家規(guī)定的范圍內，選擇或調整其地方稅稅率；甚至對一些地方小稅種，如果征收成本高、征收數額小，地方有停征的權限。另一方面，地方也應擁有一定的稅收立法權，即地方有權在全國統(tǒng)一征收的地方稅以外，結合其實際情況，單獨開征區(qū)域范圍內的某些稅種。就農村“費改稅”而言，可考慮由省一級進行稅收立法，縣一級制訂具體的實施細則。可以設想，將與農村經濟密切相關的農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉(xiāng)級財政的主體稅種；同時，將鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為“農村公益事業(yè)建設稅”，也將其劃為鄉(xiāng)級財政的主體稅種。

　　3.“費改稅”的稅收收入分為兩部分，并實行嚴格的支出管理。“費改稅”的稅收收入應該分為兩部分：相當干過去鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的稅收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結合其他資金進行統(tǒng)籌安排使用；相當于過去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財務狀況必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外資金管理。還需要特別指出的是，村級提留的使用在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的同時，還必須實行村務公開，即定期向村民公布財務狀況，接受其監(jiān)督。這是“費改稅”的重要內容。如果村級財務管理混亂，脫離財政部門和村民的監(jiān)督，“費改稅”很難成功。

　　4.調整和清理農業(yè)的各項稅收。在摸清現有耕地狀況、重新評定常年產量的基礎上確定新的農業(yè)稅稅率。農業(yè)稅是對糧、棉、油等大宗農產品生產征收的一種商品稅。鑒于我國的工業(yè)化程度已有很大提高，糧食生產又是需要政府給予重點照顧的特殊環(huán)節(jié)，現行15.5％的稅率確實太高，可調整為5％，但要足額征收。農業(yè)特產稅稅率1993年調整過，現在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復征稅、按人口或田畝平攤。對于耕地占用稅和契稅，需要做的主要是擴大征收范圍，調整征收標準，縮減優(yōu)惠政策，完善征管辦法。

　　5.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。解決“三亂”問題的難點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上。因此，必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。這包括幾個方面：一是精簡機構和人員。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編嚴重，有的地方甚至教師比學生還多，60％～80％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種達標升級活動，往往是上級安排下來的。如果不改變現有體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部會擔心，如果抵制上級安排的任務，他們會被“穿小鞋”。三是改進工作方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農民收取稅費時，不能采取簡單、粗暴的辦法。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要帶頭守法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不能“亂開口子”，還要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務狀況和資金使用情況的監(jiān)督。

　　6.加快農村政治體制創(chuàng)新步伐。其目的是實現農村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，達到由社區(qū)內部對公共物品的需求來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點：第一，實行村務公開、政務公開，建立公共物品的需求表達機制和決策、監(jiān)督機制，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內多數人的需求意愿得以體現，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進一步要求：①推進農村基層民主制度建設?？梢栽诖迕裎瘑T會制度和鄉(xiāng)人民代表大會制度下，讓農民充分反映其意見。②由全體農民或農民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設進行投票表決，凡未經投票表決而動用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區(qū)領導人的產生辦法。村級領導人和鄉(xiāng)級領導人應真正由本社區(qū)居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負責，對社區(qū)負責，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區(qū)領導人相信，他們的當選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素無關。這樣，社區(qū)領導人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺的收費規(guī)定。

　　7.實現國家宏觀經濟政策的戰(zhàn)略性轉變。改變我國長期以來實行的重城市、輕農村的政策，真正把農村發(fā)展作為國民經濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點，不但有利于國民經濟的持續(xù)、穩(wěn)定增長，而且也只有農村經濟發(fā)展起來，鄉(xiāng)村兩級也才會有充足的財力進行農村公共事業(yè)建設。國家應加大對農村的資本與政策投入，特別是加強和加大對農村基礎設施和文化教育事業(yè)的投入。為減輕農村經濟和社會發(fā)展的負擔，隨著國家稅收狀況的改善，國家可考慮加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付額度，或將從農業(yè)和農村非農產業(yè)獲得的稅收按一定比例留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，至少將農業(yè)稅部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有足夠的資金用于農材社區(qū)基礎設施建設和文化教育事業(yè)。

　　總之，農村稅費制度改革不能單兵突進，必須協(xié)調一致；不會一蹴而就，應該從長計議；不應操之過急，只能循序漸進。