近年來(lái)，雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然屢減屢重，已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以至農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度。為解決這個(gè)問(wèn)題，多年來(lái)各地也進(jìn)行了各種各樣的改革試驗(yàn)，但是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒(méi)有出臺(tái)。

　　為深入探討農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的有關(guān)問(wèn)題，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄧小平農(nóng)業(yè)思想研究課題組前不久召開(kāi)了一次專(zhuān)題研討會(huì)。參加這次研討會(huì)的專(zhuān)家、學(xué)者有：中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的唐仁健、國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村組的李炳坤和葉興慶、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的朱守銀、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的蘇明、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所的何振一和閻坤。研討會(huì)由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)韓俊主持。現(xiàn)將研討會(huì)的主要觀(guān)點(diǎn)綜述如下。

　　一、不同方式農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索

　?。ㄒ唬┎煌绞降奶剿?/p>

　　1993年以來(lái)，為規(guī)范農(nóng)村各種收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，全國(guó)大約有7個(gè)省的50多個(gè)縣市進(jìn)行了稅費(fèi)制度改革的探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。比較典型的方式有：①湖南省武岡市“費(fèi)改稅”的改革；②河北省正定縣“公糧制”的改革；③安徽省太和縣“稅費(fèi)合一”的改革；①河北省魏縣“稅費(fèi)合一、人地分?jǐn)偂钡母母?；⑤貴州省湄潭縣“稅費(fèi)統(tǒng)籌”的改革；③湖北省棗陽(yáng)市楊擋鎮(zhèn)“土地負(fù)擔(dān)大包干”的改革。

　　（二）以上幾種方式的異同

　　總的來(lái)看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標(biāo)準(zhǔn)，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側(cè)重點(diǎn)有所不同。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的目的概括起來(lái)講有4個(gè)：一是減輕并穩(wěn)定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，二是規(guī)范各種收費(fèi)的管理，三是降低稅費(fèi)征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會(huì)成本），四是達(dá)到公平負(fù)擔(dān)。從各地的實(shí)踐看，達(dá)到這些目的涉及到這樣幾個(gè)問(wèn)題：第一，是開(kāi)征新的稅種，還是將稅和費(fèi)合一？第二，是征收貨幣，還是征收實(shí)物？第三，是以地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，還是以人為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體？第四，如何穩(wěn)定？第五，由誰(shuí)證收？第六，何時(shí)征收？第七，如何減免？第八，如何監(jiān)管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個(gè)問(wèn)題分為3類(lèi)：

　　1.具有廣泛一致性的問(wèn)題。這包括稅費(fèi)的穩(wěn)定、稅費(fèi)的減免、稅費(fèi)的監(jiān)管3個(gè)問(wèn)題。在稅費(fèi)的穩(wěn)定問(wèn)題上，所有的改革方式。致地確定。，稅費(fèi)，定三年不變“；在稅費(fèi)的減免問(wèn)題上，也一致地確定對(duì)受災(zāi)的農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村的生活困難戶(hù)予以照顧。在對(duì)稅費(fèi)的監(jiān)管問(wèn)題上盡管具體的方式有所區(qū)別，比如，有的把村提留轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的撥款，有的對(duì)村提留實(shí)行”村有鄉(xiāng)管“，但在總的趨勢(shì)上，所有的改革方式都加強(qiáng)了對(duì)稅費(fèi)使用的監(jiān)管。

　　2.不一致但并非關(guān)鍵的問(wèn)題。這包括稅費(fèi)征收主體和征收時(shí)間2個(gè)問(wèn)題。在征收主體問(wèn)題上，大多數(shù)試點(diǎn)采取了財(cái)政部門(mén)委托糧食收購(gòu)等農(nóng)產(chǎn)品流通部門(mén)在農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)代扣稅費(fèi)的辦法，但也有個(gè)別試點(diǎn)直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設(shè)點(diǎn)征收。在證收時(shí)間上，多數(shù)試點(diǎn)采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個(gè)試點(diǎn)采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。

　　3.存在重大分歧的問(wèn)題。這包括稅和費(fèi)的關(guān)系、稅費(fèi)的形態(tài)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇3個(gè)問(wèn)題。在稅和費(fèi)的關(guān)系上，只有湖南武岡采取設(shè)立新的稅種的辦法，其他試點(diǎn)部采取將稅和費(fèi)合并征收、然后再按其性質(zhì)分流的辦法。在稅費(fèi)的形態(tài)上，湖南武岡和湖北棗陽(yáng)的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實(shí)物形式，其他試點(diǎn)則采取實(shí)物與貨幣相結(jié)合的形式，但多以實(shí)物為主，只是對(duì)耕地過(guò)少或沒(méi)有耕地的農(nóng)戶(hù)才征收代金。在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，其他試點(diǎn)均采取“人地結(jié)合”的辦法，一般都是農(nóng)業(yè)稅收以土地為負(fù)擔(dān)主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負(fù)擔(dān)主體。

　?。ㄈ┺r(nóng)村稅費(fèi)制度改革的成效

　　面臨當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨加重的態(tài)勢(shì)，一些地方在尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，這種改革探索的精神是應(yīng)當(dāng)予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國(guó)整個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；第二，提高了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的透明度；第三，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；第四，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展；第五，改善了農(nóng)村干群關(guān)系；第六，穩(wěn)定了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。正因?yàn)槿〉昧松厦娴某尚?，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試驗(yàn)得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)。楊地鎮(zhèn)1998年5月對(duì)全鎮(zhèn)29個(gè)行政村144戶(hù)農(nóng)民進(jìn)行了抽樣調(diào)查，結(jié)果是99％的農(nóng)戶(hù)對(duì)這項(xiàng)改革表示完全滿(mǎn)意。

　　（四）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的不足

　　從征收的方式看，現(xiàn)在各地進(jìn)行的稅費(fèi)制度改革的思路大體有3種。第一，針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)設(shè)立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收，其中，根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實(shí)物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現(xiàn)金為主的方式，其典型是湖北棗陽(yáng)的楊擋；以征收實(shí)物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為農(nóng)業(yè)稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。

　　1.稅和費(fèi)的性質(zhì)不同，不能合并在一起。第一，農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對(duì)證基礎(chǔ)不同，不能簡(jiǎn)單合并。第二，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅收的功能作用不同。也不能簡(jiǎn)單合并。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)稅實(shí)行增產(chǎn)不增稅的政策。其主要作用是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對(duì)待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅，其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展。將征收對(duì)象不同的稅收合并，不利于發(fā)揮各自的調(diào)節(jié)作用。第三，稅費(fèi)合一并且一定幾年不變，實(shí)際上是一種包稅行為，違背了國(guó)家的有關(guān)稅收法現(xiàn)。第四，有的地方只按土地分?jǐn)偠愂蘸袜l(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，從而加重了種地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行稅法規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計(jì)征外，其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅。沒(méi)有應(yīng)稅行為的不納稅?！叭嵛褰y(tǒng)”也應(yīng)根據(jù)農(nóng)民純收入的多少來(lái)核定。在各地的改革試驗(yàn)中，有的已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，并有針對(duì)性地采取了措施。

　　2.鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質(zhì)上說(shuō)是純粹地向農(nóng)民征收的稅，但實(shí)際上又常常被稱(chēng)為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費(fèi)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國(guó)家舉辦的為全體社會(huì)成員共同享受的公益事業(yè)，是社會(huì)共同需要的事務(wù)，屬于典型的財(cái)政職能的內(nèi)容。所以，“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財(cái)政性資金。村提留用于農(nóng)民集體舉辦的，主要是為本村農(nóng)民利益服務(wù)的公益事業(yè)，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財(cái)政資金的性質(zhì)。所以，總體上看，“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質(zhì)不同，如果合并征收，就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調(diào)村集體資金的情況。

　　3.征收農(nóng)業(yè)稅附加有量的限制。按照現(xiàn)行的稅法，附加不能超過(guò)正稅的15％，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的數(shù)額已經(jīng)接近農(nóng)業(yè)稅總額。很難成為附加。例如，1996年全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)為234.1億元，而當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅為251億元，前者為后者的93.3％。

　　4.設(shè)立新稅種與現(xiàn)行稅收制度有矛盾。在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革中設(shè)立的新稅種，無(wú)疑屬于地方稅范疇。當(dāng)前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經(jīng)大致劃分清楚，但地方對(duì)地方稅享有哪些管理權(quán)限，并非十分明確。實(shí)際上，目前地方稅的稅權(quán)仍然過(guò)多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實(shí)施細(xì)則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。這為地方設(shè)立新稅種設(shè)置了障礙。

　　5.折實(shí)征收容易受到糧價(jià)波動(dòng)的影響。在折實(shí)征收的改革試驗(yàn)中，折實(shí)證收的實(shí)物（糧食）量是按照核定的負(fù)擔(dān)總額和核定時(shí)的糧價(jià)或定購(gòu)價(jià)折算出來(lái)的，而實(shí)物又要以出售時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格出售以折成統(tǒng)籌資金的款項(xiàng)。在收購(gòu)糧食以后，如果糧價(jià)上升，就會(huì)產(chǎn)生比按原糧價(jià)計(jì)算的稅費(fèi)總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問(wèn)題。如果糧價(jià)下跌，實(shí)際的稅費(fèi)總額就會(huì)不足。那么，或者完成國(guó)家稅收和定購(gòu)糧任務(wù)無(wú)法保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織不能提供充足的公共物品，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不能順利實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)；或者農(nóng)民的負(fù)擔(dān)又要增加，以保障完成上述職能。

　　二、農(nóng)村稅費(fèi)制度存在問(wèn)題的深層原因

　?。ㄒ唬┺r(nóng)村公共物品決策機(jī)制不能反映農(nóng)村公共物品的需求狀況，

　　現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品供給與需求不適應(yīng)，極易導(dǎo)致供給過(guò)度等問(wèn)題。現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的特證有：①?gòu)?qiáng)制性。目前，農(nóng)村公共物品大都是由各級(jí)政府和部門(mén)自上而下決策供應(yīng)的，其供給總量和供給結(jié)構(gòu)多數(shù)是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上組織以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá)的，帶有很強(qiáng)的指令性。②統(tǒng)一性。政府和部門(mén)決策供給的公共物品的供給程序和供給結(jié)構(gòu)，對(duì)不同類(lèi)型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)，都是相同的，都是上級(jí)按統(tǒng)一要求下達(dá)的。③主觀(guān)性。遠(yuǎn)離農(nóng)村社區(qū)的各級(jí)組織不可能完全、準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共物品的需求狀況，因此往往根據(jù)各自“政績(jī)”的需要做出供給的決策；同時(shí)，決策者也往往無(wú)法嚴(yán)格監(jiān)督公共物品的供給過(guò)程，更無(wú)法準(zhǔn)確地判斷和比較公共物品供給的社會(huì)成本和社會(huì)收益。

　　現(xiàn)階段農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共物品需求的特征有：①實(shí)用性。農(nóng)民對(duì)公共物品的需求，都會(huì)根據(jù)各自的資源狀況。以對(duì)自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和所處的生活環(huán)境有利為條件。②多樣性。由于農(nóng)民有了流動(dòng)和選擇就業(yè)的權(quán)力。從事不同產(chǎn)業(yè)和不同工種的農(nóng)民，對(duì)公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，由于種植結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)環(huán)節(jié)的不同，對(duì)公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農(nóng)村公共物品能夠?yàn)檗r(nóng)民提供高質(zhì)量的服務(wù)、公平的市場(chǎng)環(huán)境、明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格的法律制度，以保證農(nóng)民人身自由、生產(chǎn)活動(dòng)、生活環(huán)境和私有財(cái)產(chǎn)的安全。④成本的可承受性。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，任何超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的公共物品供給，都會(huì)造成極大的浪費(fèi)；任何超越農(nóng)民實(shí)際承受能力的公共物品成本的分?jǐn)偅紩?huì)遭到農(nóng)民的反對(duì)。⑤決策的參與性。這不僅是因?yàn)檗r(nóng)民有了私有的財(cái)產(chǎn)和行動(dòng)的自由，而且是因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)其自己對(duì)公、共物品需求的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和承受能力比較了解。

　　從以上農(nóng)村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現(xiàn)矛盾，不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能真正滿(mǎn)足農(nóng)民的實(shí)際需求，而且還可能超越農(nóng)民的實(shí)際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權(quán)力機(jī)關(guān)，還容易出現(xiàn)各部門(mén)之間的相互攀比。

　?。ǘ?duì)農(nóng)村公共資源的使用過(guò)程監(jiān)督不力

　　對(duì)農(nóng)村統(tǒng)籌資金監(jiān)督不力，主要原因在于：第一，預(yù)算外資金大部分分散在各行政事業(yè)單位，各單位作為被監(jiān)督者對(duì)本單位的預(yù)算外資金的收支掌握完全信息，而審計(jì)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門(mén)作為監(jiān)督者對(duì)各單位的預(yù)算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對(duì)稱(chēng)，增加監(jiān)督努力的成本很高。第二，預(yù)算外資金的收支不向同級(jí)人民代表大會(huì)和村民報(bào)告，缺乏社會(huì)監(jiān)督；而且，社會(huì)單個(gè)成員監(jiān)督預(yù)算外資金的激勵(lì)不足。單個(gè)成員去監(jiān)督，監(jiān)督的成本由自己承擔(dān)，監(jiān)督的收益卻由本社區(qū)全體成員分享。因此，除極個(gè)別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)的成員去獨(dú)自監(jiān)督外，多數(shù)成員因激勵(lì)不足而不去監(jiān)督。

　　監(jiān)督不足的結(jié)果是公共資源的使用效率低下。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，用于人頭費(fèi)開(kāi)支。目前，多數(shù)地方鄉(xiāng)級(jí)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)急劇膨脹，嚴(yán)重超編，因制度內(nèi)財(cái)力不足，就向農(nóng)民攤派。農(nóng)民交錢(qián)沒(méi)有買(mǎi)來(lái)公共物品提供機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品，而是買(mǎi)來(lái)公共物品提供礬構(gòu)本身。第二，部分公共資源被揮霍浪費(fèi)、貪污挪用。第三，部分公共資源被用于與農(nóng)民無(wú)關(guān)或并非農(nóng)民獨(dú)享的事項(xiàng)，如道路、電話(huà)線(xiàn)路等。

　?。ㄈ┎磺逦霓r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為侵害農(nóng)民的利益提供了可能

　　按照現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，包括土他在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有。在這種規(guī)定之下，農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)至少存在兩方面的問(wèn)題：一是集體資產(chǎn)究竟屬于哪一級(jí)集體所有，實(shí)質(zhì)上模糊不清；二是集體資產(chǎn)所有權(quán)的代表不明確。這種農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權(quán)行為不可避免。一方面，集體資產(chǎn)所有權(quán)出現(xiàn)上移的趨勢(shì)。據(jù)調(diào)查，自農(nóng)村改革以來(lái)，土地所有權(quán)屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權(quán)力的基層政府栩部門(mén)致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對(duì)各權(quán)力主體比較有利的利益分配結(jié)溝二第二，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的稅、租、費(fèi)的分配關(guān)系混亂。從理論上講，集體所有的資產(chǎn)，由農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民只需要向資產(chǎn)所有者交納租金（或稱(chēng)承包費(fèi)），然后由資產(chǎn)所有者作為納稅主體向政府納稅，農(nóng)民不應(yīng)該與政府及其部門(mén)發(fā)生“費(fèi)”的關(guān)系；農(nóng)民向作為所有權(quán)主體代表的集體組織交納的租金的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)由雙方協(xié)商而定，而不應(yīng)由所有權(quán)主體或上級(jí)政府單方面制定，更不應(yīng)隨意增加；社區(qū)范圍內(nèi)所需的公共物品的開(kāi)支，應(yīng)該由社區(qū)自治組織根據(jù)農(nóng)民的承受能力和農(nóng)民的意愿去解決。但實(shí)際情況是，農(nóng)民不僅要無(wú)條件地承擔(dān)各權(quán)力組織自上而下強(qiáng)制性分灘的公共物品的成本，而且要超社區(qū)范圍向鄉(xiāng)村集體組織交納承包費(fèi)、“三提五統(tǒng)”，還要向政府納稅，并且要承擔(dān)來(lái)自上級(jí)各權(quán)力部門(mén)的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派而無(wú)任何討價(jià)還價(jià)的余地。

　?。ㄋ模┺r(nóng)村基層組織管理出現(xiàn)“過(guò)度組織化”問(wèn)題

　　在家庭承包經(jīng)營(yíng)體制長(zhǎng)期不變的制度下，政府如何面對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小的2.4億農(nóng)戶(hù)，有效地實(shí)現(xiàn)其獲取糧食和參與農(nóng)業(yè)剩余分配的目標(biāo)呢？事實(shí)上，政府實(shí)行的是強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農(nóng)村基層組織管理框架，繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級(jí)組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織合一，而且不斷擴(kuò)張其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍；三是逐步建立、健全上級(jí)部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，并不斷通過(guò)擴(kuò)張權(quán)力，代表上級(jí)政府和部門(mén)完成各種政務(wù)性工作；四是通過(guò)行政手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)性工作向村級(jí)組織分解下達(dá)，不斷使村級(jí)組織的村務(wù)工作政務(wù)化；五是采取嚴(yán)格的“上級(jí)任命下級(jí)”和“下級(jí)服從上級(jí)”的組織管理規(guī)則和政績(jī)考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門(mén)分散管理的多目標(biāo)管理格局，在政府與政府之間、部門(mén)與部門(mén)之間、政府與部門(mén)之間和政府與村組織之間形成了一個(gè)龐大的、自上而下的政績(jī)考核體系。

　　這樣一種農(nóng)村基層組織和官埋的制度安排，雖然加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的管理程度，但同時(shí)也產(chǎn)生了農(nóng)村基層“過(guò)度組織化”的問(wèn)題：一是農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)林立，干部隊(duì)伍龐大，人浮于事；二是農(nóng)村基層出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的政企不分、政經(jīng)不分；三是農(nóng)村基層各組織之間財(cái)權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一；四是在政府與農(nóng)民的交易過(guò)程中，農(nóng)村基層組織的運(yùn)行成本大幅度提高，在上級(jí)政府和部門(mén)無(wú)法全部支付農(nóng)村基層組織的管理費(fèi)用時(shí)，向農(nóng)民分?jǐn)傔@種成本就在所難免；五是在自上而下的政績(jī)考核制度的約束下，受“升遷”和“增收”的雙重驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報(bào)收入的做法，從而提高作為衡量農(nóng)民負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)的人均純收入的水平。

　　三、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的思賂。

　?。ㄒ唬┺r(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)遵循的原則

　　1.要有利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展提供適度的資金來(lái)源。由于我自仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村興辦一些公益事業(yè)不能采取完全包下來(lái)的做法，而只能“靠?jī)蓷l腿走路”，即國(guó)家支持一點(diǎn)，向農(nóng)民集資一點(diǎn)，這是符合我國(guó)國(guó)情的一個(gè)正確選擇。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的根本目的是整頓農(nóng)村的分配秩序，堅(jiān)決取消不合理的收費(fèi)、集資和攤派，解決農(nóng)民反映強(qiáng)烈的收費(fèi)過(guò)多、過(guò)濫問(wèn)題，逐步理順農(nóng)村的分配關(guān)系，把農(nóng)民過(guò)重的負(fù)擔(dān)降下來(lái)。

　　2.既要規(guī)范稅費(fèi)制度，又要照顧現(xiàn)實(shí)。一方面。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從某種程度上說(shuō)是一種法制經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要充分體現(xiàn)這一要求。目前農(nóng)村稅費(fèi)制度的主要弊端是“一事一費(fèi)一制”，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范化分配的要求，也不利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)制度的法制化、規(guī)范化，消除彈性政策，堅(jiān)持依法管理，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革并沒(méi)有十全十美的方案。最明顯的是，“稅”和“費(fèi)”不論是合在一起征收還是分開(kāi)征收，都有矛盾。對(duì)于把“費(fèi)”中的鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對(duì)于把“費(fèi)”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質(zhì)不同，二者很難合一：即使合一，也很難保證村提留能返還農(nóng)村，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅就是一個(gè)例子，該稅收上來(lái)后并沒(méi)有返還農(nóng)業(yè)。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個(gè)“漏斗”，各方面都會(huì)打它的主意。

　　3.不能為農(nóng)村其他改革設(shè)置障礙。農(nóng)村稅費(fèi)制度涉及農(nóng)村統(tǒng)籌資金制度、農(nóng)業(yè)稅收制度、糧食征購(gòu)制度，這都是關(guān)系國(guó)家利益和農(nóng)民利益的重大問(wèn)題。因此，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)該瞻前顧后，彼此促進(jìn)，決不能因?yàn)槠渲幸豁?xiàng)內(nèi)容的改革而影響其他改革。

　　（二）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的方向

　　考慮到改革的現(xiàn)實(shí)可能性，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革宜以“費(fèi)改稅”為核心，與其他方面的改革配套進(jìn)行。其主要依據(jù)是：第一，向農(nóng)民籌集的資金，實(shí)質(zhì)上是一種具有公共性質(zhì)的資金，已經(jīng)具有稅收的一些性質(zhì)。第二，稅收要經(jīng)過(guò)一定的立法程序，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于嚴(yán)格、規(guī)范；而收費(fèi)則具有較大的彈性，缺乏內(nèi)在的控制和約束機(jī)制。第三，“費(fèi)改稅”涉及面窄，改革的重點(diǎn)明確，即主要涉及鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的改革，基本不影響現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收政策的執(zhí)行，也不對(duì)現(xiàn)行的糧食收購(gòu)政策產(chǎn)生沖擊，因而難度相對(duì)較小，便于實(shí)際操作，不但農(nóng)民容易接受，而且為今后農(nóng)業(yè)稅制改革創(chuàng)造了條件。

　　（三）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的對(duì)策選擇

　　1.按照職業(yè)身份將農(nóng)村居民分為幾種類(lèi)型，分別確定“費(fèi)改稅”的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，做到公平稅負(fù)?？蓪⑥r(nóng)村居民分為三類(lèi)：農(nóng)業(yè)戶(hù)、兼業(yè)戶(hù)、專(zhuān)門(mén)從事工商業(yè)的個(gè)體戶(hù)和私營(yíng)企業(yè)主。一般地講，由于農(nóng)業(yè)戶(hù)的收人低于其他職業(yè)類(lèi)型農(nóng)戶(hù)的收入，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可低一些；而由于工商個(gè)體戶(hù)和私營(yíng)企業(yè)主的收入要高干前兩類(lèi)型農(nóng)戶(hù)的收入，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可高一些。對(duì)干完全經(jīng)營(yíng)種植業(yè)的農(nóng)戶(hù)，還可根據(jù)土地面積的多少及其收益情況，再具體確定不同的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。另外，為了穩(wěn)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也為了減輕征管工作量，上述稅收負(fù)擔(dān)可一定幾年不變。對(duì)于一些困難戶(hù)、遭受重大自然災(zāi)害的農(nóng)戶(hù)、優(yōu)撫對(duì)象等，可酌情給予一定的稅收減免，這實(shí)際上也是公平稅負(fù)的一種必然要求。需要指出的是，由于我國(guó)各地農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平差異很大，全國(guó)難以形成一個(gè)統(tǒng)一的“費(fèi)改稅”辦法，應(yīng)當(dāng)允許各地制定不同的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.適當(dāng)改革現(xiàn)行稅制。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前的！司題，應(yīng)逐步建立起一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的既有全國(guó)統(tǒng)一、又有適度分散的政府間稅權(quán)劃分的新體制。具體的政策包括：一方面，中央稅、共享稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅主要稅種，其稅收立法權(quán)都要集中在中央，不得向地方分散。但地方擁有對(duì)地方稅的征收管理權(quán)以及部分的政策調(diào)整權(quán)。這主要是指地方可在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)，選擇或調(diào)整其地方稅稅率；甚至對(duì)一些地方小稅種，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權(quán)限。另一方面，地方也應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán)，即地方有權(quán)在全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅以外，結(jié)合其實(shí)際情況，單獨(dú)開(kāi)征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種。就農(nóng)村“費(fèi)改稅”而言，可考慮由省一級(jí)進(jìn)行稅收立法，縣一級(jí)制訂具體的實(shí)施細(xì)則?？梢栽O(shè)想，將與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的主體稅種；同時(shí)，將鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”，也將其劃為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的主體稅種。

　　3.“費(fèi)改稅”的稅收收入分為兩部分，并實(shí)行嚴(yán)格的支出管理。“費(fèi)改稅”的稅收收入應(yīng)該分為兩部分：相當(dāng)干過(guò)去鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的稅收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)合其他資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排使用；相當(dāng)于過(guò)去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財(cái)務(wù)狀況必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金管理。還需要特別指出的是，村級(jí)提留的使用在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的同時(shí)，還必須實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，即定期向村民公布財(cái)務(wù)狀況，接受其監(jiān)督。這是“費(fèi)改稅”的重要內(nèi)容。如果村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，脫離財(cái)政部門(mén)和村民的監(jiān)督，“費(fèi)改稅”很難成功。

　　4.調(diào)整和清理農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)稅收。在摸清現(xiàn)有耕地狀況、重新評(píng)定常年產(chǎn)量的基礎(chǔ)上確定新的農(nóng)業(yè)稅稅率。農(nóng)業(yè)稅是對(duì)糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)征收的一種商品稅。鑒于我國(guó)的工業(yè)化程度已有很大提高，糧食生產(chǎn)又是需要政府給予重點(diǎn)照顧的特殊環(huán)節(jié)，現(xiàn)行15.5％的稅率確實(shí)太高，可調(diào)整為5％，但要足額征收。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率1993年調(diào)整過(guò)，現(xiàn)在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復(fù)征稅、按人口或田畝平攤。對(duì)于耕地占用稅和契稅，需要做的主要是擴(kuò)大征收范圍，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，縮減優(yōu)惠政策，完善征管辦法。

　　5.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。解決“三亂”問(wèn)題的難點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上。因此，必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。這包括幾個(gè)方面：一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編嚴(yán)重，有的地方甚至教師比學(xué)生還多，60％～80％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，往往是上級(jí)安排下來(lái)的。如果不改變現(xiàn)有體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部會(huì)擔(dān)心，如果抵制上級(jí)安排的任務(wù)，他們會(huì)被“穿小鞋”。三是改進(jìn)工作方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農(nóng)民收取稅費(fèi)時(shí)，不能采取簡(jiǎn)單、粗暴的辦法。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要帶頭守法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不能“亂開(kāi)口子”，還要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)狀況和資金使用情況的監(jiān)督。

　　6.加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐。其目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達(dá)到由社區(qū)內(nèi)部對(duì)公共物品的需求來(lái)決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點(diǎn)：第一，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，建立公共物品的需求表達(dá)機(jī)制和決策、監(jiān)督機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進(jìn)一步要求：①推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)?？梢栽诖迕裎瘑T會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度下，讓農(nóng)民充分反映其意見(jiàn)。②由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決，凡未經(jīng)投票表決而動(dòng)用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級(jí)組織部門(mén)安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對(duì)本地選民負(fù)責(zé)，對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)，把自己的政績(jī)做給本地選民看，把增進(jìn)本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人相信，他們的當(dāng)選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素?zé)o關(guān)。這樣，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才敢于抵制來(lái)自外部的各種達(dá)標(biāo)、升級(jí)活動(dòng)，抵制各部門(mén)、各系統(tǒng)出臺(tái)的收費(fèi)規(guī)定。

　　7.實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的重城市、輕農(nóng)村的政策，真正把農(nóng)村發(fā)展作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，不但有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且也只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，鄉(xiāng)村兩級(jí)也才會(huì)有充足的財(cái)力進(jìn)行農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村的資本與政策投入，特別是加強(qiáng)和加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化教育事業(yè)的投入。為減輕農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，隨著國(guó)家稅收狀況的改善，國(guó)家可考慮加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付額度，或?qū)霓r(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的稅收按一定比例留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，至少將農(nóng)業(yè)稅部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有足夠的資金用于農(nóng)材社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化教育事業(yè)。

　　總之，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革不能單兵突進(jìn)，必須協(xié)調(diào)一致；不會(huì)一蹴而就，應(yīng)該從長(zhǎng)計(jì)議；不應(yīng)操之過(guò)急，只能循序漸進(jìn)。