[摘要]當前我國地方財政運轉普遍存在困難，本文從我國地方財政困境的現(xiàn)狀入手，著重分析了這種困境形成的制度根源，提出了完善我國地方稅制，解決這一困境的政策建議。

　　一、當前我國地方財政運行普遍面臨困境

　　我國1 994年進行的分稅制改革，本著提升中央財政收入在總財政收入中的比重，增強中央宏觀調(diào)控能力的思想，對中央和地方財政收支都進行了調(diào)整和界定，使得1994年成為地方財政收入大幅減少的一個分水嶺。1994年分稅制改革以后，在中央與地方的事權劃分變化不大的情況下，中央財權大幅提高、地方財權大幅降低，1994～2006年期間中央事權平均為30%、地方事權平均為70%；中央財權平均為52%、地方財權平均為48%.這種情況造成了中央與地方的財政自給能力系數(shù)之比發(fā)生較大變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數(shù)比是0.77：1.06到2006年這一比例就變成了2.05：0.60.

　　隨著改革的深入發(fā)展，地方政府越來越多地承擔起促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大城市基礎設施建設和補貼國有企業(yè)虧損等各方面的責任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人員經(jīng)費支出，地方財政支付負擔沉重，其中一個重要的標志就是地方財政自給率自1994年以來不斷下降。地方財政自給率是衡量地方財政運行狀況的重要標志，1993年以前，我國地方財政自給率已經(jīng)顯示出逐步回升的態(tài)勢，到1 993年已經(jīng)達到102%，地方財政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。從1994年開始這一指標逐年下滑，1994年跌至59%，2002年僅為56%，到2004年地方財政自給率也只有59%.地方財政收支存在巨大缺口，財政赤字壓力日益上升，地方財政運轉普遍面臨著巨大的困境。尤其值得注意的是，由于分稅制改革以及其他一些原因，我國的政府財政收入形成了向上級政府集中的格局，越到基層政府，財政困境就越明顯。為了擺脫這種困境、大多數(shù)地方政府采取了各種手段，其中也包括變相發(fā)債等違規(guī)手段，據(jù)《2005年中國農(nóng)民發(fā)展報告》提供的資料表明：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題已經(jīng)嚴重影響到農(nóng)村基層政權的穩(wěn)定和農(nóng)村基層組織的管理。截至2005年，全國縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的顯性負債就已高達4000多億元，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務高達億元，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務在400萬元左右，而這些數(shù)據(jù)中還不包含村級債務。有專家估計，全國的鄉(xiāng)村債務總額估計不會低于6000億元，甚至可能已經(jīng)突破了上萬億元，占全國GDP的10%左右，占全國財政總收入的30%～50%，大大超過了長期建設國債的總負擔。這些制度外的舉措帶來了各種社會經(jīng)濟問題，給財政總體運行埋下了巨大的隱患。

　　二、地方稅制設計不合理是分稅制體制缺陷的突出表現(xiàn)

　　（一）地方稅收管理權限高度集中于中央

　　我國現(xiàn)階段實行的是高度集中的稅收管理體制，稅收的各種管理權限（包括地方稅的立法權、減免權、稅目與稅率的調(diào)整權等）基本上集中在中央，地方只負責征收，未賦予地方政府必要的稅收立法權，使地方政府不能通過調(diào)整稅收政策的方式調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟，不能根據(jù)本地經(jīng)濟、社會發(fā)展及財政變化的需要對一些具有地方特色的稅種履行開征或減免權限，不利于各地因地制宜地發(fā)揮當?shù)氐慕?jīng)濟優(yōu)勢，稅收調(diào)控經(jīng)濟與保障地方財政收入的職能沒有得到充分的發(fā)揮。

　?。ǘ┑胤蕉愂湛傄?guī)模偏小，缺乏主體稅種

　　按照分稅制財政體制的規(guī)定，目前我國地方稅稅種數(shù)量雖不少，但收入規(guī)模小，目地方稅沒有大的主體稅種，除了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅可視為主要地方稅種外，其余多屬小稅種。同時，隨著增值稅的改革，作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅中有部分可能因與增值稅交叉而劃歸國稅局征收，而所得稅已成為共享稅，使得地方稅收入在整個稅收收入中所占比重趨于下降，與地方政府所應承擔的事權不相適應，從而制約了地方政府職能作用的發(fā)揮。

　?。ㄈ┎糠值胤蕉惙N沒有充分發(fā)揮作用

　　首先，不少地方稅仍執(zhí)行1994年稅制改革以前的稅制，有的甚至還使用20世紀50年代的老規(guī)定，稅制與市場經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)，造成征收過程中的各種爭議。其次，內(nèi)外資企業(yè)仍然存在兩套稅制，違背了稅收的公平原則。另外，有些稅種已不能充分發(fā)揮杠桿作用，如城鎮(zhèn)土地使用稅定額標準對巨大的土地級差收入的調(diào)節(jié)功能已是微不足道。這些都影響了地方稅應有作用的發(fā)揮。我國已于2007年1月1日正式實施《中華人民共和國車船稅暫行條例》，以車船稅取代征繳了幾十年之久的車船使用牌照稅和車船使用稅，體現(xiàn)了內(nèi)外稅制統(tǒng)一、簡化稅制、公平稅負和適應經(jīng)濟發(fā)展的精神，對地方稅體系的完善起到了一定的作用，然而從總體上看，現(xiàn)有地方稅種的作用還有待進一步完善。

　　三、完善我國地方稅制的政策建議

　?。ㄒ唬┵x予地方更大的稅收管理權是完善地方稅制的關鍵

　　綜觀國際稅收管理的實踐并結合我國國情，筆者以為，我國的稅收管理權改革首先要重視加強中央的宏觀調(diào)控，對于地方政府享有稅目、稅率調(diào)整權和減免稅權的地方稅，應規(guī)定某些限定條件，要求地方政府將擬定調(diào)整的征稅辦法和稅收政策報中央批準后，方可實施：對由地方?jīng)Q定立法開征的地方稅，中央應有建議權或指導權，乃至最終的否決權。只有這樣才能確保在擴大地方稅收管理權限的同時，把地方稅權的運用納入中央的宏觀調(diào)控體系，保持全國稅收政策和稅收制度的基本統(tǒng)一。具體到稅收管理權的劃分，應采取中央地方兼顧型；中央稅和共享稅的稅收立法權、征收權和管理權完全集中于中央；對全國統(tǒng)一開征，并且對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方稅（如營業(yè)稅），由中央制定基本法規(guī)和實施辦法，將部分政策調(diào)整權和征收管理權下放給地方：全國統(tǒng)一開征，但對宏觀經(jīng)濟影響小，而對本地區(qū)經(jīng)濟影響大的地方稅，除由中央制定基本法規(guī)外，實施辦法、政策解釋、稅目、稅率的調(diào)整、稅收減免和征收管理等權限應賦予地方；對于全國不統(tǒng)一開征，具有明顯區(qū)域性特點的地方稅的立法權、征收權、管理權應全部劃歸地方；地方政府結合當?shù)刭Y源優(yōu)勢，報經(jīng)中央批準，可決定開征某些地方性稅種。

　?。ǘ嫿ǚ仙鐣?jīng)濟發(fā)展的地方主體稅種

　　1.以短期內(nèi)可以完善的營業(yè)稅為地方主體稅種。在當前我國各地經(jīng)濟發(fā)展尚不均衡的前提下，地方主體稅種的建設應著力于完善現(xiàn)行流轉稅類，應以稅源廣泛、稅基較深厚、稅制較規(guī)范的營業(yè)稅為主體稅種，其他稅種相配合地方稅制體系，在適度分散稅。權的同時，整頓和規(guī)范地方政府的收費權。首先，清理以基金、附加、集資攤派等形式存在的非稅收入，規(guī)范地方政府的分配行為。通過對政府非稅收費的清理，為費稅改革奠定堅實的基礎，并可將－些具有稅收特征的收費項目改為規(guī)范的稅收。其次，通過適當提高稅率、稅額，拓寬稅基，開征必要的新稅種，改革和完善現(xiàn)有地方稅制。最后，強化地方稅的征收管理，既要堅決打擊偷逃稅款，又要防止收過頭稅，堅持依法治稅，確保地方稅制的嚴肅性和規(guī)范性。

　　2.財產(chǎn)稅和所得稅必將成為未來地方的主體稅種。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國的地方稅制必將與國際接軌，從長遠來看，財產(chǎn)稅與所得稅也必將因其稅源充足、征管便利等優(yōu)勢成為地方稅制中的主體稅種。因此，要求我們在進一步科學界定中央與地方政府事權的基礎上，確立地方政府的財權和稅權，形成以財產(chǎn)稅，所得稅為主體稅（類）種，其他稅種相配合的地方稅稅制結構和科學規(guī)范的地方稅征管體系。