一

　　增值稅專用發(fā)票（以下簡稱專用發(fā)票）自1994年隨著新稅制實施開始使用以來，各級稅務(wù)機關(guān)在專用發(fā)票的領(lǐng)購發(fā)放、開具、管理、稽核檢查、違章處理等方面做了大量的工作，保證了專用發(fā)票的正確使用和安全管理。但是，在運行過程中也暴露出明顯的問題，虛開案件時有發(fā)生，以身試法者屢見報端。1994年全國查出虛開專用發(fā)票案件1442起，虛開發(fā)票90000多份，價款268億元，稅款46億元，立案482件，涉及人員1482人；？1995年查出虛開專用發(fā)票案件2131件，虛開發(fā)票55000多份，價款265億元，稅款44.6億元，立案663件，涉案人員2809人。1998年“金華稅案”，？218戶企業(yè)共虛開專用發(fā)票65？536份，價稅總合計63.1億元，稅額9.2億元，涉及全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市，受票單位已經(jīng)申報抵扣并造成國家經(jīng)濟損失7.4億元。“南宮稅案”，一個只有46萬人口、？261戶一般納稅人的北方縣級小城市，1996、1997年間，49戶共虛開專用發(fā)票17587份，價稅合計10.65億元，致使國家稅款流失1.37億元，流失稅款幾乎相當于南宮市3年的國稅收入。

　　這一筆筆觸目驚心的數(shù)字，一方面說明我國查處虛開專用發(fā)票取得了顯著的成績，另一方面也說明專用發(fā)票在使用和管理等方面確實存在著許多問題。就增值稅本身而言，其專用發(fā)票的抵扣制度將一項產(chǎn)品從最初生產(chǎn)到最終消費各環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，形成鏈條，環(huán)環(huán)相扣，誰納稅多少及真?zhèn)稳加涗浽诎?，使得犯罪分子只要被查就難逃法網(wǎng)。但也正是這種“抵扣”的誘惑，使犯罪分子挺而走險，以身試法，虛開造假，非法牟利。這一問題的存在直接干擾和破壞了稅制改革，擾亂了經(jīng)濟秩序，減少了財政收入。問題的成因是多方面的，筆者僅就以下幾點加以分析：

　　（一）一般納稅人認定標準執(zhí)行不嚴，為虛開埋下隱患

　　按照《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》，專用發(fā)票僅限于增值稅一般納稅人使用，因此對所有增值稅納稅人，必須進行認定。認定標準一看規(guī)模，二看財務(wù)核算，關(guān)鍵是賬證是否健全，能否正確核算。在實際認定過程中，由于稅務(wù)機關(guān)對納稅人情況掌握得不全面，形成幾種認定中的錯誤，為虛開埋下隱患。一是作為認定標準的數(shù)據(jù)和內(nèi)容系動態(tài)的，認定時企業(yè)的銷售規(guī)模達到標準，而且賬證健全，但是認定后發(fā)生了變化；二是新辦企業(yè)未曾經(jīng)營，夠不夠條件都是自己提供資料，有些資料根本就是虛假的，但稅務(wù)機關(guān)并不知情，結(jié)果予以認定；三是當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)地方保護主義嚴重，為本地區(qū)的利益，搞所謂“引稅”，授意稅務(wù)機關(guān)放寬認定標準，或者干脆不做審查，隨意審批，致使“三無”公司、“開票”公司大量出現(xiàn)。如“南宮稅案”中65歲燒鍋爐的臨時工王立貴，在本人完全不知曉的情況下，被當作兩個“三無”公司的法人代表。這兩家“公司”，從1996年1月─3月，共計虛開專用發(fā)票154份，價稅合計2161萬元，稅金312萬元。

　?。ǘ┻`規(guī)操作，導(dǎo)致稅款流失

　　在專用發(fā)票的實際運行中，由于納稅人不按規(guī)定操作，導(dǎo)致國家稅款流失。一是納稅人不按規(guī)定范圍開具專用發(fā)票，不管是小規(guī)模納稅人，還是免稅商品，都予以開具。二是“三角”經(jīng)濟關(guān)系的存在，使一方非法獲取進項專用發(fā)票，一方逃避納稅義務(wù)。比如，甲企業(yè)（一般納稅人）用本廠A產(chǎn)品償還乙企業(yè)（小規(guī)模納稅人）的債務(wù)，乙企業(yè)又將這批A產(chǎn)品銷售給丙企業(yè)（一般納稅人）。按照規(guī)定，A產(chǎn)品經(jīng)歷了兩次銷售，應(yīng)由甲、乙兩企業(yè)分別申報納稅，即甲企業(yè)按17％申報納稅，乙企業(yè)按6％申報納稅。而企業(yè)在具體操作過程中卻是：甲企業(yè)在將A產(chǎn)品銷售給乙企業(yè)時，違反專用發(fā)票使用規(guī)定，不僅向乙企業(yè)（小規(guī)模納稅人）開出專用發(fā)票，而且按照乙企業(yè)的旨意，在“購貨人名稱”一欄中填寫上丙企業(yè)的名稱。這一業(yè)務(wù)，就甲企業(yè)本身而言并沒有偷逃增值稅。而乙企業(yè)將這張由甲企業(yè)開具、購貨方為丙企業(yè)的專用發(fā)票作為向丙企業(yè)收取貨款的憑證，既不入賬，也不申報納稅。丙企業(yè)在接到這張和本企業(yè)無業(yè)務(wù)關(guān)系的甲企業(yè)虛開的專用發(fā)票后，按票面所載稅額抵扣當期應(yīng)繳增值稅。這樣，乙企業(yè)逃避6％增值稅，丙企業(yè)非法抵扣進項稅額，造成了國家稅款流失。

　?。ㄈ┒悇?wù)機關(guān)審查把關(guān)不嚴，稽查不力，處罰過輕

　　專用發(fā)票的稽核檢查是加強增值稅征收管理的重要措施。稅制改革后，各級稅務(wù)機關(guān)集中了大量人力、花費了大量精力加強對專用發(fā)票的稽查工作。但由于納稅企業(yè)多，每月需審核專用發(fā)票的數(shù)量多，稅務(wù)機關(guān)從事發(fā)票管理的人員又不足。只靠少數(shù)幾個人憑手工審核大量的專用發(fā)票比較困難，導(dǎo)致虛假發(fā)票、使用第三者專用發(fā)票以及購進固定資產(chǎn)、生活福利、在建工程設(shè)備、材料等方面的進項稅額被抵扣的現(xiàn)象無法及時查處。

　　從目前情況來看，專用發(fā)票的稽查管理雖然已開始試用計算機聯(lián)網(wǎng)稽核（即“金稅工程”），實行存根聯(lián)和抵扣聯(lián)核對，但因受數(shù)量和范圍限制，效果還不夠明顯。對于查處的問題，處罰的力度也不夠。“以補代罰”、“以罰代刑”現(xiàn)象嚴重，該追究刑事責(zé)任的案件未移送司法機關(guān)，沒有形成威懾力，使稅收違法的人和事難以禁止。如某市1996年查處一企業(yè)虛開專用發(fā)票偷稅案，處罰6萬元。第二年再次檢查該企業(yè)，仍有虛開現(xiàn)象。最后，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)內(nèi)查外調(diào)，多方取證，落實偷逃稅款并處罰款256萬元。類似案件如果不追究直接責(zé)任人的刑事責(zé)任，稅法就不再有法的尊嚴。“金華稅案”就是由于長期以罰代刑，才造成了如此嚴重的后果。

　　（四）外部環(huán)境欠佳，各職能部門缺乏配合，使查處不暢

　　在歐美等發(fā)達國家，對稅收執(zhí)法往往有一系列的部門來協(xié)調(diào)配合，除了稅務(wù)征收機關(guān)外，還有稅務(wù)警察等執(zhí)法隊伍協(xié)助執(zhí)行，有稅務(wù)法庭、海關(guān)法庭等機關(guān)嚴懲偷逃稅行為，強行規(guī)范納稅人的行為。同時，通過大量宣傳和輿論，強化公民的納稅意識，把納稅看作是公民的基本義務(wù)，把偷逃稅視同盜竊公共財富，造成一種公民自覺納稅、國家依法治稅的氛圍，使不法之徒少有可乘之機，也鮮有以身試法之膽。而我國目前只有稅務(wù)機關(guān)在治稅，不遇大案要案，工商、銀行、公檢法機關(guān)難得與稅務(wù)機關(guān)協(xié)同配合。而且由于本位利益所系，有些地方政府及其某些職能部門，對各種費的關(guān)注更甚于稅；多年來的間接納稅，也使得公民甚至于一部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)沒有形成自覺納稅的意識和納稅的義務(wù)感。在這種環(huán)境中，虛開專用發(fā)票就成了難以杜絕的現(xiàn)象?？梢?，對于虛開專用發(fā)票的查處，沒有黨政部門、工商、銀行、公檢法以及其他部門的協(xié)調(diào)配合，沒有執(zhí)法環(huán)境的改善和優(yōu)化，單靠稅務(wù)機關(guān)一家去查，是不會收到好的效果的。

　　從工商與稅務(wù)的關(guān)系來看，工商行政管理法規(guī)體系與稅務(wù)管理法規(guī)體系在立法上銜接不夠，無法實現(xiàn)硬性的雙向制約。如《企業(yè)法人登記管理條例》規(guī)定，辦理工商登記后30日內(nèi)必須到稅務(wù)機關(guān)辦理稅務(wù)登記，但有沒有辦理登記，如何辦理登記的，工商部門不到執(zhí)法檢查時便無法監(jiān)督。由于沒有硬性條款規(guī)定企業(yè)辦理完工商登記基本手續(xù)后，應(yīng)立即辦理稅務(wù)登記，取得稅務(wù)登記證后，工商行政管理機關(guān)才正式發(fā)給營業(yè)執(zhí)照，這就為不法分子重復(fù)注冊、虛設(shè)“公司”留下了空子。

　　再看銀行與稅務(wù)的關(guān)系，按照現(xiàn)行法律法規(guī)，銀行也沒有對稅務(wù)執(zhí)法非配合不可的法律責(zé)任。盡管中國人民銀行與國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于查核、暫停支付、扣繳納稅人、扣繳義務(wù)人在金融機構(gòu)存款的通知》，但問題并沒有得到很好的解決。當前，存款利率一降再降，各專業(yè)銀行的競爭十分激烈。為吸引客戶，各金融單位特別注意保持與存款人的合作關(guān)系，視儲戶為“上帝”，與儲戶結(jié)成“利益共同體”，所以，談到與稅務(wù)部門配合，理論上說是成立的，但操作起來就不一定能達成共識了。？

　　二

　　針對以上問題，為了加強專用發(fā)票管理，減少稅款流失，維護市場秩序，筆者認為應(yīng)從以下幾方面加以完善：

　?。ㄒ唬﹪栏褚话慵{稅人的認定管理

　　做好一般納稅人的認定工作，是管好用好專用發(fā)票的前提。因此首先必須加強對一般納稅人的認定和管理。（1）在一般納稅人的認定上要層層把關(guān)，嚴格審核，不符合條件的一律不得認定為一般納稅人；（2）對已經(jīng)認定的要進行經(jīng)常性的檢查，一方面對專用發(fā)票領(lǐng)購、開具、取得、保管等環(huán)節(jié)加強檢查，看是否符合規(guī)定；另一方面檢查企業(yè)的財務(wù)核算是否正確，賬證是否健全，對不能正確核算銷項稅額和進項稅額、會計制度不健全的企業(yè)立即責(zé)令限期改正，逾期不改的堅決取消一般納稅人資格，收繳專用發(fā)票。

　?。ǘ┘訌姸悇?wù)機關(guān)內(nèi)部建設(shè)，完善專用發(fā)票的運作機制

　　首先，對于專用發(fā)票的管理，稅務(wù)機關(guān)在機構(gòu)設(shè)置上應(yīng)做到省、地、縣三級上下統(tǒng)一，集中力量，層層管理。人員配備上，應(yīng)力求高質(zhì)量，嚴要求，由政治素質(zhì)高、責(zé)任心強、業(yè)務(wù)素質(zhì)好的人員來管理。建立健全考核獎懲制度，明確工作職責(zé)，完善辦事手續(xù)，理順崗位機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。搞好稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做到會管會查。

　　其次，稅務(wù)干部要嚴把執(zhí)法關(guān)，做到依法征收，依率計征，不能變通稅法。金華縣虛開專用發(fā)票案就是由于地方政府規(guī)定開發(fā)票只繳1.02％的稅款，才導(dǎo)致了如此惡劣的后果。稅務(wù)干部支持地方經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)建立在及時兌現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策、服務(wù)企業(yè)等各項措施上，決不能變通稅法，降低稅率，吸引外地稅源。

　　第三，專用發(fā)票使用制度應(yīng)盡力完善。可以試行稅務(wù)機關(guān)為納稅人代開發(fā)票辦法，只要納稅人的經(jīng)營是合法的，可隨時為其代開發(fā)票，使他們不再到市場上去亂抓發(fā)票。對于外出經(jīng)營的納稅人，可采取由業(yè)務(wù)發(fā)生地稅務(wù)機關(guān)代開的辦法，比如可制作“請求代開專用發(fā)票證明單”等有效證件，經(jīng)營人持證前往經(jīng)營地由當?shù)囟悇?wù)機關(guān)代開，免得違反有關(guān)規(guī)定，攜帶發(fā)票外出，擾亂市場經(jīng)濟秩序，造成稅款流失。

　?。ㄈ┘訌娀斯ぷ?，盡快完善“金稅工程”

　　目前專用發(fā)票稽核分人工稽核和計算機稽核。人工稽核就是利用手工作業(yè)對專用發(fā)票進行票票交叉稽核，一般是定時定向和隨時抽樣。由于存在著回復(fù)時間長，反饋信息慢等缺點，所以必須將其制度化，由專人負責(zé)，建立發(fā)票審核、繳銷管理制度。為此，一是可將專用發(fā)票加以改進，增設(shè)購（銷）方單位主管稅務(wù)機關(guān)（所）名稱、地址、郵編等欄，便于核查；二是可建立一套強硬的協(xié)查機制，規(guī)定各地國稅機關(guān)之間的協(xié)查義務(wù)，對拒不執(zhí)行協(xié)查的責(zé)任人從嚴處理，譬如接函之日起一周內(nèi)不予回復(fù)，給予警告處分，兩周不予回復(fù)，給予降級處分，嚴重者開除公職等等，以杜絕協(xié)查函寄出便泥牛入海、沓無音訊的官僚主義作風(fēng)。在財力允許的情況下，盡快完善“金稅工程”，使稅務(wù)人員從繁重的手工勞動中解放出來，實行專用發(fā)票全面控管，以利于計算機交叉稽核，也利于稅務(wù)機關(guān)對計算機稽查指標的分析和計算機選案，及時堵住漏洞。

　?。ㄋ模淞?ldquo;大稅收”意識，營造法制的外部環(huán)境

　　面對眾多虛開專用發(fā)票現(xiàn)象，光靠稅務(wù)機關(guān)的圍追堵截是遠遠不夠的，需要社會各方共同努力，相互配合。

　　一是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)要懂稅法，了解征稅的內(nèi)在涵義，不得強迫稅務(wù)機關(guān)變通稅法，降低稅率，搞所謂的“引稅”，給不法分子虛開專用發(fā)票打開方便之門。應(yīng)該認識到稅收收入的增長是建立在發(fā)展經(jīng)濟、培植稅源、依法征稅的基礎(chǔ)上的，不能為了本位一時的利益而搞所謂“引稅”。

　　二是營造良好的稅收執(zhí)法外部環(huán)境，加強工商與稅務(wù)的執(zhí)法協(xié)調(diào)，加強銀行與稅務(wù)的業(yè)務(wù)協(xié)作，以“法”的形式規(guī)范各自的職責(zé)范圍和協(xié)作方式，使其相互配合，協(xié)同作戰(zhàn)，減少漏洞。銀行在堅持“取款自由”的原則基礎(chǔ)上，也應(yīng)該明查深究，減少大額現(xiàn)金交易，以防稅款流失。

　　三是建立一套適合中國國情的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)，使廣大人民都能積極參與到護稅工作中來。這就要求不僅在宣傳上要到位，而且依法治稅要嚴厲，處罰要重，使違法者不敢以身試法。同時要建立一套完善的獎勵機制，對協(xié)稅護稅有突出貢獻者予以獎勵。調(diào)動全社會的積極性，提高國民的稅收意識，在全社會形成良好的治稅環(huán)境，使虛開專用發(fā)票失去生存的土壤。

　　要徹底解決虛開專用發(fā)票的問題，不僅需要完善有關(guān)稅收法規(guī)及其操作規(guī)程，而且應(yīng)當健全稅收執(zhí)法體系，健全懲治違法亂紀行為的機制，改變傳統(tǒng)的納稅宣傳內(nèi)容和方法，強化公民對社會的義務(wù)感。用法制和宣傳營造一個良好的征收及繳納的環(huán)境，以此來規(guī)范人們的行為。

　　主要參考資料：

　　（1）《中國稅務(wù)報》1998年11月6日、5日、25日。

　?。?）《中國稅務(wù)》月刊1999年第1期。

　?。?）郝永福《增值稅專用發(fā)票“購貨方名稱”一欄的檢查不容忽視》（《稅收與企業(yè)》1998年第2期）。

　?。?）阮少平《對增值稅專用發(fā)票交叉稽核工作的思考》（《財經(jīng)論叢》？1998年增刊）。