20世紀(jì)80年代，里根當(dāng)政時(shí)期的美國(guó)曾經(jīng)進(jìn)行了一場(chǎng)美國(guó)歷史上規(guī)模最大、波及世界上許多國(guó)家的稅制改革。當(dāng)時(shí)，許多美國(guó)人對(duì)這項(xiàng)改革持有異議，對(duì)里根卸任時(shí)留下的財(cái)政赤字提出嚴(yán)厲指責(zé)。二十年以后的今天，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家大都認(rèn)同里根的稅制改革和他當(dāng)時(shí)實(shí)行的各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策。有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和歷史學(xué)家更明確提出“現(xiàn)在是確定里根在美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位的時(shí)候了”、美國(guó)“今天的和平與繁榮時(shí)代的建筑師是羅納德。里根”、“克林頓總統(tǒng)并不是目前繁榮的創(chuàng)造者”。

　　回顧與思考美國(guó)二十年前的那場(chǎng)稅制改革是很有意義的。

　　稅制改革的背景與理論

　　進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)普遍陷入“滯脹”狀態(tài)，在美國(guó)也是如此。失業(yè)率上升，私人資本投資的比率不斷下降，通貨膨脹加劇，這使納稅人的納稅等級(jí)上升，稅負(fù)的增長(zhǎng)高于真實(shí)所得的增長(zhǎng)，人們實(shí)際生活水平下降。稅收收入雖然不斷增長(zhǎng)，但由于政府管理的事務(wù)過(guò)多，支出增長(zhǎng)更快，財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大。西方一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，出現(xiàn)“滯脹”的主要原因是由于實(shí)行凱恩斯主義，國(guó)家過(guò)分干預(yù)經(jīng)濟(jì)和過(guò)分刺激需求的結(jié)果。因而，一些同凱恩斯主義相對(duì)立的經(jīng)濟(jì)學(xué)派應(yīng)運(yùn)而生，他們主張從刺激需求改為刺激供給解決“滯脹”問(wèn)題。供應(yīng)學(xué)派是其典型代表，這個(gè)學(xué)派的理論并不成熟，但后來(lái)由于其政策主張被英美等國(guó)政府采納并付諸實(shí)踐，遂使其名聲遠(yuǎn)揚(yáng)。這個(gè)學(xué)派把稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系作為研究的重點(diǎn)。供應(yīng)學(xué)派的理論家喬治。吉爾德在1980年發(fā)表的《財(cái)富與貧困》中說(shuō)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在的各種弊端，“都是被一種違反常情和具有破壞性的稅收制度造成的或者說(shuō)是被它弄得更糟的?！辈⒄f(shuō)，對(duì)資本主義“這個(gè)制度的主要威脅是以累進(jìn)稅率征稅（急劇上升的稅率奪取較高收入中越來(lái)越大的部分）”，“稅率的提高在觀(guān)代大多數(shù)民主國(guó)家有一個(gè)限度，一旦超過(guò)某一點(diǎn)（這一點(diǎn)早已達(dá)到），提高高收入者的稅率，就會(huì)導(dǎo)致富人們的生活更加奢侈浪費(fèi)，而不是節(jié)約?！痹龆愃a(chǎn)生的影響只“會(huì)使稅收減少，特別是從高收入等級(jí)中得到的收入會(huì)減少”，因?yàn)樗麄儠?huì)“從生產(chǎn)性用途中抽回財(cái)富、去儲(chǔ)藏黃金或其他可收藏的東西，或躲入稅金庇護(hù)所”。吉爾德還認(rèn)為“只有富人才有足夠的資金去刺激經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，而又只有合理的稅率才能誘使富人去投資”。美國(guó)的稅率過(guò)高，按照“拉弗曲線(xiàn)”，早已進(jìn)入刺激富人投資的“禁區(qū)”?！靶掠遗伞备敲土夜衾圻M(jìn)稅制：“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求擁有資本并有效地運(yùn)用資本，當(dāng)這兩者通過(guò)課稅把資本沒(méi)收并讓政府部長(zhǎng)們巧取豪奪時(shí)，就都化為烏有了。”

　　里根很贊賞上述理論。他說(shuō)：“我的確相信供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)。難道我們?cè)囉闷渌k法還不夠久嗎？”他還說(shuō)過(guò)，企業(yè)家從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)追求的是利潤(rùn)最大化，職工從事工作和勞動(dòng)追求的是收入最大化，減稅有利于滿(mǎn)足他們的追求，減稅能調(diào)動(dòng)企業(yè)家和職工的積極性，這是非常簡(jiǎn)單的道理。里根還認(rèn)為，政府對(duì)企業(yè)事務(wù)干預(yù)過(guò)多，規(guī)章制度包括稅收制度過(guò)于繁瑣，政府支出規(guī)模過(guò)大，也是影響企業(yè)積極性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要原因。所以，要在美國(guó)進(jìn)行重大改革，進(jìn)行“第二次革命”。

　　稅制改革的內(nèi)容

　　1980年底，里根入主白宮前后，即同他的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)班子研究確定了貫徹上述思想的“經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃”和后來(lái)被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)復(fù)興稅法”及“公平、簡(jiǎn)化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)”的稅制改革計(jì)劃。

　　這些計(jì)劃的內(nèi)容，可概括為四個(gè)基本要點(diǎn)：①減少聯(lián)邦總開(kāi)支的增長(zhǎng)，辦法是取消聯(lián)邦政府的適當(dāng)責(zé)任范圍之外的活動(dòng)和限制其他活動(dòng)的開(kāi)支增長(zhǎng)。②把稅收負(fù)擔(dān)限制在最低水平，從而加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)蓄、投資、工作、生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的刺激。③取消聯(lián)邦政府對(duì)個(gè)人生活、企業(yè)有效經(jīng)營(yíng)或者州和地方政府的工作的不必要干預(yù)，減少聯(lián)邦的管理負(fù)擔(dān)。④支持穩(wěn)妥可靠的貨幣政策，以鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和控制通貨膨脹。

　　這四方面的核心內(nèi)容是通過(guò)減稅、減支和減少政府干預(yù)來(lái)增加私人儲(chǔ)蓄和投資，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從1981年到1984年的四年中，個(gè)人所得稅的邊際稅率降低了25％，從原來(lái)的最低稅率14％和最高稅率70％，分別降為11％和50％。同時(shí)考慮通貨膨脹因素，實(shí)行個(gè)人所得稅指數(shù)化。對(duì)企業(yè)的固定資產(chǎn)實(shí)行美國(guó)歷史上最短的折舊辦法。折舊期分別為3年、5年、10年、15年。如汽車(chē)折舊期僅為三年。實(shí)行四點(diǎn)計(jì)劃并加上有利的國(guó)際環(huán)境，使美國(guó)經(jīng)濟(jì)有了較快回升。1984年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為6.4％，這是從1954年以來(lái)沒(méi)有過(guò)的增長(zhǎng)速度，1982年以來(lái)對(duì)新工廠(chǎng)和設(shè)備的實(shí)際投資每年增長(zhǎng)15.4％，這是二戰(zhàn)后沒(méi)有過(guò)的速度，失業(yè)率從1982年的10.7％降為1985年的7.4％，通貨膨脹率從1980年的13％降為1984年的4％。里根對(duì)他在第一任期的四年里取得的成果是滿(mǎn)意的。他說(shuō)：“四年來(lái)我們聯(lián)邦政府的工作也開(kāi)始發(fā)生了悄悄的但是深刻的革命，我們遏制了當(dāng)時(shí)看來(lái)是一股不可抗拒的趨勢(shì)：政府干預(yù)越來(lái)越多，稅收越來(lái)越高，開(kāi)支越來(lái)越大、通貨膨脹越來(lái)越嚴(yán)重，防務(wù)力量越來(lái)越弱?！毖芯棵绹?guó)歷屆總統(tǒng)政績(jī)的歷史學(xué)家歷來(lái)是比較“苛刻”的，但他們認(rèn)為，里根在第一任期的成績(jī)不錯(cuò)，在他之前的美國(guó)四十名總統(tǒng)的平均分?jǐn)?shù)以上。

　　里根競(jìng)選連任總統(tǒng)后繼續(xù)推行他的四點(diǎn)計(jì)劃，特別是在稅制方面。他認(rèn)為，盡管過(guò)去四年對(duì)稅制進(jìn)行了一些改革，但稅制仍是復(fù)雜的、不公平的，稅率仍然偏高，以致使經(jīng)濟(jì)不能按它本來(lái)可能的速度發(fā)展。于是在1986年10月他又簽署了被稱(chēng)為是“美國(guó)第二次革命的核心”的稅制改革方案。如果說(shuō)，1981年的稅制改革著重解決稅負(fù)過(guò)重，是個(gè)大減稅的改革，那么1986年的稅制改革，則是在繼續(xù)減稅的同時(shí)，著重解決稅制過(guò)于繁瑣的改革。因此，把這次稅改的內(nèi)容可以概括為“簡(jiǎn)化、公平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)”。

　　1.簡(jiǎn)化——從累進(jìn)稅制向比例稅制過(guò)渡

　　多年來(lái)，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和稅務(wù)律師都感到美國(guó)的所得稅制過(guò)于復(fù)雜和繁瑣，需要改革和簡(jiǎn)化。所謂復(fù)雜和繁瑣主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是稅率復(fù)雜，一是各種扣除、減免稅和特殊規(guī)定復(fù)雜。這次稅改，在個(gè)人所得稅方面進(jìn)行了很大簡(jiǎn)化。他們將最高稅率為50％，最低稅率為11％的15級(jí)累進(jìn)稅制改為15％和28％的兩檔稅制。另對(duì)高收入者征5％的附加稅。在公司所得稅方面，把原來(lái)15％到46％的五級(jí)稅率，改為15％、18％、25％、33％四檔稅率，并對(duì)特定的數(shù)額范圍加征5％的附加稅。同時(shí)，降低資本利得稅率，擴(kuò)大研究與開(kāi)發(fā)費(fèi)用的抵免范圍。這就進(jìn)一步降低了個(gè)人和公司的負(fù)擔(dān)，也大大簡(jiǎn)化了稅制。

　　2.公平——由作為政府政策工具的稅制向中性稅制過(guò)渡

　　美國(guó)政府從30年代開(kāi)始把稅收作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)的重要手段使用。戰(zhàn)后使用這個(gè)手段的范圍更廣泛。這樣就使“稅式支出”規(guī)模越來(lái)越大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年已達(dá)3464億美元

　　稅收減免和優(yōu)惠過(guò)多會(huì)腐蝕稅基，并產(chǎn)生三個(gè)潛在的問(wèn)題：①稅式支出越多，稅基越小；稅基越小，要取得既定收入，就必須提高稅率；稅率越高，越影響人們投資和工作的積極性。②廣泛運(yùn)用稅收手段去照顧某些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使稅法而不是市場(chǎng)成為決定使用經(jīng)濟(jì)資源的主要力量。稅收引誘的結(jié)果扭曲了勞動(dòng)力和資本的使用及消費(fèi)的選擇，阻礙市場(chǎng)按最優(yōu)的方式分配經(jīng)濟(jì)資源。③多種多樣的補(bǔ)助和特殊規(guī)定，增加了納稅人對(duì)稅負(fù)不公平的擔(dān)心。

　　美國(guó)在1986年稅改中，對(duì)公司所得稅和個(gè)人所得稅的減免優(yōu)惠進(jìn)行了嚴(yán)格整頓。并規(guī)定公司所得稅率在如除各種優(yōu)惠后，不得低于20％。他們認(rèn)為，實(shí)行低稅率、寬稅基、少減免是這次稅改的一個(gè)“關(guān)鍵戰(zhàn)略”，實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略既可減少稅收對(duì)儲(chǔ)蓄、投資和工作等方面經(jīng)濟(jì)選擇的干預(yù)，使稅制更加“公平”，又可以減少稅收方面的漏洞。

　　3.刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

　　刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是稅改的目的，“簡(jiǎn)化”和“公平”是達(dá)到這個(gè)目的的手段。那么，如何通過(guò)“簡(jiǎn)化”和“公平”來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呢？如上所述它是通過(guò)減少稅率檔次，由累進(jìn)稅制基本上過(guò)渡到比例稅制，整頓稅收優(yōu)惠，擴(kuò)大稅基，降低邊際稅率，鼓勵(lì)富人積極投資（但也不傷害窮人，因由于起征點(diǎn)提高，使600萬(wàn)低收入者免稅），從而達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，后來(lái)的實(shí)踐證明，這個(gè)目標(biāo)基本上得到實(shí)現(xiàn)。

　　里根是美國(guó)在越南戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后全民士氣低落的情況下上臺(tái)的。人們普遍認(rèn)為，他為恢復(fù)美國(guó)民族自信心立下了汗馬功勞。里根在他卸任的告別演說(shuō)中說(shuō)：美國(guó)“經(jīng)濟(jì)復(fù)興”和“信息復(fù)興”是他執(zhí)政期間“最感自豪”的兩大成功。他說(shuō)：“由于實(shí)行了以減稅為中心的經(jīng)濟(jì)政策，美國(guó)自1982年底以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是美國(guó)歷史上和平時(shí)期最長(zhǎng)的一次?！钡珜?duì)他在任職期間留下的1.5萬(wàn)億美元聯(lián)邦赤字表示“遺憾”。

　　看來(lái)，說(shuō)美國(guó)“今天的和平與繁榮時(shí)代的建筑師是羅納德。里根”并不過(guò)分。因?yàn)閺亩愂战嵌瓤?，里根的兩次大?guī)模的稅制改革，不僅刺激了整個(gè)80年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為企業(yè)積累了資金，提高了居民生活水平，而且確實(shí)為美國(guó)今天高新技術(shù)的迅速發(fā)展注入了“催化劑”。但是，說(shuō)“克林頓總統(tǒng)并不是目前繁榮的創(chuàng)造者”，似乎有失公允?？肆诸D首次當(dāng)選總統(tǒng)后，還未去華盛頓正式就職，即在小石城召開(kāi)由經(jīng)濟(jì)學(xué)家和工商企業(yè)界人士參加的經(jīng)濟(jì)會(huì)議，商討發(fā)展美國(guó)經(jīng)濟(jì)的對(duì)策，決定繼續(xù)推行里根的輕稅政策，并利用冷戰(zhàn)結(jié)束后有利的國(guó)際形勢(shì)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，把里根奠定的基礎(chǔ)“催化”成今天經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁發(fā)展的局面，并在1998年消滅了多年來(lái)困擾美國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨額財(cái)政赤字，所以應(yīng)該說(shuō)克林頓也是美國(guó)“目前繁榮的創(chuàng)造者”

　　幾點(diǎn)思考

　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)理論要不斷創(chuàng)新

　　凱恩斯對(duì)統(tǒng)治西方經(jīng)濟(jì)理論界一百多年的亞當(dāng)。斯密理論發(fā)起挑戰(zhàn)，應(yīng)該說(shuō)是很有膽識(shí)的。他的一部《通論》，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府干預(yù)相結(jié)合的“混合經(jīng)濟(jì)”，把西方的經(jīng)濟(jì)理論推上一個(gè)新臺(tái)階，也使類(lèi)似30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)再未發(fā)生。實(shí)踐凱恩斯理論五十余年，國(guó)家過(guò)分干預(yù)經(jīng)濟(jì)和刺激需求的結(jié)果，使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制越來(lái)越復(fù)雜，稅負(fù)越來(lái)越重，集中到政府手中的財(cái)富越來(lái)越多，于是影響了人們投資、儲(chǔ)蓄和工作的積極性，影響了經(jīng)濟(jì)的“供給面”。這樣又使凱恩斯的理論無(wú)法解決經(jīng)濟(jì)“滯脹”問(wèn)題。貨幣學(xué)派和供應(yīng)學(xué)派主張放寬政府管制、分散權(quán)力、減輕稅負(fù)，從刺激需求轉(zhuǎn)向刺激供給，從而解決了經(jīng)濟(jì)“滯脹”問(wèn)題。由以上可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)理論需要不斷創(chuàng)新。

　　（二）改革稅制要有戰(zhàn)略思路

　　20世紀(jì)70年代的美國(guó)，財(cái)政收支不平衡，存在巨額財(cái)政赤字，而且呈不斷增加的趨勢(shì)，按照保守的理財(cái)思想，這時(shí)應(yīng)采取增稅政策，以期增加政府收入，彌補(bǔ)財(cái)政赤字。但是里根沒(méi)有采取這種政策，而是采取了相反的政策。在他看來(lái)，增稅只能使政府從私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)現(xiàn)有資產(chǎn)中挖走一塊，打擊他們的積極性，使蛋糕越做越小，而減稅則可以調(diào)動(dòng)他們的積極性，把蛋糕做大，使政府在增加收入的同時(shí)，也會(huì)給私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)留下較大一塊。這是一種具有戰(zhàn)略眼光的思路，但實(shí)行這種戰(zhàn)略具有很大的政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)年許多美國(guó)人強(qiáng)烈反對(duì)里根的政策，認(rèn)為減稅會(huì)使美國(guó)的財(cái)政很快崩潰，減少稅收優(yōu)惠會(huì)使美國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力降低等。持這些觀(guān)點(diǎn)的人，并非都是出于對(duì)里根的敵意，但這些觀(guān)點(diǎn)卻十分有害。里根沒(méi)有理睬這些觀(guān)點(diǎn)，而是以一個(gè)政治家“超前想像力”的戰(zhàn)略眼光和膽識(shí)，堅(jiān)定地進(jìn)行他的“革命”。

　?。ㄈ┒惵实脑O(shè)計(jì)：降低平均稅率與降低邊際稅率

　　美國(guó)等西方國(guó)家在戰(zhàn)后初期進(jìn)行的稅制改革是降低總體稅負(fù)（平均稅負(fù)），目的是調(diào)動(dòng)所有資本家和工人的積極性，加快經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，改善居民生活。80年代，美國(guó)等西方國(guó)家進(jìn)行稅制改革不是降低平均稅率，而是降低邊際稅率，目的主要是為了調(diào)動(dòng)富人投資的積極性，發(fā)展科技，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)的“供給面”，刺激經(jīng)濟(jì)在高新技術(shù)基礎(chǔ)上快速發(fā)展。最近幾年美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，增稅有很大的空間，但是克林頓政府仍采取低稅政策，稅收占GDP的比重一直在30％左右徘徊，其目的也是刺激經(jīng)濟(jì)更快地增長(zhǎng)。

　?。ㄋ模┰跍p稅的同時(shí)要減支出

　　政府推行減稅政策，一般都是為了調(diào)動(dòng)人們從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、擴(kuò)大投資和努力工作的熱情，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入。但從開(kāi)始減稅到減稅產(chǎn)生效果之間有一個(gè)“時(shí)間差”，收入一般將會(huì)減少。在此期間，為了保持財(cái)政收支基本平衡，在減稅的同時(shí)要克服困難和壓力，大力壓縮財(cái)政支出和盡量減少借債，為執(zhí)行減稅政策鋪平道路。減支的目的還在于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，減少政府干預(yù)，為市場(chǎng)充分發(fā)揮分配資源的作用創(chuàng)造條件。1995年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的“格拉姆——魯?shù)侣A(yù)算平衡法”，正是基于這種考慮。這項(xiàng)法律規(guī)定在預(yù)算沒(méi)有實(shí)現(xiàn)收支平衡之前的過(guò)渡期內(nèi)，總統(tǒng)有權(quán)對(duì)除社會(huì)福利之外的其他開(kāi)支進(jìn)行強(qiáng)制削減，還規(guī)定了每年預(yù)算赤字的最高限額。