[摘 要] 現(xiàn)行的中小學校長負責制，是在對多種學校領導體系進行了認真的分析總結和反復的對比研究后所得出的一種必然選擇。從政策分析視角看，校長負責制在政策制訂和實施過程中，存在政策失真現(xiàn)象，必須從教育政策的角度進一步完善和改進現(xiàn)行校長負責制。

　　[關鍵詞] 校長負責制；政策失真；政策建議

　　現(xiàn)行的中小學校長負責制是在20世紀80年代中期開始試點，并在90年代逐步推廣，最后在《中華人民共和國教育法》中加以明確規(guī)定。它是基于數(shù)十年來學校領導體制變革的經(jīng)驗教訓基礎之上的一種必然選擇。實踐表明，它也是比較適合我國國情的，同時又是需要不斷完善的一種學校領導體制?？梢哉f，它是基于現(xiàn)實國情做出的一種政策選擇。正如有學者指出的那樣，“在大多數(shù)情況下，政策不過是人們在比較、鑒別、協(xié)調、平衡的基礎上進行價值選擇的結果”，然而，由于社會環(huán)境的復雜性及一些不確定因素的存在，使校長負責制在實施過程中付出了較高的代價，以至于有學者尖銳指出：“現(xiàn)行校長負責制在一定程度上成了我國中小學深化改革和追求卓越的阻礙，對現(xiàn)行校長負責制的重構和再造不可避免”。本文擬從政策分析的角度試圖對現(xiàn)行中小學校長負責制重新進行審視，并提出完善與改造校長負責制的一些政策建議。

　　一、校長負責制政策的失真

　　從政策分析視野看，現(xiàn)行校長負責制在實施過程中確實出現(xiàn)了政策執(zhí)行及其結果與政策既定目標、政策內(nèi)容不相符合的社會現(xiàn)象，即“政策失真”現(xiàn)象，這種失真主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

　　校長負責制政策殘缺。所謂“政策殘缺”是指，一個完整的政策在執(zhí)行時，只挑選其中對自己有利的部分貫徹執(zhí)行，對自己不利的部分則拋之腦后，置之不理，使政策的內(nèi)容殘缺下全。比如，在執(zhí)行校長負責制時，僅僅強調校長是學校的法人代表，對學校全面負責，擁有決策權、指揮權、人事權。財經(jīng)權，卻忘記了貫徹落實“支部保證監(jiān)督，教工民主管理”等。這是由于部分校長從自身利益出發(fā)，片面執(zhí)行政策，導致校長權力無限擴大，出現(xiàn)家長作風，蔑視教師的民主權利等不良現(xiàn)象。

　　校長負責制政策表面化。所謂“政策表面化”是指，政策在執(zhí)行中，只是被宣傳一通，做表面文章，而未被轉化為可操作的具體措施，政策并未真正落到實處，成了空架子。譬如，民主監(jiān)督是校長負責制的一個有機的組成部分，雖然我們當前一再強調要重視黨支部和教職工代表大會的監(jiān)督作用，但由于法律法規(guī)并沒有規(guī)定監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、程序與方式，沒有任何的實施細則，致使黨支部和教職工代表大會的監(jiān)督形同虛設，始終不能到位。

　　校長負責制政策擴大化。所謂“政策擴大化”是指，政策在執(zhí)行過程中附加了不恰當?shù)膬?nèi)容，盲目擴大政策的外延，使政策的調控對象、范圍、力度、目標超越原定政策要求。比如校長負責制在執(zhí)行過程中只是片面擴大校長的權力，把校長與教師關系看作私營老板與雇工的關系，導致校長隨便解聘教師，任意處罰教師，按照自己的意志制訂學校的規(guī)章制度，使校長高高凌駕于教師之上，學校管理缺少民主氣氛。

　　校長負責制政策為何失真？筆筆者認為，從大的方面來看，主要有兩個方面的原因，

　　一方面是它本身所具有的缺陷。校長負責制政策本身的缺陷主要表現(xiàn)在：

　　一是缺少配套的規(guī)范制度或法律制度。比如實行校長負責制，校長的待遇怎么規(guī)定？校長怎樣產(chǎn)生校長的任職期限怎么定？校長與黨支部、教代會、校務委員會是什么關系？等等一系列的問題無規(guī)可循，無法可依。結果導致在實施過程中，隨各地經(jīng)濟環(huán)境的不同而不同，隨領導者素質的變化而變化，缺少規(guī)范性、統(tǒng)一性，嚴重偏離政策既定的目標。

　　二是政策目標籠統(tǒng)，表述不具體。巴德克曾指出：在執(zhí)行過程中，政策目標會遭到某種程度的改變，是因為政策內(nèi)涵出現(xiàn)意義不清的情境，需要重新界定，或是因為政策在形成之時共識的基礎不夠堅定，需要在執(zhí)行之時加以調整。因此，為避免或減少這種缺陷引起的失真，政策制訂者在制訂政策時，應更加具體明確地界定政策目標、標準。例如《中共中央關于教育體制改革的決定》中提到的“有條件的學校要設立由校長主持的，人數(shù)不多的，有威信的校務委員會，作為審議機構”。其中的“條件”指什么？“人數(shù)不多”，大中小學有無區(qū)別？大體上是多少？“有威信”是什么含義？等等表述不夠具體準確，結果導致由于各個學校的不同理解，而各自為政，在實施過程中缺乏統(tǒng)一規(guī)范，致使政策在執(zhí)行過程可能與政策目標完全背道而馳。

　　另一方面是由于校長負責制政策執(zhí)行者自身的素質差異。有的教育行政部門人員和校長缺少創(chuàng)新精神和決斷的魄力；缺少民主作風，獨裁專橫，不能接納別人的意見；缺少全局的觀念，不能立足全局，著眼整體，缺少高度的原則性等等，諸如此類的問題也會導致校長負責制政策失真現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如實踐中，校長的學校管理權往往受到上級教育行政機關和地方政府的干涉和限制，卻又無可奈何。由于對校長的日常工作限制過多，致使相當一部分校長不思進取，不愿改革，一切聽從上級部門安排，只對上負責，而不對學校師生員工負責。此外，有的教師缺乏法制意識，不敢利用法律武器維護自己的合法權利，任憑校長在學校中濫用權力，這也在某種程度上導致校長負責制政策的實施偏離既定的路線，無法達到既定的目標。

　　二、完善與改造校長負責制的政策建議

　?。ㄒ唬┟鞔_校長自主權明確校長自主權包括上級對校長自主權的下放和控制兩個方面。

　　一方面，上級教育行政部門要進一步下放權力，給校長松綁。教育行政部門只通過規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督、指導，服務等方式進行宏觀管理。給校長下放的權力應包括機構設置權、人事管理權、經(jīng)費權、教育教學管理權和校產(chǎn)管理權五個方面，教育行政部門對這些方面的權力下放還須進一步到位、比如進—步下放教改權，使校長能按自己的思路、自己的教育思想進行真正特色化辦學；再比如適當下放招生權，促進學校之間的競爭等。

　　另一方面，教育行政部門對于已下放了的權力要有控制。放權不等于放任，要能放能收。黨支部、教代會和決策委員會的制約只是系統(tǒng)內(nèi)的制約，教育行政部門還要從系統(tǒng)外進行制約，一方面通過政策法規(guī)（尤其是教育方面的政策法規(guī)），另一方面通過上級教育行政部門的行政監(jiān)督和督導進行制約。不過，值得重視的是，在制度安排上，當前完善校長自主權的重點是放權，而不是強調學校的“法人制度”。因為，學校從“法人制度”那里得不到辦學自主權，只有政府把手中的權力下故給學校，學校才會真正享有自主權。

　?。ǘ┟鞔_校長的權力及其違法行使極力應承擔的責任“任何一項政策說到底都是關于權利的分配或再分配，不管是在地區(qū)間、民族間或階層間，政策實施的結果總是反映了不同人、不同集團、不同社會力量的利益”?，F(xiàn)行的校長負責制下，校長擁有大量的自主權，權力比較集中，一些校長滋生了家長制作風，按個人好惡行事，形成了“順我者昌，逆我者亡”的做法，濫用權力，為所欲為，甚至于腐敗。因此強化監(jiān)督和制約機制刻不容緩。

　　從作為廣義政策的法律來看，首先，在法律上明確地規(guī)定校長權力具體范圍及其行使權力的方式和程序。其次，明確違法行使權力應該承擔的法律責任。再次，建立有效的司法介入機制和完善的司法救濟途徑。因為在司法救濟方面，我國行政和民事訴訟都很難正常受理學校一般權力濫用問題的相關訴訟。雖然在教育法和教師法等法律中規(guī)定了申訴制度、聽證制度等，但受理機關的公正性和權威性尚不足以保障公民和其他利益關系群體監(jiān)督校長權力、參與學校管理。

　?。ㄈ┰O立決策委員會現(xiàn)行校長負責制下，校長擁有最終決策權，校長個人作為決策主體有很大局限性，難免決策有誤，如果是重大決策的失捷將給學校帶來重大損失?？朔@些局限性除了發(fā)揮黨支部、民主機構的制約作用外，在規(guī)模較大的學校，還應該專門設立一個決策委員會。其成員應具有廣泛的代表性，包括校長、有關專家、黨支部書記，工會主席、教職工代表、家長代表、學生代表。有條件地區(qū)還可以賦予決策委員會一定的權力，比如對校長的選聘、監(jiān)督評價權，學校的預決算、重大事項審議權等等。設立決策委員會，一方面可以使校長權力置于社會力量的監(jiān)督之下，更重要的是，各個社會主要利益群體參與中小學教育管理是維護中小學教育“公平正義”不可缺少的力量。

　　（四）完善校長任用和培訓制度現(xiàn)行的有關校長的任用、培訓等制度主要是1991年教育部頒布的《全國中小學校長任職條件和崗位要求》，1992年教育部頒布的《關于加強全國中小學校長隊伍建設的意見》， 1997年教育部頒布的《實行全國中小學校長持證上崗制度的規(guī)定》和1999年教育部頒布的《中小學校長培訓規(guī)定》。我們認為，根據(jù)新的形勢，完善校長任用和培訓制度重點是加強中小學校長職業(yè)化建設。在政策制訂上，要明確中小學校長職業(yè)化的主旨是“提高校長的專業(yè)化程度，改善校長的知識結構，增進校長辦學管理的領導能力?！蹦康脑谟凇鞍研ｉL職業(yè)化納入校長負責制中予以建設有助于進一步改進和完善校長負責制”。

　?。ㄎ澹┘訌娭行W校長負責制的內(nèi)外部監(jiān)督在內(nèi)部監(jiān)督與制約方面，應明確黨支部保證監(jiān)督職能和教職工代表大會的監(jiān)督職能。賦予黨支部以明確的權力。這些權力包括，對學校行政工作的評議權和批評權，向上級黨委和教育行政部門反映學校工作的匯報權，對校長及其他行政管理人員任免的建議權。將教職工代表大會的監(jiān)督的范圍，事項、程序與方式等進一步細化，避免其監(jiān)督的落空。

　　在制度設計上，縱觀我國幾十年來的中小學校長負責制的監(jiān)督，我們重視的住往是系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，而對校長負責制外部監(jiān)督相對忽視，沒有形成一套規(guī)范的制度，這很可能會導致外部監(jiān)督的失序，從而達不到應有的監(jiān)督效果，有的甚至會損害學校的形象，不利于教育的健康發(fā)展。誠如一位學者指出的那樣：“在外部制度環(huán)境上，傳媒的介入、司法救濟途徑的暢通、中介組織的廣泛參與等等外部制度因素，都可能極大帶動我國校長負責制的完善”。

　　總之，從政策學視野看，任何一項政策在制訂與實施過程中，都沒有最好，而只能是更好。任何一項政策只有在多次與反復的博弈中才能逐漸臻完善與成熟。就這個意義而言，我們對現(xiàn)行的中小學校長負責制的完善與改造，宜采取一種“漸進式”的策略。某些“激進式”的提法或建議，如學校領導體制的決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權分立”形式，重構和再造“第二代校長負責制”等等，雖頗有新意，卻可能疏于空泛?，F(xiàn)行的中小學校長負責制的弊端與政策疏漏，并沒有超出人們的認識與控制能力范圍，我們完全可以借助于政策調整與技術改進，使校長負責制生機盎然，在教育體制改革中發(fā)揮它應用的作用。