內容提要

　　政府成本狀況，是影響一個國家或地區(qū)未來社會經濟發(fā)展的極其重要因素。過去由于政府本身沒有直接支付成本的義務，政府的活動通常是以“只算政治帳而不算經濟帳”為其依據(jù)的，從而使政府在主觀上忽略了對政府成本的控制，客觀上又造成了政府成本的膨脹。在市場意識逐步強化的今天，政府的高成本運作已成為市場經濟快速發(fā)展的遏制力量。因此，如何控制政府成本已成為政府管理的重要內容。本文以政府能力為視角，從政府機構能力與外部效能兩方面入手分析影響政府成本的主要因素，并探討如何通過提升政府機構能力和外部效能來解決政府成本控制問題。文章主要分三部分：第一部分，基本理論闡述。首先界定了政府能力的內涵并分析了政府能力的結構，然后論述了政府成本的涵義、分類及其可控制性。第二部分，政府能力與政府成本控制的邏輯關系探究。首先分析了政府能力與政府成本控制的共同基礎，然后根據(jù)政府機構能力和政府外部效能存在的弊端分析政府成本問題缺陷，指出了導致政府成本畸高的主要成因。第三部分，提升政府能力：控制政府成本的有效路徑選擇。通過重振政府機構能力和強化政府外部效能來實現(xiàn)對政府成本的有效控制。

　　引言

　　成本是一個經濟學概念，原指生產產品所花費的各種費用的總和，它是一項重要的經濟指標。隨著市場經濟體制的發(fā)展和市場意識的普及，成本不再僅僅局限于經濟學領域，而且日益成為衡量各種行為的基本準則。作為公共權力的執(zhí)掌者的政府、政府行政、政府對國家與社會事物管理并非無源之水、無本之木，而是有成本的。正如科斯所言，政府并非完全無成本地運行，政府行政機制本身并非不要成本，實際上有時它的成本大得驚人。政府的這種成本并非由政府本身支付，公眾是這一成本的最終承擔者。

　　一個理性的政府，一個真正全心全意為人民服務的政府，在進行公共管理過程中，必然要受到成本的約束，必須要考慮成本和收益間的比較。不為人民辦實事、謀福利的政府不是好政府；同樣，不計成本，不可持續(xù)地滿足公眾需求的政府，并不一定就是好政府。在現(xiàn)實中，政府既要考慮社會的需求、公眾的需求，又受經濟約束、社會約束，尤其是經濟與社會可持續(xù)發(fā)展的約束。政府經常面臨著滿足需求和成本約束的悖論，因為需求是無限的，資源是有限的。

　　長期以來，政府的活動“只算政治帳不算經濟帳”，由于政府成本的公共性和政府產品的非排他性，社會普遍存在“搭便車”的現(xiàn)象，很大程度上使人們忽視了政府及其運作成本的控制。但是，在經濟全球化深入發(fā)展、中國加入WTO的背景下，政府成本控制和優(yōu)化已成為政治文明、制度文明的重要目標和內容。如同企業(yè)家不能忽略產品的成本和收益一樣，政府成本問題也越來越多地受到了公眾的廣泛關注，控制政府成本作為市場經濟的要求、人類可持續(xù)發(fā)展的要求、社會公眾利益的要求，其有效程度已逐漸成為影響一個國家或地區(qū)未來社會經濟發(fā)展極其重要的因素。政府成本問題本身是一個非常紛繁復雜的難以用單一因素加以厘定和廓清的超大系統(tǒng)，考察我國學術界對政府成本控制這一問題的研究現(xiàn)狀：就內容而言，多著眼于基礎理論、政府成本管理體制與機制建設、政府控制途徑與方法等方面的研究；就研究思路而言，近一時期的主要特征包括創(chuàng)新性、多元性、分散性、探索性。

　　常言道，無政難以治財。政府成本是政府能力發(fā)揮過程中必須付出的代價，政府成本隨著政府能力的變化而變化。本文借鑒和汲取現(xiàn)有理論界的精華，以政府能力為主線探索政府成本的控制問題，其意在從提升政府能力的過程中有效控制政府成本。從理論層面上看，同現(xiàn)有的政府成本控制文章比較而言，本文的特色之處體現(xiàn)在開辟政府成本控制研究的一個新視角；另外，本文在寫作過程中運用了經濟學、政治學、行政學等多學科交叉性的研究方式，使得多學科間的知識與方法得到融會貫通，在某種程度上開擴了政府成本研究的視野。從現(xiàn)實層面上看，通過政府能力建設來有效控制政府成本。一方面提升了政府能力，另一方面降低了政府成本。這兩方面均是我國理論界與行政管理實踐當中長期探求的焦點，本文將兩者融合在一起加以分析、思考，為現(xiàn)實中的政府改革提供了一種嶄新的思路，順應了當今政府的改革趨勢，符合了政府改革的基本訴求。故而，選擇這樣一個研究方向有其深遠的現(xiàn)實意義。

　　一、基本理論闡述

　　(一)政府能力的內涵及結構

　　1.政府能力的內涵

　　關于政府能力內涵的闡述，大致可歸納為以下幾種。一是從政府職能的角度來界定政府能力。有人認為“政府能力是指政府承擔或實現(xiàn)其職能的主觀條件和能量”。二是從政府與社會發(fā)展相互關聯(lián)的角度來界定政府能力。“所謂政府能力，就是指政府為實現(xiàn)自己的職能，推動和促進社會經濟、政治、文化的發(fā)展而進行各種政治活動所需要的行政本領。”三是把政府能力界定為政府機關自身的組織和運作能力。C•林特萊認為，政府能力是指提升機關在自主情況下明確而有效的運作的能力。A•布朗指出，政府能力建立的最重要目標在于發(fā)展各機關的能力，管理自己的事物，更為有效地維護與增進自己的利益，減少外來破壞造成的弱點。G•D•施貝斯曼等人指出，政府能力的建構包括發(fā)展政府自身的潛力以及完成好正在履行的職能。四是引入環(huán)境因素，從政府與周圍環(huán)境相互作用的角度界定政府能力。G•A•阿爾蒙德認為，政府能力是指政府能否成功地適應環(huán)境挑戰(zhàn)的程度，即處于特定歷史、社會和自然環(huán)境中的政府，維護自己的政治統(tǒng)治、管理社會事務、服務公眾需求、平衡社會矛盾、促進社會穩(wěn)定發(fā)展的所有潛在的或現(xiàn)實的能力和力量的有機體。