[摘要] 國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司的對(duì)外投資關(guān)系到國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用和國(guó)有資本保值增值，國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資的審計(jì)目標(biāo)不僅僅是投資規(guī)模和收益的增減，更應(yīng)從投資方向、投資審批、企業(yè)間資金擔(dān)保和拆借、投資收益及下屬子公司的往來(lái)和利益等方面加以關(guān)注，并對(duì)如何加強(qiáng)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資的監(jiān)督提出了幾點(diǎn)思考。

 　　[關(guān)鍵詞]國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司；對(duì)外投資；審計(jì)

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司是特殊的國(guó)有企業(yè)法人，如何根據(jù)國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，加強(qiáng)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資行為的審計(jì)監(jiān)督，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資效益，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)有資產(chǎn)保值增值是國(guó)家審計(jì)的重要使命。本文從國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資審計(jì)中對(duì)投資方向、投資管理 、投資效益等方面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容進(jìn)行了探討。

　　一、國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資的特點(diǎn)

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)改革調(diào)整中，經(jīng)過(guò)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化而形成的，是新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下的產(chǎn)物，它既是國(guó)資管理部門(mén)管理國(guó)有企業(yè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要載體，既對(duì)上接受?chē)?guó)資管理部門(mén)作為出資人的監(jiān)管，也對(duì)下屬?lài)?guó)企行使國(guó)有出資人的權(quán)利，它是集投資、監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)于一體的特殊的國(guó)有企業(yè)法人。國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資是其運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)的基本方式之一，其特點(diǎn)：

　　1.具有雙重目標(biāo)，首先是政府目標(biāo)，即必須承擔(dān)起政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政府職責(zé)；其次是市場(chǎng)目標(biāo)，即必須具有保值增值的功能。

　　2.國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資按國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮不同的主導(dǎo)作用分類(lèi)，可分為公共性作用、功能性作用及經(jīng)營(yíng)性作用。公共性作用指為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府性公共服務(wù)的功能；功能性作用體現(xiàn)在為培育、引導(dǎo)、重組產(chǎn)業(yè)提供階段性的資本供給與管理服務(wù)等方面發(fā)揮的作用；經(jīng)營(yíng)性作用指在投資新興產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)和均勢(shì)產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)勢(shì)企業(yè)中發(fā)揮的作用。

　　3.國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資按投資方式的不同，可分為固定資產(chǎn)投資、股權(quán)性投資和金融性投資。固定資產(chǎn)投資是指政府性資金投資的基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)等非盈利性項(xiàng)目；股權(quán)性投資是指由國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司出資成立的控股或參股子公司的行為；金融性投資是指國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司利用間隙資金購(gòu)買(mǎi)理財(cái)產(chǎn)品、申購(gòu)新股、委托貸款等行為。

　　二、國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)

　　綜上所述，國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資行為關(guān)系到國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和調(diào)整、國(guó)有資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位，國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資的審計(jì)目標(biāo)不僅僅是投資規(guī)模和收益的增減，更應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以關(guān)注：

　　關(guān)注點(diǎn)一：投資方向

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資方向關(guān)系著國(guó)有資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的定位，是推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力的重要手段。因此國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資的方向是審計(jì)首要關(guān)注點(diǎn)。有跡象表明，目前國(guó)有資本有向房地產(chǎn)、餐飲業(yè)等一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域集中的趨勢(shì)。根據(jù)某地級(jí)市國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資情況審計(jì)調(diào)查，該市國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)公共性領(lǐng)域的投資占總投資的比重2006年為 62%，2008年為58%，下降了4個(gè)百分點(diǎn)；一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資比重保持在19%左右，但其中對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和餐飲業(yè)的投資劇增，房地產(chǎn)業(yè)投資總額2007及2008兩年比2006年增加了3.8倍，餐飲業(yè)的投資增加了8倍，有明顯向一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域集中的趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)投資方向的審計(jì)，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資的方向性偏差；揭示國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的一致性，關(guān)注國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司在公共、民生、事業(yè)性及一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資規(guī)模變化趨勢(shì)。在審計(jì)實(shí)踐中，應(yīng)將國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司投資項(xiàng)目按行業(yè)正確歸類(lèi)，將數(shù)年的投資額進(jìn)行比較，觀察其中的變化，并與相關(guān)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)調(diào)整布局及發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行對(duì)比和分析，確定對(duì)外投資的方向是否符合規(guī)劃要求。

　　關(guān)注點(diǎn)二：投資審批

　　在我國(guó)的《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，很多地方法規(guī)都規(guī)定了國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資要經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)或備案。但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，相當(dāng)一部分國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司的對(duì)外投資越過(guò)了這些批準(zhǔn)或備案程序，使得對(duì)外投資業(yè)務(wù)脫離了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)管，加大了監(jiān)管部門(mén)日常管理的難度。有些投資項(xiàng)目甚至只是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的決策并未經(jīng)過(guò)集體或會(huì)議討論。我們?cè)趯徲?jì)中發(fā)現(xiàn)某投資發(fā)展有限公司未經(jīng)國(guó)資管理部門(mén)批準(zhǔn)，出資近3000萬(wàn)元收購(gòu)原五個(gè)自然人所擁有的股份，比原1100萬(wàn)元股權(quán)溢價(jià)了近2000萬(wàn)元，且其溢價(jià)的合理性爭(zhēng)議較多。通過(guò)對(duì)投資審批事項(xiàng)的審計(jì)，可以督促?lài)?guó)資經(jīng)營(yíng)公司按程序報(bào)批投資項(xiàng)目，規(guī)范投資行為，防止國(guó)有資產(chǎn)被濫用和揮霍。

　　關(guān)注點(diǎn)三：企業(yè)間資金擔(dān)保和拆借

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資的過(guò)程也是與其他經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)相關(guān)聯(lián)的過(guò)程。關(guān)聯(lián)企業(yè)間資金擔(dān)保和拆借的問(wèn)題很值得重視，其背后往往是利益的博弈，稍有不慎極有可能造成國(guó)有資本的流失和滋生腐敗現(xiàn)象。2008年10月國(guó)家出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》并在2009年5月1日起正式實(shí)施，其中第四十五條規(guī)定：未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司不得有與關(guān)聯(lián)方訂立財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、借款的協(xié)議或?yàn)殛P(guān)聯(lián)方提供擔(dān)保的行為。據(jù)了解，目前部分地方國(guó)資管理部門(mén)因在資金擔(dān)保和拆借的具體管理中存在一定的難度，對(duì)此并無(wú)相應(yīng)的具體措施，國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司為其他企業(yè)提供貸款擔(dān)保和出借資金成為通常概念的企業(yè)行為，審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)擔(dān)保或有風(fēng)險(xiǎn)已時(shí)有發(fā)生。值得注意的是為其他企業(yè)提供貸款擔(dān)保在帳面并無(wú)反映，在審計(jì)中，應(yīng)注意收集為其他企業(yè)提供擔(dān)保的資料，除了解擔(dān)保和拆借資金的總量，還要對(duì)涉及企業(yè)的情況進(jìn)行必要的跟綜，了解資金擔(dān)保和拆借的真實(shí)原因，分析擔(dān)保和拆借資金是否超越企業(yè)本身的實(shí)際能力，尤其要關(guān)注長(zhǎng)期未收回的借款，從而體現(xiàn)審計(jì)提前介入的理念，提示可能發(fā)生的隱患。

　　關(guān)注點(diǎn)四：投資收益

　　對(duì)外投資收益是衡量一個(gè)企業(yè)資金運(yùn)用效率的標(biāo)志，也是國(guó)有資本增值的體現(xiàn)，不僅能通過(guò)投資收益的大小判斷投資項(xiàng)目的優(yōu)劣，還能從中觀察有無(wú)假借投資轉(zhuǎn)移資金的問(wèn)題。我們?cè)趯徲?jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，投資收益的核算中往往隱藏著企業(yè)人為控制利潤(rùn)、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)的行為，歸納起來(lái)大致有以下幾種情況：一是未按會(huì)計(jì)制度規(guī)定的權(quán)益法或成本法正確反映投資收益，使投資收益失真，其原因有的是工作失誤造成投資收益核算不正確，有的則是為了控制利潤(rùn)高低而人為調(diào)節(jié)。二是帳面反映的投資收益長(zhǎng)期未收回，資金被其他企業(yè)長(zhǎng)期無(wú)償占用，造成國(guó)有資本的損失浪費(fèi)。三是假借對(duì)外投資而轉(zhuǎn)移資金，有些企業(yè)為了對(duì)方借貸資金的需要，或是為了新辦企業(yè)驗(yàn)資的需要，隨意將資金外投，有些企業(yè)名為投資實(shí)為借款，這些投資項(xiàng)目通常均反映出長(zhǎng)期無(wú)收益或虧損的現(xiàn)象。在審計(jì)中要注意收集被投資單位的會(huì)計(jì)報(bào)表和會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告，逐項(xiàng)核實(shí)投資收益核算的準(zhǔn)確性，同時(shí)還要關(guān)注那些長(zhǎng)期掛帳的未收回的投資收益，對(duì)長(zhǎng)期無(wú)收益和虧損的投資項(xiàng)目進(jìn)行分析，找出真正的原因，揭示存在的問(wèn)題。

　　關(guān)注點(diǎn)五： 與下屬子公司的往來(lái)及利益關(guān)系

　　近年來(lái)隨著國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司的不斷擴(kuò)張，下屬控股或參股子公司在不斷增加，且子公司與子公司、子公司與其他公司共同出資又組成新的子公司，國(guó)有民營(yíng)合資現(xiàn)象在不斷加劇。在人事上，一人身兼多職現(xiàn)象普遍，有的既是母公司部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，又兼子公司法人，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的資金鏈和人事關(guān)系網(wǎng)。而目前國(guó)資管理部門(mén)對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司下屬子公司的監(jiān)督管理體系并未真正建立，母公司通過(guò)子公司或?qū)O子公司違規(guī)違紀(jì)也并不鮮見(jiàn)。如我們?cè)趯徲?jì)中發(fā)現(xiàn)，某集團(tuán)公司以預(yù)付工程款名義將資金通過(guò)多個(gè)子公司帳戶打入股市，最終因虧損導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。因此加強(qiáng)對(duì)這些子公司的監(jiān)督和管理成為國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資審計(jì)中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。在審計(jì)中，一是應(yīng)關(guān)注國(guó)資經(jīng)營(yíng)部門(mén)內(nèi)部是否建立對(duì)下屬子公司在投資、經(jīng)營(yíng)等方面的監(jiān)督制度并有效執(zhí)行；二是應(yīng)從母公司的資金走向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，延伸至子公司、孫子公司，搞清來(lái)龍去脈不留死角；三是要關(guān)注有否利用設(shè)立錯(cuò)綜復(fù)雜的多元化投資結(jié)構(gòu)的子公司，實(shí)現(xiàn)利益輸送，侵吞國(guó)有資產(chǎn)。

　　三、加強(qiáng)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資監(jiān)督的思考

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資面廣量大情況復(fù)雜，如何提高國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資審計(jì)的質(zhì)量，需要我們不斷思考和探索。我們認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手加強(qiáng)對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資的監(jiān)督：

　　1. 督促?lài)?guó)有資本進(jìn)一步發(fā)揮引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的作用。針對(duì)目前有部分國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司投資主業(yè)不清，方向不明確的情況，國(guó)資管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)每個(gè)企業(yè)的特點(diǎn)和基礎(chǔ)，分門(mén)別類(lèi)的進(jìn)入對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)有重要影響的功能性產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)。在當(dāng)今金融危機(jī)影響的情況下，更要發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，帶動(dòng)民營(yíng)企業(yè)走出困境。另外還可以嘗試與外地國(guó)有資本進(jìn)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，通過(guò)互相參股，或者組成大型集團(tuán)，在水、電、氣等領(lǐng)域可以以控股或參股等形式與外地國(guó)資進(jìn)行合作。

　　2.對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資實(shí)行分類(lèi)管理。國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)外投資有政府行為也有企業(yè)行為，對(duì)這兩類(lèi)投資的監(jiān)管要區(qū)別對(duì)待。政府性投資主要是公益性項(xiàng)目，其目標(biāo)是提供公共服務(wù)而非營(yíng)利性，則這類(lèi)投資主要是強(qiáng)化投資及建設(shè)程序的規(guī)范化，建設(shè)成本的控制，提高資金使用效益的管理。而對(duì)經(jīng)營(yíng)性投資則要嚴(yán)格審批程序，強(qiáng)化可行性研究管理，投資能力評(píng)價(jià)，投資風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，投資比例審計(jì)主張要保持控股地位，這樣有利于提高對(duì)企業(yè)的掌控能力。國(guó)資的對(duì)外投資行為要實(shí)行集體會(huì)辦制，應(yīng)設(shè)置由國(guó)資管理部門(mén)組織的集體專(zhuān)家論證制度，使經(jīng)營(yíng)性投資不失企業(yè)性行為的同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管。

　　3.將國(guó)有控股各級(jí)子公司對(duì)外投資行為納入監(jiān)管范圍。針對(duì)子公司對(duì)外投資占比的不斷提高和頻繁，為全面實(shí)施國(guó)資對(duì)外投資的監(jiān)管，必須及時(shí)將這部分投資納入管理，有些子公司的對(duì)外投資行為實(shí)質(zhì)是母公司為違避監(jiān)管而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移，如放松對(duì)這塊陣地的監(jiān)管，使必出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，使國(guó)有資產(chǎn)存在流失隱患。

　　4.進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資政策和各種重大事項(xiàng)的管理制度。一是制度約束機(jī)制要涵蓋對(duì)外投資的投資方向、資金來(lái)源、效益評(píng)價(jià)以及相關(guān)的資金拆借、擔(dān)保等各個(gè)方面，并能做到有效執(zhí)行；二是對(duì)已有的管理制度要進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)適用性和可操作性，如對(duì)股票、債券、理財(cái)產(chǎn)品等高風(fēng)險(xiǎn)的金融性投資行為及擔(dān)保業(yè)務(wù)的范圍、投向等；三是進(jìn)一步落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)考核制度，加大投資項(xiàng)目效益評(píng)估力度，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，使國(guó)有資產(chǎn)得到最大程度的保值增值；四是創(chuàng)新管理模式，建議國(guó)資管理部門(mén)對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司采用統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)版財(cái)務(wù)軟件，提高國(guó)資管理部門(mén)的財(cái)務(wù)監(jiān)控能力，同時(shí)統(tǒng)一組織對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司年報(bào)審計(jì)工作，統(tǒng)一方案，明確重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，準(zhǔn)確全面掌握國(guó)企經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)。（江蘇省蘇州市審計(jì)局處資運(yùn)用審計(jì)處課題組）