【摘要】我國高校已全面納入國庫集中收付制度改革。高校內(nèi)部審計(jì)工作如何面對新形勢、新環(huán)境及其發(fā)展的新趨勢，是內(nèi)審工作者急需考慮的問題。本文通過分析國庫集中收付制度給高校內(nèi)部審計(jì)環(huán)境帶來的新變化，從實(shí)現(xiàn)內(nèi)審職能由傳統(tǒng)“監(jiān)督型”向現(xiàn)代“管理型”轉(zhuǎn)變的角度，提出內(nèi)審工作的新思路。

　　【關(guān)鍵詞】高校；國庫集中收付制度；內(nèi)部審計(jì)；思路

　　建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是財(cái)政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容和首要環(huán)節(jié)，也是規(guī)范財(cái)政收支行為，加強(qiáng)財(cái)政收支管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效率，從源頭上防范和遏制腐敗現(xiàn)象滋生的重要手段。該制度自2000年啟動以來，首先從中央部門開始試行，隨后試點(diǎn)范圍在各省市不斷擴(kuò)大并逐步深入，至今已在全國范圍內(nèi)確立了國庫集中收付制度在財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位。福建省于2008年7月開始啟動在高校范圍內(nèi)的試點(diǎn)改革。目前，除七所本科高校因新校區(qū)建設(shè)資金貸款需求量大而暫緩試行外，其他使用財(cái)政性資金的本科高校和高職高專院校均已全部進(jìn)行國庫集中收付制度改革。該制度對高校來說尚屬新生事物，它對高校傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了較大影響，同時也使內(nèi)部審計(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，作為內(nèi)審工作者，只有未雨綢繆，積極應(yīng)對新變化，研究新思路，才能真正發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在規(guī)范高校管理，加強(qiáng)廉政建設(shè)，維護(hù)合法權(quán)益，防范風(fēng)險(xiǎn)和提高教育資金使用效益等方面的作用。

　　一、國庫集中收付制度帶來高校內(nèi)部審計(jì)環(huán)境的新變化

　　國庫集中收付制度改革要求建立財(cái)政國庫單一賬戶體系，將預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金及其他財(cái)政性資金全部納入國庫單一賬戶體系管理，所有財(cái)政收入直接繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外專戶，所有財(cái)政支出均根據(jù)部門預(yù)算通過國庫單一賬戶體系支付到收款人或用款單位。這項(xiàng)改革給高校內(nèi)部審計(jì)環(huán)境帶來了一系列新變化，主要表現(xiàn)在：

　　（一）銀行基本戶由“實(shí)體”轉(zhuǎn)向“虛擬”，資金安全的外在監(jiān)控力度更大

　　改革前，財(cái)政下達(dá)預(yù)算指標(biāo)后，預(yù)算內(nèi)外撥款進(jìn)入基本戶，高校擁有實(shí)實(shí)在在的銀行存款，稱之為“實(shí)體”基本戶，可自主靈活地調(diào)劑使用資金，并利用賬戶中歷年收支結(jié)余沉淀的資金進(jìn)行籌資理財(cái)活動，內(nèi)部資金安全監(jiān)控主要由高校自己負(fù)責(zé)。改革后，國庫集中收付制度要求高校所有財(cái)政性資金收付都要在財(cái)政國庫單一賬戶體系中運(yùn)作，不允許體外循環(huán)。所有預(yù)算內(nèi)撥款、行政事業(yè)性收費(fèi)、非稅收入等不再回?fù)茉?ldquo;實(shí)體“基本戶，而是進(jìn)入國庫存款賬戶和預(yù)算外專戶，日常小額零星開支從財(cái)政廳為高校開設(shè)的財(cái)政授權(quán)支付零余額賬戶中支付，該賬戶將逐步取代原來的基本戶，既可轉(zhuǎn)賬，也可取現(xiàn)金，但不存放實(shí)體資金，只存放財(cái)政授權(quán)支付額度，日終賬戶存款數(shù)為零，稱之為“虛擬”基本戶，原有“實(shí)體”基本戶在改革過渡期間只存放高校自籌資金、以前年度沉淀資金和往來款項(xiàng)等，待過渡結(jié)束后將予以撤消。高校要動用零余額賬戶額度必須經(jīng)過嚴(yán)格的程序，每月要按照財(cái)政下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)編制分月用款計(jì)劃，并依次上報(bào)教育廳、財(cái)政廳審核，經(jīng)財(cái)政廳核準(zhǔn)后下達(dá)分月用款計(jì)劃額度才能動用資金，財(cái)政部門從預(yù)算到支出對資金進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)管，比改革前監(jiān)控力度更大，資金安全系數(shù)更高。

　?。ǘ┴?cái)務(wù)管理目標(biāo)由重“合法”向重“預(yù)算”轉(zhuǎn)變，對資金使用效益的要求更高

　　改革前，預(yù)算資金一旦撥到高?；緫簦鞴芎拓?cái)政部門一般只控制預(yù)算總額，不再監(jiān)管資金的具體使用，為防范挪用、貪污教育資金等違法違紀(jì)行為的發(fā)生，對資金使用的合法性監(jiān)督成為高校財(cái)務(wù)管理的主要目標(biāo)之一。實(shí)行國庫集中收付制度后，改變了高校的資金支付方式，高校沒有實(shí)體資金賬戶，所有工資、大宗物品和服務(wù)采購、大型修繕、大中型基本建設(shè)項(xiàng)目、小額零星支出等均要通過財(cái)政部門或財(cái)政部門授權(quán)分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付，而這些支付要受到財(cái)政核準(zhǔn)的分月用款計(jì)劃控制，分月用款計(jì)劃又受預(yù)算指標(biāo)控制，“有預(yù)算才能有支出”、“預(yù)算支出渠道不得隨意變更”的剛性規(guī)定表明科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)算編制將最終決定高校對資金的支配和使用權(quán)。因此，改革后強(qiáng)化了高校的預(yù)算主體地位，在財(cái)政部門對每項(xiàng)資金支出實(shí)施全過程合法性監(jiān)控的情況下，高校財(cái)務(wù)管理目標(biāo)轉(zhuǎn)向加強(qiáng)預(yù)算管理，致力提高預(yù)算編制質(zhì)量，保證預(yù)算有效執(zhí)行，同時還要求精打細(xì)算，將有限的資金用在刀刃上，使資金發(fā)揮更好的使用效益。

　?。ㄈ┵Y金支付由“網(wǎng)下”轉(zhuǎn)到“網(wǎng)上”，對高校加強(qiáng)內(nèi)部控制和管理的需求更加強(qiáng)烈

　　改革前，高校會計(jì)核算由手工轉(zhuǎn)向電算化后，因考慮會計(jì)電算化系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全需要，基本不與互聯(lián)網(wǎng)對接，所有資金支付采用人工手段在網(wǎng)下進(jìn)行。改革后，使用國庫集中支付信息管理系統(tǒng)，用款計(jì)劃申報(bào)、財(cái)政直接支付申請、財(cái)政和主管部門的審核、代理銀行的具體支付、清算以及查詢和對賬等信息反饋都在網(wǎng)上進(jìn)行，預(yù)算執(zhí)行的信息化和透明度大大提高，但是網(wǎng)絡(luò)是無形的，在帶來操作方便、快捷的同時，也隱含了潛在的支付風(fēng)險(xiǎn)，如果高校內(nèi)部國庫操作人員分工、權(quán)限沒有互相牽制或者國庫系統(tǒng)安全證書及系統(tǒng)密碼管理不善，就可能造成財(cái)政直接支付風(fēng)險(xiǎn)，或者因高校內(nèi)部處科室、學(xué)院管理不善而提供虛假用款申請或原始憑證，就會造成財(cái)政授權(quán)支付風(fēng)險(xiǎn)。這就需要高校建立健全有效的內(nèi)部控制制度和規(guī)范有序的內(nèi)部管理，形成相互牽制、相互制約的制衡制度，才能共同防范高校內(nèi)部國庫支付風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、國庫集中收付制度下的高校內(nèi)部審計(jì)新思路

　　國庫集中收付制度改革帶來了內(nèi)部審計(jì)環(huán)境的新變化，拓展了內(nèi)部審計(jì)范圍，為內(nèi)部審計(jì)職能實(shí)現(xiàn)從“監(jiān)督型”向“管理型”轉(zhuǎn)變帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。高校內(nèi)部審計(jì)工作者要主動適應(yīng)改革需要，及時調(diào)整工作思路，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新工作方式方法，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在服務(wù)學(xué)校發(fā)展中的作用。

　　（一）要增加預(yù)算編制審計(jì)，注重與投資風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)相結(jié)合

　　改革后，國庫集中收付制度的執(zhí)行改變了財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，“按預(yù)算用錢，按計(jì)劃辦事；先有預(yù)算，后有支出；有多少錢辦多少事”的原則，使高校在使用資金時要嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行，原則上不允許超支，不允許跨項(xiàng)使用。因此，要對預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)，把預(yù)算做細(xì)做實(shí)，盡可能的預(yù)測未來可能發(fā)生的情況，并為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提供科學(xué)、合理的評價(jià)依據(jù)。預(yù)算編制審計(jì)，主要應(yīng)做到“四查”：一查預(yù)算編制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、合理。主要審計(jì)人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確；公用經(jīng)費(fèi)定額是否合理；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)政策依據(jù)是否充分。二查預(yù)算編制是否合法、細(xì)化。主要審計(jì)預(yù)算編制是否符合預(yù)算法等法律法規(guī)和國家有關(guān)政策；是否堅(jiān)持量入為出、收支平衡的原則；是否由最基層部門預(yù)算匯編而成，細(xì)化到款、項(xiàng)、目，細(xì)化到具體用途。三查預(yù)算編制是否真實(shí)、準(zhǔn)確。主要審計(jì)預(yù)算是否按零基預(yù)算方法編制；是否與核定編制、標(biāo)準(zhǔn)定額等相關(guān)配套制度一致；是否在摸清“家底”基礎(chǔ)上編制；內(nèi)容有無多列、虛列，是否存在隨意調(diào)節(jié)和人情支付等問題。四查預(yù)算編制是否考慮支出風(fēng)險(xiǎn)。主要審計(jì)重大項(xiàng)目支出是否經(jīng)過投資風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)論證，是否進(jìn)行可行性分析；支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化合理；是否在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞學(xué)校中心工作，按輕重緩急合理安排各項(xiàng)支出。

　　（二）要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，注重與效益和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合

　　預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與預(yù)算編制審計(jì)相輔相成，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的結(jié)果可充分論證預(yù)算編制的合理性、準(zhǔn)確性，為編制新一年的預(yù)算提供意見和建議。預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)放在審計(jì)深度上，主要做好“三查、兩結(jié)合”。“三查”：一查收入預(yù)算是否完成。主要看當(dāng)年應(yīng)收收入是否收全，是否全部納入國庫單一賬戶體系，是否存在跑、冒、滴、漏問題。二查預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性和合法性。主要關(guān)注支出項(xiàng)目相關(guān)合同、支付申請、價(jià)格等具體項(xiàng)目或內(nèi)容是否合法、合理、真實(shí)，有無舞弊現(xiàn)象；會計(jì)核算是否能真實(shí)、完整地反映預(yù)算執(zhí)行。三查預(yù)算支出是否嚴(yán)格按照預(yù)算安排執(zhí)行。從總體上審查預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算安排之間存在的差異，分析、研究產(chǎn)生差異的主、客觀原因，為編制下一年度預(yù)算提出改進(jìn)意見和建議，促進(jìn)預(yù)算的逐步細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。“兩結(jié)合”：一是要與資金使用效益審計(jì)相結(jié)合。主要看預(yù)算執(zhí)行過程是否在保證教學(xué)、科研質(zhì)量的同時，達(dá)到改善資金管理，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的目的，有無重大損失浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生；審查與預(yù)算開支項(xiàng)目有關(guān)的人和財(cái)物，進(jìn)行成本效益分析，考察其投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系及部門目標(biāo)完成情況，綜合評價(jià)資源利用的經(jīng)濟(jì)性、效益性。二是要與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已全面展開，預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)內(nèi)容上有許多共同點(diǎn)，如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)預(yù)算外資金收入、支出和管理情況，專項(xiàng)資金管理、使用情況等等，這些都是預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源共享，提高審計(jì)效率，節(jié)約審計(jì)成本，就要實(shí)現(xiàn)好二者的有機(jī)結(jié)合。

　?。ㄈ┮e極開展內(nèi)部控制制度審計(jì)，注重與管理審計(jì)相結(jié)合

　　要保證國庫集中收付制度在高校的嚴(yán)格安全執(zhí)行，就要建立健全內(nèi)部控制制度，促進(jìn)內(nèi)部整體管理水平的提高。積極開展內(nèi)部控制制度審計(jì)，不僅僅局限于有關(guān)財(cái)務(wù)方面的內(nèi)部控制措施檢查，而且要對涉及單位活動各個方面的內(nèi)部管理制度和運(yùn)行程序?qū)嵤徲?jì)，對內(nèi)部控制制度建立是否有效及內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)，并針對高校內(nèi)外環(huán)境和條件不斷發(fā)生變化，及時提出改進(jìn)內(nèi)部控制、促進(jìn)內(nèi)部管理的建設(shè)性意見和建議。主要圍繞“三個維度”進(jìn)行審查：一是組織維度。看是否構(gòu)建好組織框架，黨委負(fù)責(zé)戰(zhàn)略，確保方向，決策人事；校長及行政具體負(fù)責(zé)日常教學(xué)、管理、科研、產(chǎn)業(yè)等工作；紀(jì)委負(fù)責(zé)監(jiān)督；是否推行職務(wù)不相容制度，杜絕中層干部職務(wù)交叉任職，防止集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的現(xiàn)象；是否根據(jù)《高等教育法》要求，明確議事規(guī)則和決策程序。二是部門維度?？床块T職能中校內(nèi)各部門的控制目標(biāo)、工作職責(zé)、部門權(quán)限等是否明確；財(cái)務(wù)收支審批權(quán)限、物資（設(shè)備）采購活動、人事管理等方面是否進(jìn)行項(xiàng)目控制。三是作業(yè)維度?？词欠裰贫?xiàng)目運(yùn)營過程的具體作業(yè)規(guī)定操作規(guī)程、崗位職責(zé)和檢查程序等。上述“三個維度”的情況要形成書面文件，以此作為內(nèi)部控制制度審計(jì)評價(jià)的依據(jù)。

　?。ㄋ模┮v究審計(jì)方式方法，掌握審計(jì)的主動性

　　國庫集中收付制度改革給高校內(nèi)部審計(jì)提出了新課題，內(nèi)審人員要努力學(xué)習(xí)，加強(qiáng)研究，講究方式方法，積極應(yīng)對改革提出的新要求。一要把握好內(nèi)審介入時間和步驟。如，預(yù)算編制的時間提前，審計(jì)時間也要安排在“兩上兩下”期間提前適時介入監(jiān)督，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性和公正性，為下一步開展審計(jì)掌握一手材料和依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)可采取集中審計(jì)和分步實(shí)施的方法，對重點(diǎn)部門實(shí)施集中審計(jì)，對其他部門采取季度審或半年審的方法。二要采取查賬和非查賬相結(jié)合的方式進(jìn)行審計(jì)。在對預(yù)算執(zhí)行情況和資金使用效益進(jìn)行審計(jì)時，必須在查賬的基礎(chǔ)上，對有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和跟蹤檢查。在開展內(nèi)部控制制度審計(jì)時，要結(jié)合實(shí)際操作，審閱大量的文件資料。三要全面開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。改革后，高校預(yù)算管理已應(yīng)用遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在“國庫集中支付系統(tǒng)”平臺，實(shí)現(xiàn)與財(cái)政部門、主管部門之間的實(shí)時控制與信息溝通，內(nèi)審人員面對的是大部分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)記錄的電子會計(jì)信息，在這種環(huán)境下，要求內(nèi)審人員必須掌握計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，變革審計(jì)手段，開發(fā)審計(jì)軟件，試行與相關(guān)部門的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接，開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，以高效高質(zhì)順利完成內(nèi)審工作。四要努力提高內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)。“工欲善其事，必先利其器”，內(nèi)審部門必須圍繞改革的總體思路及方案要求，組織學(xué)習(xí)預(yù)算編制原則、方法及預(yù)算編制的配套改革措施等內(nèi)容，做到知己知彼，切實(shí)提高自身的綜合素質(zhì)。

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