作為傳統(tǒng)財務(wù)審計的延伸，績效審計可以解除政府、經(jīng)營者和管理者的受托經(jīng)濟責(zé)任，同時績效審計更注重專業(yè)判斷，可以使各項經(jīng)濟活動更經(jīng)濟、更有效率從而產(chǎn)生預(yù)期的效果，為社會創(chuàng)造了價值。因此，績效審計一直是西方各國審計的重要內(nèi)容和發(fā)展趨勢。新農(nóng)村建設(shè)是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)。要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，就需要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必然伴隨著在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會事業(yè)、農(nóng)村保障體制等方面的大量資金投入。能否保證投入農(nóng)村的公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性，將直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量，關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗，就必須加強對農(nóng)村公共資金的審計。然而傳統(tǒng)的財務(wù)審計僅能就資金使用的合法性、合規(guī)性發(fā)表意見，對于資金使用的效果和效率，財務(wù)審計則是無能為力。因此，筆者認為對農(nóng)村公共資金有必要開展績效審計，但由于諸多因素的制約，績效審計在我國農(nóng)村的開展幾近空白。

　　一、農(nóng)村審計現(xiàn)狀

　　農(nóng)村審計這一概念是就審計客體而言，是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其所屬單位的經(jīng)濟活動進行的審計。農(nóng)村審計具有與其他類型審計顯著不同的特點：

　　(一)審計范圍大但技術(shù)要求不高

　　農(nóng)村審計主要是對農(nóng)村公共資金的審計，而公共資金的使用范圍多種多樣，因此農(nóng)村審計呈面廣量大、情況復(fù)雜的特點。但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟中的單個單位資產(chǎn)規(guī)模小，相對而言業(yè)務(wù)比較單一，其會計與稅務(wù)處理并不復(fù)雜，因此對審計技術(shù)的要求也不太高。

　　(二)專項審計是農(nóng)村審計的重要內(nèi)容

　　農(nóng)村專項審計主要包括：對農(nóng)稅附加及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取“一事一議”的辦法籌集的資金和勞務(wù)應(yīng)實行專項審計、對農(nóng)村集體固定資產(chǎn)投資的審計、對社會捐款、籌集資金的審計、對村集體資產(chǎn)的審計、對大宗物資采購的審計、對重大經(jīng)濟活動的專項審計等。

　　(三)農(nóng)村審計的模式

　　一是農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計站審計模式。這種審計模式剛剛處于起步階段，并且是在行政主導(dǎo)下進行的，因此審計工作不是很深入，審計的獨立性也不夠。二是委托社會審計模式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟形勢不斷變化和社會中介組織的發(fā)展壯大，委托外部社會審計已經(jīng)農(nóng)村審計的必要補充，會計師事務(wù)所進入農(nóng)村市場也將成為必然趨勢，目前在我國南方一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，社會審計已經(jīng)進入農(nóng)村市場。

　　二、農(nóng)村開展績效審計的制約因素

　　由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟審計主要還是財務(wù)審計，無法對資金使用的效果和效率進行評價，因此從長期來看，在農(nóng)村開展績效審計是大勢所趨。然而由于農(nóng)村經(jīng)濟和經(jīng)濟關(guān)系特殊性，績效審計在我國農(nóng)村還沒有真正開展起來，它主要有以下制約因素：

　　(一)農(nóng)村現(xiàn)行審計體制缺乏獨立性

　　獨立性是審計的靈魂。缺乏獨立性的審計體制使目前農(nóng)村審計工作很多都是流于形式，沒有發(fā)揮審計應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此從該層面上講，審計體制缺乏獨立性是開展績效審計最根本的制約因素。一是農(nóng)村審計組織缺乏獨立性。現(xiàn)行農(nóng)村審計主要有兩種模式，由于委托社會審計這一模式的應(yīng)用還不是很廣，因此以第一種模式——“農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計站審計模式”為例。根據(jù)國家相關(guān)審計條例的規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村審計工作。由于審計工作要受上級行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，因而這一模式不可避免的帶有較重的行政主導(dǎo)色彩。缺乏獨立性的審計組織的審計效果就可想而知了。二是農(nóng)村審計行為缺乏獨立性。在農(nóng)村現(xiàn)行審計體制下，審計行為極易受行政領(lǐng)導(dǎo)個人意志左右。這一現(xiàn)象是行政主導(dǎo)型審計體制必然出現(xiàn)的一種情形。這樣審計工作的任何安排都與行政領(lǐng)導(dǎo)的價值取向、政績評價以及個人偏好有著直接或間接的關(guān)系。三是農(nóng)村審計經(jīng)費缺乏獨立性。國外很多國家對于審計組織的審計經(jīng)費都作了專門規(guī)定，并成立專門組織，指派專門人員對審計經(jīng)費進行管理。但是由于歷史的原因，我國審計組織的經(jīng)費一般是由財政部門審批的，審計機構(gòu)也被視為一般的行政機關(guān)，因此審計組織在經(jīng)濟上受制于財政部門，獨立性受到了極大損害。

　　(二)農(nóng)村績效審計規(guī)范尚未建立

　　一是農(nóng)村績效審計標(biāo)準尚未建立。審計工作必需要有一個指導(dǎo)審計活動、衡量被審計事實、鑒定經(jīng)濟效益質(zhì)量的標(biāo)準，這就是績效標(biāo)準。由于績效審計在我國起步較晚，現(xiàn)在尚處于摸索階段。雖然我國財政部在1995年發(fā)布了一套企業(yè)績效評價指標(biāo)體系，但者主要是針對企業(yè)績效而制訂的?，F(xiàn)在還沒有一套公認的可在農(nóng)村適用的審計標(biāo)準可供利用，這就給農(nóng)村開展績效審計帶來了技術(shù)上的困難。二是農(nóng)村績效審計方法和程序尚未統(tǒng)一?？冃徲嫹椒ㄊ菦Q定一個審計項目是否成功的關(guān)鍵，這是由績效審計的多樣性和復(fù)雜性決定的?？冃徲嫵绦蚴侵笇徲嬋藛T開展具體績效審計工作的先后步驟和基本內(nèi)容。目前我國關(guān)于績效審計的程序和方法還沒有統(tǒng)一規(guī)定，這在一定程度上給了審計人員執(zhí)業(yè)的自由，但是另一方面也加大了審計風(fēng)險。三是農(nóng)村績效審計無準則、制度、規(guī)范可供遵循。要開展績效審計，就必須要有相應(yīng)的審計準則、制度和規(guī)范，否則審計工作就無章可循?？v觀國外績效審計發(fā)展的歷史，凡是績效審計開展得比較好的國家，無不制定了一整套完整的審計準則(規(guī)范)。我國審計署自1989年開始制定我國的審計準則，截至目前，關(guān)于審計方面的法律法規(guī)已經(jīng)出臺了不少，但有關(guān)績效審計的法律法規(guī)卻很少，特別是有關(guān)農(nóng)村績效審計的法律法規(guī)幾乎是空白。

　　(三)農(nóng)村審計人員結(jié)構(gòu)不合理

　　一是農(nóng)村審計人員嚴重缺乏。從實際情況來看，目前農(nóng)村絕大部分地區(qū)都實現(xiàn)了會計代理制，通過會計代理中心處理農(nóng)村的財務(wù)會計問題。從審計的獨立性要求來講，會計人員與審計人員應(yīng)該是兩條線，兩套人馬，互不干涉，相互制衡。但現(xiàn)實的情況是，負責(zé)農(nóng)村會計代理工作的農(nóng)村經(jīng)濟管理站與負責(zé)審計的農(nóng)村審計站是“兩塊牌子、一套人馬”。這時農(nóng)村審計人員嚴重缺乏的表現(xiàn)。二是農(nóng)村審計人員知識構(gòu)成不合理。我國農(nóng)村審計大多還是財務(wù)審計，這一現(xiàn)實要求決定了農(nóng)村審計人員大都是“財會科班出身”，真正的審計專業(yè)人員極少。這一單一的知識結(jié)構(gòu)造成了人審計人員不能掌握相應(yīng)的審計技術(shù)、程序和方法，不能勝任日益復(fù)雜的農(nóng)村審計工作?？冃徲媽儆谳^高層次的審計，要求審計人員具備完整系統(tǒng)的審計知識，不僅如此，審計人員還要掌握諸如法律、經(jīng)濟學(xué)、數(shù)學(xué)、計算機、工程學(xué)等相關(guān)知識。因此從這一點上來講，農(nóng)村審計人員的知識構(gòu)成不能適應(yīng)新形勢的需求。

　　(四)農(nóng)村績效審計理論研究滯后

　　我國對于績效審計的研究起步較晚，雖然也取得了一定的理論成果，但是研究成果仍然存有缺陷：一是偏重于基本理論方面，缺乏對績效審計實務(wù)的探討；二是對公共機構(gòu)績效審計評價標(biāo)準方面的研究比較欠缺；三是對各級政府，不同部門，特別是農(nóng)村基層政府的績效審計問題未單獨進行研究。四是結(jié)合當(dāng)前我國的戰(zhàn)略任務(wù)(如構(gòu)建和諧社會、創(chuàng)建社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)全面小康目標(biāo))來研究政府績效審計比較少見。由此可見，我國現(xiàn)階段對農(nóng)村績效問題的研究內(nèi)容上還不夠系統(tǒng)和完善，理論與實踐未能較好融合。

　　三、農(nóng)村績效審計的對策

　　針對農(nóng)村績效審計中存在的問題，筆者擬提出以下對策：

　　(一)加大績效審計的宣傳，提高農(nóng)村審計人員對績效審計的認識

　　財務(wù)審計的主導(dǎo)地位使全社會對績效審計的了解較少。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，審計人員嚴重缺乏，專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，對績效審計的認識停留在只知其一，不知其二的層次。因此，農(nóng)村審計主管部門不僅要利用多種渠道廣泛宣傳績效審計，而且要積極廣泛的組織績效審計知識的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓盡可能多的農(nóng)村審計人員逐步掌握績效審計的基本知識，在實踐中結(jié)合自己的專業(yè)技能并運用績效審計的方法。

　　(二)改革原有的農(nóng)村審計模式，完善和制定農(nóng)村績效審計相關(guān)的法律法規(guī)

　　我國農(nóng)村目前主要的審計模式為“農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計站審計模式”。這一模式由于不能很好的解決審計獨立性的問題，因而具有很大的弊端。關(guān)于農(nóng)村審計模式，我國理論工作者進行了相關(guān)的研究，得出了一些有意義的結(jié)論。如陳建萍、朱朝暉(2007)認為，可以施行農(nóng)村經(jīng)濟監(jiān)察中心的模式。農(nóng)村經(jīng)濟監(jiān)察中心模式是變原來農(nóng)業(yè)行政主管部門主管為國家審計機關(guān)主管，建立統(tǒng)一的農(nóng)村經(jīng)濟監(jiān)察中心，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的財務(wù)審計監(jiān)督和配合經(jīng)濟責(zé)任的追究工作。這樣既能克服農(nóng)村集體經(jīng)濟審計站審計獨立性缺失對審計監(jiān)督力度的影響，又能增強審計的權(quán)威性。袁靜、魏理(2007)認為，要提高審計機關(guān)的獨立性，必須改變原先的隸屬關(guān)系?？梢試L試將審計機關(guān)獨立于政府之外，不受任何行政部門干涉，賦予其檢查權(quán)、行政處理權(quán)、移送行政處理及提請司法處理權(quán)等。各級地方審計機關(guān)只受中央審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。另外，還有必要設(shè)立一個專門的審計監(jiān)督部門，保證審計的公平、公正、合法。我們基本同意上面的觀點，只是這一新模式還有一些細節(jié)問題有待研究。完善和制定農(nóng)村績效審計相關(guān)的法律法規(guī)。首先應(yīng)該將農(nóng)村績效審計納入《審計法》的立法范圍。其次可借鑒國外已頒布的政府績效審計準則，制定符合我國特點的農(nóng)村績效審計準則。除此之外，相關(guān)部門還應(yīng)根據(jù)農(nóng)村審計人員專業(yè)素質(zhì)不高的特點，組織專家學(xué)者編寫審計操作指南，減少審計環(huán)節(jié)中的職業(yè)判斷，從而降低審計風(fēng)險。

　　(三)適當(dāng)擴大績效審計范圍，妥善選擇試點項目

　　選擇的試點項目要有針對性和代表性，既要考慮試點項目在農(nóng)村可能帶來的影響，又要考慮該項目是否是農(nóng)業(yè)主管部門比較關(guān)注和重視的方面，還要考慮審計難度和審計成本的問題。我國的績效審計尤其是農(nóng)村績效審計尚處于摸索階段，新情況、新問題很多。這就需要審計人員審時度勢，選擇具有重大參考價值的項目試點。在審計過程中，審計人員要充分利用自身知識，調(diào)動各種資源，為績效審計創(chuàng)造良好的環(huán)境。對于已經(jīng)完成試點的項目，要定期不定期的檢查審計意見的執(zhí)行情況，明確責(zé)任。注意檢查審計報告中指出的問題是否得到糾正，審計提出的建議是否被采納執(zhí)行，對于未被采納的審計建議要進行原因分析，這樣才能發(fā)揮績效審計的作用。

　　(四)優(yōu)化審計人員的知識結(jié)構(gòu)，提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)

　　社會主義新農(nóng)村建設(shè)必然伴隨著在農(nóng)村的大量資金投入，而這些資金的投放領(lǐng)域?qū)謴V泛，這就要求審計人員在審計過程中綜合運用多學(xué)科的知識。可以說審計人員知識結(jié)構(gòu)的多元化已是大勢所趨。審計人員不僅要通曉會計、審計、財務(wù)管理、稅法以及相關(guān)法律知識，而且需要具備數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等相關(guān)學(xué)科的知識。要優(yōu)化審計人員的知識結(jié)構(gòu)，提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)，是一個漫長的逐步推進的過程，不可能一蹴而就。這就需要主管部門對農(nóng)村審計人才培養(yǎng)有一個長期的統(tǒng)籌規(guī)劃，制定詳細的培養(yǎng)計劃，有序進行，層層推進。

　　(五)加強農(nóng)村績效審計工作的理論研究，推進績效審計規(guī)范化建設(shè)

　　審計工作的獨立性和權(quán)威性需要制度來確認，完善與加強農(nóng)村績效審計工作理論，可以明確績效審計的地位，保障農(nóng)村績效審計的有序開展。審計主管部門要組織相關(guān)專家學(xué)者對績效審計進行研究，擴大對外交流，吸取國外成熟的理論和實踐經(jīng)驗，盡快出臺有關(guān)農(nóng)村績效審計的評價標(biāo)準和操作指南。農(nóng)村績效審計工作是事關(guān)國家、農(nóng)村和個人的大事，它有利于提高政府威信，增強審計監(jiān)督權(quán)威性，需要各方面的通力協(xié)作。