摘要：政府投資審計的特殊性決定了其法律體系在工作實踐中將會面臨許多值得思考和亟待解決的問題。本文主要從法律適用的沖突等問題的分析思考，提出相應的對策及措施。

　　政府投資審計是我國審計監(jiān)督體系的一個重要組成部分。一方面，由于基本建設項目自身的獨特性決定了其審計內(nèi)容較多、技術經(jīng)濟性較強，涉及到財政預算管理體制、投資融資體制、工程建設管理體制等多方面的法律、法規(guī)；另一方面，隨著我國加入WTO，建設項目特別是運用世行貸款、國際援助的建設項目， 必然要引進國際上的通行做法和國際慣例， 這也給政府投資審計帶來許多法律方面的挑戰(zhàn)。

　　一、現(xiàn)行有關政府投資審計的法律法規(guī)。

　　目前我國政府投資審計的現(xiàn)行法律法規(guī)主要有：

　?。ㄒ唬吨腥A人民共和國審計法》，在第三章審計機關職責中， 第二十二條明確規(guī)定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督。”

　?。ǘ徲嬍?、國家計委、財政部、國家經(jīng)委、建設部、國家工商行政管理局于1996 年4 月5 日聯(lián)合發(fā)布的《建設項目審計處理暫行規(guī)定》共二十四條，規(guī)范了對在基本建設項目審計中查出的各類問題，如何進行處理、處罰；（三）2001 年8 月1 日以審計署令第3 號發(fā)布的《審計機關國家建設項目審計準則》，該準則共二十六條，不僅定義了國家建設項目：“國家建設項目” 是指國有資產(chǎn)或者融資為主的基本建設項目和技術改造項目， 而且擴大了國家建設項目審計的延伸，即“與國家建設項目有關的建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理、采購供貨等單位的財務收支， 應當接受審計機關的審計監(jiān)督。”

　　二、現(xiàn)有政府投資審計法律法規(guī)存在的幾個突出問題。

　　一是政府投資審計中的法律適用存在沖突。審計實踐中主要涉及到《審計法》與《民法》、《合同法》的適用沖突。從法律關系看，一方面，審計機關依照《審計法》進行審計監(jiān)督，與建設、施工等單位形成了行政法律關系。這種行政法律關系是審計機關依據(jù)職權(quán)進行監(jiān)督管理而形成的，具有強制性，雙方當事人地位是不平等的；另一方面，建設單位和施工單位根據(jù)《合同法》簽訂經(jīng)濟合同，其產(chǎn)生的是民事法律關系。這種民事法律關系體現(xiàn)平等互利原則， 雙方當事人是平等、自愿的。當這兩種法律關系在政府投資審計中，就必然會產(chǎn)生法律沖突。為此引起的法律訴訟問題已逐漸成為政府投資審計中的焦點和難點問題， 受到多方關注。如對于工程價款審計核減所引發(fā)的一系列糾紛問題， 建設單位一般以追回多付的工程款為目的提起訴訟， 施工單位則為了多結(jié)工程款而提起訴訟。法院在審理此類案件時， 往往拋開審計決定及其反應的事實， 以建設單位與施工單位是平等的合同關系為由， 僅僅依據(jù)《民法》、《合同法》及雙方簽訂的合同進行判決，并認為《民法》、《合同法》的效力高于其它法律， 大多數(shù)情況下會判決施工單位勝訴。

　　二是《審計法》對國家建設項目審計內(nèi)容的規(guī)定過于抽象籠統(tǒng)。有人認為，雖然《審計法》對國家建設項目審計內(nèi)容的規(guī)定過于抽象籠統(tǒng)，但《審計機關國家建設項目審計準則》規(guī)定了審計機關應對國家建設項目的建設程序、資金使用、招標投標、合同管理、材料采購、工程結(jié)算和決算、工程質(zhì)量、單位資質(zhì)等方面進行審計監(jiān)督?？晌覀冎篮笳叩姆尚Я^低，并且它主要是規(guī)范審計機關如何開展工作，這就給政府投資審計工作形成了較大的困難。特別是新形勢下審計署已確立向績效審計為主轉(zhuǎn)變的思路，對政府投資審計法規(guī)部分內(nèi)容的修訂更是勢在必行。

　　三是政府投資審計中執(zhí)法主體資格問題受到質(zhì)疑。《審計法》、《財政違法行為處罰處分條例》中規(guī)定審計機關為政府投資審計的執(zhí)法主體， 但對審計機關能否依據(jù)其他財經(jīng)法律法規(guī)的規(guī)定，對被審計單位違反國家規(guī)定的財政財務收支行為進行處理處罰的問題沒有明確約定。例如，在政府投資審計中，審計機關必然要對建設項目在建設管理、招標投標、工程價款、監(jiān)理的執(zhí)行等方面實施監(jiān)督，但能否依據(jù)《建筑法》、《招投標法》、《合同法》、《土地管理法》和監(jiān)理制度等規(guī)定進行處理、處罰，在執(zhí)法主體和執(zhí)法的方式、方法上存在爭議。由于審計法規(guī)定審計監(jiān)督的主體是國有投資或融資的項目建設單位， 基建工程項目審計由于受審計管轄權(quán)的限制， 無法對施工企業(yè)進行處理處罰。雖然審計署于1996 年出臺的《建設項目審計處理暫行規(guī)定》為審計處理處罰提供了依據(jù)， 但大多處理處罰的是建設單位。

　　四是地方性政府投資審計的規(guī)章制度多形成人為“地區(qū)差”。如2004 年3 月新疆自治區(qū)頒布實施了《新疆維吾爾自治區(qū)國家建設項目審計監(jiān)督條例》，2008年初自治區(qū)人民政府又下發(fā)了《關于進一步做好政府投資項目審計工作的通知》；2008 年湖北省鄂州市人民政府發(fā)布了《鄂州市國家建設項目審計監(jiān)督辦法》，還有深圳、武漢等一些地方政府都制定了相關的規(guī)章制度， 這些地方性規(guī)章制度無疑為各地的政府投資審計工作提供了有力的制度保障， 但與此同時也形成了許多的人為“地區(qū)差”。

　　三、關于健全完善政府投資審計相關法律規(guī)章的幾點思考。

　　一是要進一步健全和完善審計法律法規(guī)和規(guī)章體系， 構(gòu)建科學的審計準則體系和審計工作指南體系。特別是要加強對政府投資審計、國有資本占控股或主導地位的企業(yè)審計、涉外審計、經(jīng)濟責任審計等審計監(jiān)督領域相關法律問題的研究，提出意見和建議，完善有關法律、法規(guī)和規(guī)章， 盡快出臺新修訂的審計法實施條例， 使這些領域的審計工作做到有法可依，有章可循。要根據(jù)審計法和修訂后的審計法實施條例， 結(jié)合業(yè)務工作需要，借鑒國外的先進做法和有益經(jīng)驗，修訂和完善原有的國家審計準則， 組織制定包括政府投資審計在內(nèi)的各項審計指南。在完善審計法律規(guī)范、準則和指南體系的過程中， 要注意解決好立法的技術性問題，堅持從實際出發(fā)，確保規(guī)范建設服務于審計業(yè)務工作， 減少由規(guī)范引起的矛盾和沖突，及時調(diào)整原有規(guī)范。

　　二是要進一步明確政府投資審計執(zhí)法各環(huán)節(jié)中各相關部門協(xié)同配合的法律關系。政府投資審計的有關法律制度，要結(jié)合建設項目竣工、決算、驗收、交付使用各環(huán)節(jié)的實際， 進一步明確審計、財政、稅務、工商、建設、金融等相關部門各自的職責。國家建設項目涉及到的設計、施工、材料采購、監(jiān)理等相關單位都應視為國有資產(chǎn)的使用責任人， 均應首先遵守國家有關維護國有資產(chǎn)的政策、法規(guī)、規(guī)定， 接受包括審計在內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督。特別是針對實踐中審計決定執(zhí)行難的問題， 法律應賦予審計機關行政強制執(zhí)行權(quán)， 切實明確審計機關在政府投資審計中的執(zhí)法主體資格。

　　三是要進一步完善政府投資審計的法律法規(guī)， 從根本上解決法律適用的沖突問題。一方面，要加強政府投資審計相關法律規(guī)范的修訂工作， 保持與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一， 避免與其他法規(guī)適用上的分歧；另一方面，還要加強全國各地相關法規(guī)制度的清理規(guī)范工作， 避免地區(qū)與地區(qū)之間出現(xiàn)法律規(guī)章適用的沖突問題。與此同時，要深入探索建立審計項目審理制和審計工作過錯責任追究制，推行政府投資審計結(jié)果公開制度，不斷增強審計人員的責任意識和風險意識，提高審計工作質(zhì)量水平，促進審計法律法規(guī)的貫徹實施。

　　參考文獻：

　　[1]《中華人民共和國審計法》，2006年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議修訂通過。

　　[2]《建設項目審計處理暫行規(guī)定》，1996年4月5日審計署、《中華人民共和國》國家計委、財政部、國家經(jīng)委、建設部、國家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布。

　　[3]《審計機關國家建設項目審計準則》，2001年8月1日審計署令第3號發(fā)布。

　　[4]《建設項目審計處理暫行規(guī)定》，審計署，1996年。