近年來(lái),全國(guó)各地逐漸對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任展開(kāi)了審計(jì)。我縣也根據(jù)地方組織部門的委托,對(duì)幾個(gè)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行了審計(jì)試點(diǎn)。面對(duì)全新的審計(jì)對(duì)象,根據(jù)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的角色定位,緊緊圍繞其在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和義務(wù),我們認(rèn)真分析了目前村級(jí)組織財(cái)務(wù)現(xiàn)狀,參照地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),從審計(jì)的基本思路、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)報(bào)告等方面總結(jié)出村級(jí)組織負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的方法,供大家商榷。

　　一、目前村級(jí)組織財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

　　一是財(cái)務(wù)管理混亂。集中表現(xiàn)在相當(dāng)一部分村級(jí)組織財(cái)務(wù)制度不健全,無(wú)專職財(cái)務(wù)人員,財(cái)務(wù)收支混亂,開(kāi)支不透明,不公開(kāi),部分村官新官不理舊賬,后任不管前事,只接錢不接賬,致使職責(zé)不清,經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以區(qū)分;部分村組干部財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)淡薄,渾水摸魚,乘機(jī)揮霍浪費(fèi)集體資財(cái),甚至挪用公款、以權(quán)謀私;大部分集體資產(chǎn)管理無(wú)序,村干部任職一屆,債務(wù)增加一層,“富了和尚窮了廟”的現(xiàn)象普遍存在,造成了干群關(guān)系不融洽,群眾信任度不高。

　　二是現(xiàn)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度仍有缺陷。“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度解決了村級(jí)組織無(wú)專職、專業(yè)財(cái)務(wù)人員這一問(wèn)題,在一定程度上促進(jìn)了村組財(cái)務(wù)的規(guī)范化。但由于管理范圍大、涉及面多,再加上各村的財(cái)務(wù)狀況各不相同,很難摸清村級(jí)財(cái)務(wù)的實(shí)際情況,管理也就流于形式。另外還由于“鄉(xiāng)管”在報(bào)賬程序、發(fā)票審核上的正規(guī)要求。致使大部分未能取得正式憑證的支出改頭換面堂而皇之的列支,甚至相當(dāng)一部分村級(jí)組織采取虛開(kāi)發(fā)票報(bào)賬,村級(jí)組織重新記賬分配支出,一方面導(dǎo)致“鄉(xiāng)管”賬務(wù)成了假賬,真實(shí)性無(wú)從談起,另一方面也滋生了“小金庫(kù)”以及由此引發(fā)的隱患。

　　三是監(jiān)督缺失。隨著新農(nóng)村建設(shè)的迅猛發(fā)展,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大,以及改革的深入和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn),配合實(shí)施“以發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)為指導(dǎo)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略,國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的投入越來(lái)越大。每年用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的專項(xiàng)資金日益增多,在主客觀上都要求對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)收支加強(qiáng)監(jiān)管,以保證資金的使用效益。而原有的監(jiān)管體系不健全。在一定程度上導(dǎo)致了少數(shù)村干部鉆空子,亂支亂用集體資產(chǎn)和資金,甚至貪污等違法違紀(jì)案件的發(fā)生,致使農(nóng)民群眾對(duì)村干部的不滿意見(jiàn)增加,干群矛盾激化,一定程度上也影響著農(nóng)村的和諧和穩(wěn)定。

　　以上這些現(xiàn)象的存在不同程度既損壞了黨和政府的形象,也損壞了農(nóng)民群眾的利益。開(kāi)展村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),就是杜絕與防治這些違法違紀(jì)問(wèn)題的重要手段之一。因此,對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),有利于促進(jìn)村干部自覺(jué)接受群眾監(jiān)督,增加工作透明度;有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定,維護(hù)群眾的合法權(quán)益;有利于查處違法違紀(jì)案件,促進(jìn)村干部廉潔自律。

　　二、開(kāi)展村級(jí)負(fù)責(zé)人審計(jì)的基本思路

　　2009年5月30日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》以及此前的中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見(jiàn)》和中紀(jì)委提出的關(guān)于貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的任務(wù)分工要求,分別將加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)工作以及建立和完善農(nóng)村基層干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度進(jìn)一步明晰化,這為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開(kāi)展提出了新要求,同時(shí)也使這項(xiàng)工作在制度上有了支持和保障。

　　但是畢竟村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相對(duì)來(lái)說(shuō)還是個(gè)新生事物,在審計(jì)的組織、實(shí)施以及審計(jì)報(bào)告所反映的內(nèi)容及評(píng)價(jià)方面都沒(méi)有規(guī)范性的操作規(guī)程,所以應(yīng)該堅(jiān)持本著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“積極穩(wěn)妥、量力而行、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險(xiǎn)”的指導(dǎo)原則,在計(jì)劃安排上慎重考慮,既要積極應(yīng)對(duì),更要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制,特別是針對(duì)村級(jí)組織財(cái)務(wù)混亂的現(xiàn)狀,在審前調(diào)查階段一定要把工作做細(xì)做實(shí),盡量考慮村級(jí)組織財(cái)務(wù)管理方面的特殊性,不可依照常規(guī)性審計(jì)去推斷并據(jù)以制定審計(jì)重點(diǎn)。在制定審計(jì)實(shí)施方案時(shí),更是要突出保證其財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性這一根本點(diǎn),做到嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致,力求審計(jì)結(jié)果客觀公正,最大程度的降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　另外村級(jí)組織財(cái)務(wù)形式屬集體經(jīng)濟(jì),而《憲法》和《審計(jì)法》沒(méi)有賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行審計(jì)的職權(quán)。而村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)勢(shì)必要涉及村級(jí)經(jīng)濟(jì),所以審計(jì)的法律依據(jù)必須主要依靠黨和國(guó)家的有關(guān)方針政策、地方人大或政府制定的法規(guī)、規(guī)定、辦法、制度等,這就要求在審計(jì)思路上一方面更加慎重健全,做到師出有名,有理有據(jù)。同時(shí)也呼喚著相關(guān)法律法規(guī)的跟進(jìn),積極賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)主體具有執(zhí)法權(quán),并對(duì)違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、制度以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)管理規(guī)定的單位或個(gè)人,依法做出處理、處罰。切實(shí)為村級(jí)組織審計(jì)提供有力的保障,使之達(dá)到預(yù)期的審計(jì)效果。

　　(一)審計(jì)內(nèi)容和方法

　　對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),實(shí)質(zhì)上是對(duì)其在集體領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下所扮演的角色的審計(jì),即所肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。對(duì)“村官”經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)什么,這個(gè)問(wèn)題很關(guān)鍵,如果把握不好,就會(huì)直接影響工作效果。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟(jì)方面的職責(zé)決定了對(duì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容。因此,我們應(yīng)該在借鑒黨政機(jī)關(guān)企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上,結(jié)合村級(jí)組織的實(shí)際,注意把握四條原則:一是全面、客觀、公正的原則;二是真實(shí)、合法、效益相結(jié)合的原則;三是勤政和廉政并重的原則;四是突出群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的原則。做到既突出重點(diǎn),又不掛一漏萬(wàn)。按照上述原則,村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)涵蓋以下主要內(nèi)容:①村級(jí)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性;②集體資產(chǎn)、負(fù)債的真實(shí)和完整性情況;③各類專項(xiàng)資金使用管理及效益情況;④村委會(huì)較大投入項(xiàng)目的管理、效益情況;⑤土地、林木等資源使用權(quán)的出售,出讓和建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包管理情況以及由此而來(lái)的財(cái)務(wù)收支情況;⑥國(guó)家發(fā)放給農(nóng)民的糧食、低保、醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)貼資金實(shí)際到位情況;⑦“村官”本人勤政廉政情況等其他需要審計(jì)的事項(xiàng)。但在實(shí)際操作中,村級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、形式大相徑庭不一而足,審計(jì)內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)審前調(diào)查所了解的詳細(xì)情況有所偏重,抓住實(shí)質(zhì)內(nèi)容,比如對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的村級(jí)組織可以偏重于財(cái)務(wù)管理和本人廉政情況等方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模較大的就要兼顧重大活動(dòng)決策等方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,以利于節(jié)約審計(jì)資源,保證審計(jì)效果。

　　對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)立足于其所在單位財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益情況審計(jì),并據(jù)以分清村級(jí)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)負(fù)有的主管責(zé)任和直接責(zé)任。而鑒于上述的村級(jí)組織財(cái)務(wù)管理相對(duì)混亂又長(zhǎng)期缺失監(jiān)督的客觀實(shí)際,所以在審計(jì)方法上應(yīng)當(dāng)突出采取賬內(nèi)和賬外相結(jié)合,內(nèi)查和外調(diào)相結(jié)合,審計(jì)組織和村民理財(cái)小組相結(jié)合的具體審計(jì)方法。在審前調(diào)查中,應(yīng)分別召開(kāi)由村“兩委”、村民理財(cái)小組、村民小組長(zhǎng)和村民代表參加的審前座談會(huì),宣傳審計(jì)的目的和意義,消除村級(jí)組織和村民的顧慮和誤解,爭(zhēng)取理解與支持。在實(shí)施審計(jì)中要堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的方針,在摸清村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)家底的同時(shí),突出對(duì)農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題,特別是對(duì)涉及集體資產(chǎn)出租及處置、債權(quán)債務(wù)管理、土地發(fā)包承包、征地款處置、專項(xiàng)資金管理、村干部收入分配,鄉(xiāng)規(guī)民約的制訂與執(zhí)行、財(cái)務(wù)公開(kāi)、重大投資及投資效益等方面開(kāi)展重點(diǎn)審計(jì)。同時(shí)注意把握原則性和靈活性。由于農(nóng)村實(shí)行的是“村民自治、民主管理”的管理制度,部分村規(guī)民約與國(guó)家有關(guān)規(guī)定可能存在一定的差異,審計(jì)人員必須在堅(jiān)持國(guó)家大政方針的前提下,根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予充分的考慮,不能搞一刀切,要靈活處理,審計(jì)定性上需要慎重、處理宜靈活。

　　(二)審計(jì)報(bào)告和評(píng)價(jià)

　　村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告,除了要在財(cái)務(wù)收支方面作出是否真實(shí)、合法、效益的結(jié)論外,還要對(duì)村級(jí)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比,作為全面客觀公正反映與評(píng)價(jià)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容。根據(jù)村級(jí)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目的要求,村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容:1、審計(jì)依據(jù)、審計(jì)時(shí)間、審計(jì)范圍、審計(jì)方法;2、被審計(jì)單位的基本情況;3、被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)管理情況,包括制度建設(shè)、資產(chǎn)管理情況、民主理財(cái)情況;4、存在問(wèn)題;5、審計(jì)評(píng)價(jià);6、意見(jiàn)和建設(shè)。在這里重點(diǎn)敘述一下審計(jì)依據(jù)。我們認(rèn)為,在過(guò)渡階段,在法律沒(méi)有明確賦予審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)的權(quán)限時(shí),審計(jì)依據(jù)應(yīng)多依賴于各地黨委、政府,根據(jù)中央文件精神制定的有關(guān)規(guī)定。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)是各級(jí)政府的組成部門,在法律允許的范圍內(nèi),有權(quán)利也有義務(wù)執(zhí)行各級(jí)政府授權(quán)安排的各項(xiàng)職能工作,也就是充分利用“受托”這一手段。另外在存在問(wèn)題的反映上,特別是在確定被審計(jì)的“村官”任職期間所負(fù)有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下原則:堅(jiān)持客觀性原則,劃清主觀原因和客觀原因的界限;堅(jiān)持實(shí)事求是的原則,劃清工作失誤和瀆職的界限;堅(jiān)持全面性的原則,劃清集體決策和個(gè)人責(zé)任的界限;堅(jiān)持歷史性的原則,劃清前任責(zé)任和后任責(zé)任的界限。從而做到公正確定“村官”任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任,有效規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　審計(jì)評(píng)價(jià)是審計(jì)報(bào)告的重要部分,在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中,審計(jì)評(píng)價(jià)更是審計(jì)報(bào)告的中心,是審計(jì)報(bào)告的核心內(nèi)容,對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),審計(jì)評(píng)價(jià)尤為重要,如何進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià),需要慎重對(duì)待。在無(wú)規(guī)范性審計(jì)評(píng)價(jià)參照的前提下,借鑒目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),評(píng)價(jià)應(yīng)側(cè)重于對(duì)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,即重點(diǎn)是對(duì)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。應(yīng)把握以下原則:1、堅(jiān)持客觀公正、實(shí)事求是,不能主觀臆斷,妄加猜測(cè)。2、評(píng)價(jià)簡(jiǎn)明扼要,定義準(zhǔn)確精煉,不能似是而非模棱兩可。3、妥善處理好個(gè)人與集體關(guān)系,分清個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任,界定明確,責(zé)任明晰。另外只對(duì)審計(jì)涉及范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià),不可越權(quán)以及超范圍對(duì)應(yīng)由組織人事部門給予評(píng)價(jià)的方面予以評(píng)價(jià)。4、對(duì)于無(wú)礙大局的一般性問(wèn)題和不足,并不作原因剖析,也不宜進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià),而宜作為審計(jì)建議。在實(shí)際操作中,應(yīng)把握住對(duì)事實(shí)不清的事項(xiàng)不評(píng);證據(jù)不充分的事項(xiàng)不評(píng);政策法規(guī)界限不清的事項(xiàng)不評(píng)。從而增強(qiáng)審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀性和準(zhǔn)確性以及安全性。同時(shí),也要嚴(yán)格執(zhí)行四個(gè)界限即要全面地、辨證地評(píng)價(jià)是前任責(zé)任還是后任責(zé)任;是直接責(zé)任還是間接責(zé)任;是個(gè)人決策還是集體決策;是主觀原因還是客觀原因,準(zhǔn)確劃分責(zé)任,增加審計(jì)報(bào)告的說(shuō)服力。在評(píng)價(jià)內(nèi)容上要突出財(cái)務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)的真實(shí)、合法性,資產(chǎn)的保值、增值情況,涉農(nóng)政策的執(zhí)行情況,重大經(jīng)濟(jì)決策的形成情況以及領(lǐng)導(dǎo)干部本人遵守廉政規(guī)定的情況,切實(shí)保證審計(jì)效果。